臺灣高等法院民事判決 107年度上國字第7號上 訴 人 張維學被上訴人 新北市政府社會局法定代理人 張錦麗訴訟代理人 吳宜臻律師
陳若軍律師上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國107年1月23日臺灣新北地方法院106年度國字第19號第一審判決提起上訴，本院於107年6月19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序部分按依國家賠償法第10條第1項、第2項前段及第11條第1項規定，依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。
賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。查本件上訴人於起訴前曾向被上訴人請求國家賠償，經被上訴人拒絕賠償，有被上訴人民國106年7月19日拒絕賠償理由書（見原審卷45-49頁）可參，上訴人於起訴前已履行法定之書面先行協議程序，其提起本件訴訟，程序上核無不合。
貳、實體部分
一、上訴人聲明：（一）原判決廢棄。（二）被上訴人應賠償上訴人新臺幣（下同）51萬元，並自收到起訴狀翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。（三）被上訴人應就業務上過失道歉，道歉函（啟事）刊登於中國時報、自由時報、聯合報之刊頭位置。
被上訴人聲明：如主文所示。
二、上訴人起訴主張：被上訴人未經查明社團法人新北市獸醫師公會（下稱新北市獸醫師公會）修正章程（下稱系爭章程）是否有釐清「重要文件」之定義與類別，竟容許新北市獸醫師公會於民國101年8月12日第16屆第4次理監聯席會議，以虛假不實之伊「拒不歸還第16屆會員代表委託書原件」，違反系爭章程第10條之1：「本會重要文件需申請，並經理監事會同意後，始可調閱」規定為由，將伊停權；被上訴人未查明事實真相即准予修正系爭章程之備查，又不糾正新北市獸醫師公會將伊停權一事，未盡主管機關職責，怠忽職守，妨害伊之權益，爰依國家賠償法第2條規定，求為命被上訴人賠償51萬元，並自收到起訴狀翌日起至清償日止按年息5%計付利息；被上訴人應就業務上過失道歉，道歉函刊登於中國時報、自由時報、聯合報刊頭位置之判決（原審判決駁回上訴人之請求）。
被上訴人則以：新北市獸醫師公會於100年11月13日召開第16屆第1次會員代表大會通過增訂系爭章程第10條之1規定，上訴人親自參加該次會員代表大會，明知該次大會決議通過增訂系爭章程第10條之1；嗣該次會議紀錄暨章程修正案經伊於101年1月5日予以備查後，新北市獸醫師公會於同年8月12日以上訴人違反系爭章程第10條之1規定予以停權。倘上訴人認其權益受損，依國家賠償法第8條第1項規定，上訴人至遲應於103年8月12日前提出國家賠償，上訴人之請求權已罹於時效消滅。伊係本於人民團體自治原則，對人民團體依法向伊陳報之事項，基於事後監督之用，形式審查後予以備查，並無違法之處。上訴人對新北市獸醫師公會之停權處分不服，屬於渠等間之私權糾紛，非屬國家賠償範疇，伊之行為與國家賠償法第2條第2項之要件不合。上訴人所為請求無理由等語，資為抗辯。
三、兩造不爭執之事實：
（一）新北市獸醫師公會於100年11月13日召開第16屆第1次會員代表大會，通過決議增訂系爭章程第10條之1：「本會重要文件需申請，並經理監事會同意後，始可調閱」；並將該次會員大會會議紀錄暨章程修正案報請主管機關即被上訴人備查，經被上訴人以新北市政府101年1月5日北府社團字第1001930324號函復同意存查備考。
（二）上訴人因取走新北市獸醫師公會第16屆會員代表選舉委託書共94張，經該公會催告仍不歸還，新北市獸醫師公會於101年8月12日召開第16屆第4次理監事聯席會議，決定以上訴人違反章程第10條之1規定將上訴人停權。
（三）上訴人於103年2月間將上開委託書寄還新北市獸醫師公會，經該公會於103年2月19日收受，嗣於103年3月2日第16屆第1次臨時理監事聯席會議中決議同意上訴人復權。
（四）前開事實，有新北市獸醫師公會第16屆第1次會員代表大會會議紀錄、新北市政府101年1月5日北府社團字第1001930324號函、本院104年度上字第1266號判決等可證（見原審卷103-107、133-141頁），為兩造所不爭執（見原審卷174-175頁），堪信為真實。
四、本件上訴人主張被上訴人未釐清系爭章程第10條之1規定中「重要文件」之定義與類別，即就新北市獸醫師公會第16屆第1次會員大會會議紀錄暨系爭章程修正一案准予備查，致該公會依據系爭章程第10條之1規定對伊為停權處分，被上訴人就新北市獸醫師公會對伊所為停權處分，又未予糾正，因認被上訴人有過失並侵害上訴人之權益，乃依國家賠償法第2條第2項規定，請求賠償精神慰撫金及登報道歉，為被上訴人所拒絕，並以前詞置辯。本件上訴人之請求有無理由，敘述如下：
