臺灣高等法院民事判決108年度上國字第20號上訴人即附帶被上訴人 徐伯顏訴訟代理人 王清白律師
賴宇宸律師被上訴人即附帶上訴人 交通部公路總局蘇花公路改善工程處法定代理人 邵厚潔訴訟代理人 成介之律師複 代理 人 潘建儒律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國108年8月8日臺灣宜蘭地方法院第一審判決（107年度國字第3號），提起上訴，被上訴人並為附帶上訴，本院於109年4月7日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原判決關於命被上訴人給付部分，及該部分假執行之宣告，暨訴訟費用之裁判均廢棄。
上開廢棄部分，上訴人在第一審之訴及假執行之聲請均駁回。
上訴人之上訴駁回。
第一、二審訴訟費用（含上訴及附帶上訴部分）均由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人即附帶被上訴人（下稱上訴人）主張：伊於民國100年1月21日起登記為宜蘭縣○○鎮○○○段000地號土地（103年4月22日與同區段000、000-2地號土地合併，下稱系爭土地）之所有權人。被上訴人即附帶上訴人（下稱上訴人）為辦理「台9線蘇花公路蘇澳永樂段新建工程-永樂高架橋（圳頭溪）河川區域內土石方」整平計畫（下稱系爭整平計畫），發包訴外人榮民工程股份有限公司（下稱榮工公司）執行，委託榮工公司行使公權力，卻未事先得伊同意，自103年7月起在系爭土地擅自堆置土石，無權占有系爭土地面積1萬2,766.33平方公尺迄今，不法侵害伊之財產權，致伊受有相當於租金之損害，被上訴人應負國家賠償責任，按土地徵收條例第58條規定以公告現值百分之10計算賠償數額。爰依國家賠償法第2條第2項前段、民事訴訟法第246條規定，求為命被上訴人應給付267萬4,545元（計算方式詳如附表所示），及加計自107年3月13日起算之法定遲延利息，並自107年1月1日起至返還系爭土地之日止按年給付按公告現值百分之10計算之金額之判決等情（原審判命被上訴人應給付上訴人6萬7,023元本息，並駁回其餘之訴，兩造各自就敗訴部分聲明不服，上訴人提起上訴，被上訴人提起附帶上訴）。上訴聲明：㈠、原判決關於駁回後開第2項之訴部分及該部分假執行之聲請均廢棄。㈡、被上訴人應再給付上訴人260萬7,522元，及自107年3月13日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。㈢、被上訴人應自107年1月1日起至返還系爭土地之日止，按年給付上訴人按公告現值百分之10計算之金額。㈣、願供擔保請准宣告假執行。並就被上訴人之附帶上訴為答辯聲明：附帶上訴駁回。
二、被上訴人則以：承包商榮工公司在系爭土地堆置土石，係基於承攬契約之事實行為，既非伊所屬公務員行使公權力之行為，亦非伊委託行使公權力，無國家賠償法之適用。系爭整平計畫業經主管機關宜蘭縣政府核准，榮工公司方據以執行，縱有委託行使公權力，伊所屬公務員主觀上亦無故意或過失。又榮工公司係於103年7至9月間施工，占用範圍未達6,9
14.08平方公尺，且系爭土地為河川地，就地堆置或攤平土石屬依法令之行為，更未造成上訴人任何損害。縱認構成國家賠償責任，亦已罹於消滅時效或為上訴人之權利濫用等語，資為抗辯。附帶上訴聲明：㈠、原判決關於命被上訴人給付部分及該部分假執行之宣告均廢棄。㈡、上開廢棄部分，上訴人在第一審之訴及假執行之聲請均駁回。並就上訴人之上訴為答辯聲明：㈠、上訴駁回。㈡、如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事實（見本院卷一第183至184頁）：
㈠、上訴人係於100年1月21日起登記為系爭土地之所有權人。
㈡、系爭土地面積1萬2,766.33平方公尺，於103年1月、104年1月、105年1月、106年1月、107年1月之公告現值分別為每平方公尺630元、680元、550元、550元、360元，公告地價分別為每平方公尺73元、73元、180元、180元、44元。
㈢、交通部公路總局辦理99年經行政院核定之「台9線蘇花公路山區改善計畫」，於103年5月提報系爭整平計畫，經宜蘭縣政府以103年6月30日府農工字第1030089089號函同意備查後，由被上訴人發包榮工公司施作，訴外人中興工程顧問股份有限公司監造。
四、兩造之爭點及法院之判斷：上訴人主張：榮工公司施作系爭整平計畫，係受被上訴人委託行使公權力，卻擅自堆置土石占用系爭土地，致伊受有損害，依國家賠償法第2條第2項前段規定，被上訴人應負賠償責任等情，則為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯。是以兩造爭點厥為：①上訴人依國家賠償法第2條第2項前段規定向被上訴人求償有無理由？②系爭土地遭占用之期間及範圍為何？上訴人之損害為何？③上訴人之國家賠償請求權是否罹於2年消滅時效？有無權利濫用？茲析述如下：