（一）按依國家賠償法第2條第2項規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。又不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256條定有明文。上訴人在原審主張被上訴人就新北市獸醫師公會第16屆第1次會員大會會議紀錄暨系爭章程修正一案准予備查，致該公會依據系爭章程第10條之1規定對伊為停權處分，致伊權益受損；提起上訴後，追加主張被上訴人就新北市獸醫師公會對伊所為停權處分，未予糾正，未盡主管機關職責，應負國家賠償責任，其請求權基礎，均係主張被上訴人執行職務行使公權力，侵害伊之權益，應負國家賠償責任，其追加上開主張核屬補充事實上之陳述，非為訴之追加。另按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明文。民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責（最高法院17年上字第917號判例參照）。本件上訴人主張被上訴人未釐清獸醫師公會修正系爭章程第10條之1中「重要文件」之定義與類別，即就修正系爭章程第10條之1案准予備查，致獸醫師公會依系爭章程第10條之1規定對上訴人為停權處分，又未予糾正，侵害伊之權益，為被上訴人所否認，應由上訴人就被上訴人執行職務行使公權力或怠於執行職務，有故意或過失，及上訴人之權利受有損害，並被上訴人該執行職務行為或怠於執行職務，與上訴人所受損害間有因果關係等，負舉證責任。
（二）按憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等（大法官釋字第644號解釋意旨參照）。又依人民團體法第27條第1款規定，人民團體得經會員（會員代表）大會決議為章程之訂定與變更。另依督導各級人民團體實施辦法第5條第1項、第2項規定，人民團體應於召開會員（會員代表）大會15日前，或召開理事會議、監事會議、理事監事聯席會議7日前，將會議種類、時間、地點連同議程通知各應出席人員並報請主管機關及目的事業主管機關備查。但因緊急事故召集臨時會議，經於開會前1日送達通知者，不在此限。會員（會員代表）大會會議紀錄，應載明出席、缺席、請假者之人數，於閉會後30日內報請主管機關及目的事業主管機關備查。本件新北市獸醫師公會100年11月13日第16屆第1次會員代表大會，通過決議增訂系爭章程第10條之1：「本會重要文件需申請，並經理監事會同意後，始可調閱。」並報請主管機關即被上訴人以新北市政府101年1月5日北府社團字第1001930324號函同意備查，有新北市獸醫師公會會員大會會議紀錄及新北市政府函可稽（見原審卷103-107頁），足見新北市獸醫師公會係依上開規定程序，將會員大會會議紀錄（含系爭章程修正）報請主管機關即被上訴人備查。按人民團體法及其相關法規並無明文規定會員申請閱覽所屬團體文件之程序及方法，新北市獸醫師公會會員代表大會決議通過增訂章程第10條之1：「本會重要文件需申請，並經理監事會同意後，始可調閱。」乃其內部事務自主決定之展現，被上訴人抗辯其應予尊重備查，俾符憲法保障人民結社權、法律保留原則及「政府低度管理，團體高度自治」之人民團體輔導原則，基於憲法第14條保障人民結社自由之意旨，並無不合。另參諸人民團體之中央主管機關內政部嗣於103年4月16日以台內團字第1030136171號發函各直轄市政府、各縣市政府，明示：「考量人民團體法已於民國81年刪『動員戡亂時期』字樣，…現行各級政府所轄之團體數量及管理方式，與戒嚴時期已大為不同。為利政府施政與時俱進、簡化便民，並逐步具體落實政府低度管理、團體高度自治之政策理念，主管機關對社會團體所報之旨揭會務，皆屬備查性質。」（見原審卷111頁），新北市獸醫師公會既係依法將系爭章程修正案報請被上訴人備查，被上訴人對於系爭章程為形式審查後予以備查，符合人民團體自治理念，難認為違法。
（三）雖上訴人以內政部104年9月18日台內團字第1040068872號函中華民國獸醫師協會記載：「主旨：有關貴會（即中華民國獸醫師協會）函詢章程中是否可以訂定貴會重要文件需申請並經理事會同意後，始可調閱之條文1案，…說明：…三、貴會提及『重要文件』，基於『法律明確性原則』，章程中應先釐清何謂『重要文件』之定義與類別，俾憑辦理。…」（見原審卷113-114頁），主張被上訴人就新北市獸醫師公會修正系爭章程第10條之1案之審查作業有業務上過失云云；然新北市獸醫師公會於100年11月13日召開會員代表大會決議通過增訂系爭章程第10條之1，將會議紀錄暨章程修正案送請被上訴人備查時，尚無前開內政部函釋，且該函釋亦僅指明系爭章程第10條之1應具體定義條文用語之內容，並未指明該規定有違法之嫌，則被上訴人依形式審查予以備查，難認為違法。另查被上訴人於前開內政部104年9月18日之函釋後，隨即以104年10月8日新北社團字第1041867764號、新北市政府105年12月9日新北府社團字第1052344775號、106年1月25日新北府社團字第1060138438號，發函新北市獸醫師公會，指示：