㈠、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文。而上開國家賠償責任，以有故意或過失之不法行為及自由或權利損害之發生，並二者間有相當因果關係（即責任成立之相當因果關係）為其成立要件，如不合於前揭成立要件，即難謂有國家賠償請求權存在。且行政機關依上開規定負賠償責任時，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為要件。再按受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。受委託行使公權力之個人，於執行職務行使公權力時亦同，國家賠償法第4條第1項亦規定甚明。而所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言。又公權力依法得以行政契約方式執行，然其公權力授與之目的，在於與受授權人建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務。如行政機關以承攬契約或類似之私法契約，委託民間業者完成特定之行政任務，而非行政機關與受授權人建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務者，如修築道路、清理垃圾等，均非公權力之受託人，其所為之行為自非行使公權力。
㈡、經查，系爭土地之使用分區為河川區，此有土地登記第一類謄本在卷可稽（見本院卷一第237頁），堪信屬實。又被上訴人與榮工公司於102年4月12日訂立工程契約，由榮工公司承攬施作被上訴人主辦之「台9線蘇花公路蘇澳永樂段新建工程」（下稱系爭新建工程），並因該工程有在河川區域堆置土石之需求，而由被上訴人提報系爭整平計畫，經宜蘭縣政府許可後，由榮工公司施作系爭整平計畫（即兩造不爭執之事實㈢）等節，業據被上訴人提出系爭新建工程契約主文、施工補充條款節本、宜蘭縣政府103年6月30日府農工字第10300889089號函暨所附系爭整平計畫附卷為憑（見本院卷一第271至292頁）。細繹系爭新建工程之施工補充條款第1點略以：「…工程內容概述如下：⑴土方及路面工程…河川治理計畫用地範圍線內開挖基礎之剩餘土石方不得外運，其它在不妨礙水流之情形下就地攤平或供提防施築之用。」等語（見本院卷一第271頁）。又系爭整平計畫之「就地攤平規劃」內容略以：「本工程永樂段河川治理計畫線內各墩柱基礎（P01～P08）不足以就地攤平之剩餘土石方，須於本段河川治理計畫線內在不妨礙水流之情況下就地攤平以符合需求及規定。」等語（見本院卷一第282頁）。另河川區域內採取或堆置土石之行為、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為，應經許可，此為水利法第78條之1第3款、第7款所明定；而所謂其他與河川管理有關之使用行為，包含：以臨時性非固定設施或就地整平使用等，未變更河川原有形態而於固定地點之長期使用行為，河川管理辦法第28條第5款亦規定甚明。
㈢、綜觀上情可知，榮工公司施作系爭整平計畫之原因，在於其施作系爭新建工程開挖基礎所得之土石方，在墩柱基礎就地攤平後仍有剩餘，且因河川區域除經許可外原則上不得採取及外運土石（系爭新建工程施工補充條款第1點、水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款規定參照），遂由被上訴人申請主管機關宜蘭縣政府（水利法第4條規定參照）許可後，將施作系爭新建工程開挖基礎所得之剩餘土石方就地攤平。足見榮工公司執行系爭整平計畫在系爭土地堆置土石，係於施作系爭新建工程之過程中處理剩餘土石方所為履行私法契約（承攬契約）之事實行為，僅因施工地點位於河川區域（含系爭土地），而由被上訴人檢送系爭整平計畫由主管機關宜蘭縣政府許可後施作，方符系爭新建工程之契約（含施工補充條款等契約文件）約定及水利法之相關規定，堪認被上訴人就系爭整平計畫並未與榮工公司建立公法之法律關係，亦未使榮工公司基於國家機關之地位對於一般人民有何行使統治權作用之行為以執行行政任務，而係基於私法關係之承攬契約，由榮工公司就系爭新建工程開挖基礎未能於墩柱基礎就地攤平之剩餘土石方，為符合契約約定及水利法等相關規定，而依系爭整平計畫完成就地攤平工作之私法履約行為，揆諸前揭說明，榮工公司施作系爭整平計畫之工作，自非被上訴人委託行使公權力。