「有關貴會第16屆第1次會員代表大會於章程增訂『本會重要文件需申請，經理監事會同意後始可調閱』一案，請依內政部函釋辦理」，「有關貴會章程第10條之1規定之適用，基於『法律明確性原則』，尚未釐清『重要文件』之定義與類別前，會員調閱會務資料，請貴會依個案審酌，若無侵害個人隱私、公共利益或第三人正當權益之虞，則應予提供，以維會員之權利」，「為維護會員權益，請依內政部函釋意旨基於『法律明確性原則』釐清何謂『重要文件』之定義與類別，或於理事會提案修正貴公會章程第10條之1規定，並提經會員大會決議。」等語，有上開函文（見原審卷115-119頁）可稽，上訴人主張被上訴人執行職務有過失云云，為不足採。
（四）據上，被上訴人係基於尊重人民團體自治原則，依形式審查認定系爭章程內容未違反法律強制禁止規定，即無不法，予以備查，而由新北市獸醫師公會自主認定系爭章程第10條之1之「重要文件」定義，並由被上訴人從旁輔導、建議修正系爭章程第10條之1內容，以符合法律明確性原則；新北市獸醫師公會嗣亦於106年間經會員大會修正章程第10條之1規定：「本會重要文件須申請，並經理事會同意後，始可調閱。本條所稱重要文件係指：涉及侵害個人隱私、公共利益或第三人正當權益之虞者，均應屬之。」經被上訴人准予備查在案（見原審卷411頁起新北市獸醫師公會章程），被上訴人所為係依法行政，難認有故意或過失以違法行政作為侵害上訴人權利之情事。另依憲法第14條規定，人民有結社之自由；人民團體會員之加入或退出方式亦屬結社自由保障之範圍，基於人民團體自治自律原則，主管機關應避免過度介入結社團體之運作，俾保障人民結社之自由。新北市獸醫師公會101年8月12日第16屆第4次理監事會決議予以上訴人停權處分，屬新北市獸醫師公會與上訴人間之私權糾紛；被上訴人雖係人民團體之主管機關，惟其並無司法調查權，對於人民團體與會員間權利義務之糾紛，無介入干涉裁決之權利，亦無法律上之義務須向上訴人告知其遭停權之原因及理由，上訴人遭新北市獸醫師公會停權，無須徵得被上訴人之同意或備查，無涉被上訴人公權力之行使，上訴人亦不得以其遭新北市獸醫師公會停權處分，被上訴人未予糾正為由，主張被上訴人執行職務行使公權力或怠於執行職務，不法侵害上訴人權利。上訴人所為主張均無足採，不得依國家賠償法第2條第2項規定請求被上訴人賠償；從而上訴人請求被上訴人給付精神慰撫金及登報道歉，均屬無據。
五、關於被上訴人抗辯上訴人提起本件訴訟已罹於請求權時效部分：
（一）按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同。國家賠償法第8條第1項定有明文。
（二）查新北市獸醫師公會於100年11月13日召開第16屆第1次會員代表大會，通過增訂系爭章程第10條之1：「本會重要文件需申請，並經理監事會同意後，始可調閱。」該次會員代表大會，上訴人親自出席，有會議紀錄可憑（見原審卷103-105頁），足見上訴人明知該次會員代表大會決議通過增訂系爭章程第10條之1；嗣該次會議紀錄暨章程修正案經被上訴人於101年1月5日予以備查後（見原審卷107頁），新北市獸醫師公會於101年8月12日以上訴人違反系爭章程第10條之1規定予以停權，上訴人係於101年12月13日知悉遭停權（見原審卷265、267頁本院106年度上更㈠字第50號民事判決記載）；上訴人主張系爭章程第10條之1違法，被上訴人同意就該次會議紀錄暨章程修正案備查致伊嗣遭停權，權益受損，則上訴人如確有權益受損情事，其至遲應於103年12月13日前請求國家賠償，上訴人遲至106年6月30日始向被上訴人請求國家賠償，其請求權已罹於時效而消滅。
六、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人給付51萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計付利息；並應於中國時報、自由時報、聯合報之刊頭位置刊登道歉函（啟事），均為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合；上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由。
七、兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，無逐一詳予論駁之必要。併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 17 日
民事第一庭
審判長法 官 林陳松
法 官 曾錦昌法 官 鄭威莉正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 107 年 7 月 17 日
書記官 楊璧華附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。