㈣、上訴人雖主張：榮工公司承攬施作過程係受被上訴人監督，如欲施作其他工程與權宜措施應徵得主管機構或機關同意，且系爭整平計畫係由被上訴人要求所致，足見被上訴人基於主導地位，榮工公司僅為行政助手，被上訴人應負國家賠償責任云云。然承攬契約中常見應由主管機關審核或許可之事項（例如涉及建管法規、環保法規等之相關許可事項），要不因此遽將屬私法性質之承攬契約定性為行政契約而屬委託行使公權力。又承攬契約之承攬人固具有專業能力，然非謂定作人完全無指揮監督之權限，故被上訴人與監造單位監督榮工公司施作系爭新建工程與系爭整平計畫，亦為承攬契約所常見，亦難遽將此承攬契約定性為行政契約而屬委託行使公權力。另系爭整平計畫係為符合水利法、河川管理辦法關於河川區域堆置土石之相關規定，而申請主管機關宜蘭縣政府許可，業如前述，縱認係出於被上訴人之要求，仍與行使統治權作用之行為或行使公權力無涉。
㈤、上訴人又主張：榮工公司係依行政命令「申請施設跨河建造物審核要點」授權施作，施工補充條款第41點亦有類似國家賠償法規定之設計，應屬委託行使公權力云云。被上訴人固不爭執「申請施設跨河建造物審核要點」為榮工公司施作系爭新建工程應遵循之行政命令（見本院卷三第16頁），然此係考量系爭新建工程施作範圍在河川區域，應受水利法、河川管理辦法等法令之限制，且為維護河防安全、確保河川排洪需求、排水機能及河川生態環境（該審核要點第1、19、20點規定參照，見本院卷一第205、208頁），而須遵守該審核要點之規範，不因承攬施作過程應遵守行政命令而使私法契約變更成行政契約，仍不能因此即認榮工公司係受託行使公權力。又觀之施工補充條款第41點規定「本工程施工期間如因管理不善、施工不良或設備欠缺，肇生一切事故，均由承包商自行負責，機關不負任何賠償或補償之責任。其致使機關遭受損失時，承包商應負一切賠償及刑事責任。若因上述不當設施而損害人民生命、財產致使國家負損害賠償責任時，賠償義務機關對承包商有求償權。」等語（見本院卷一第59頁），固未排除國家賠償法之適用，然仍應視具體事故而定，非謂榮工公司於承攬施作系爭新建工程過程中之一切行為均屬受託行使公權力，而遽認如造成損害均有國家賠償法之適用。
㈥、另上訴人所援引之臺灣高等法院臺中分院94年度上國字第5號判決（見本院卷三第95至110頁），係就鄉公所委託私人處理公墓雜草導致失火所生損害向鄉公所請求國家賠償為其原因事實，與本件之基礎事實不同，自無比附援引之餘地。上訴人另提出期刊文章為據（見本院卷三第111至139頁），或係探討民間業者拖吊違停車輛、民間業者拆除違建所生損害有無國家賠償法之適用（見本院卷三第111至116頁、第134至139頁），而與本件之基礎事實相差甚遠（前二案例關於拖吊違規車輛與拆除違建之事項均係對於人民行使統治權作用之行為而與公權力行使有關，但本件係榮工公司基於私法之承攬契約處理開挖基礎所生剩餘土石方而在系爭土地就地攤平、堆置則與行使統治權作用之行為或公權力行使無涉，詳如前述），不足以作為有利於上訴人之認定，或係學者針對「執行職務型」國家賠償請求權之構成要件所為之學理分析研究（見本院卷三第117至133頁），而為該學者之個人見解，且榮工公司施作系爭整平計畫係為處理系爭新建工程開挖基礎所生剩餘土石方在河川區域無法外運而應就地攤平之堆置問題，係榮工公司處理自己承攬施作系爭新建工程所生之問題，並非協助處理被上訴人之職掌工作，而非協助被上訴人完成國家機關之任務，亦與該學者所稱之「執行職務型」國家賠償請求權有間，難認有類推適用國家賠償法之餘地，併此敘明。
㈦、準此，榮工公司係基於與被上訴人間之承攬契約施作系爭新建工程及系爭整平計畫，並非立於國家機關之地位行使統治權作用之行為，而非基於行政契約而由被上訴人委託榮工公司行使公權力。是縱認榮工公司施作系爭整平計畫過程中，因堆置土石占用上訴人所有之系爭土地造成損害，亦無國家賠償法之適用或類推適用。上訴人依國家賠償法第2條第2項前段、第4條第1項規定規定，請求被上訴人負國家賠償責任，即屬無據，不應准許。是就其餘爭點部分，本院自毋庸審究，併此敘明。
五、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項前段、民事訴訟法第246條規定，請求：①被上訴人應給付上訴人267萬4,545元，及自107年3月13日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。②被上訴人應自107年1月1日起至返還系爭土地之日止，按年給付上訴人按公告現值百分之10計算之金額，洵非有據，不應准許。原審判命被上訴人給付6萬7,023元本息，並為准、免假執行之諭知，容有未洽。附帶上訴意旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為有理由，爰由本院廢棄改判如主文第2項所示。至就6萬7,023元本息以外不應准許之部分，原審為上訴人敗訴之判決，並駁回此部分假執行之聲請，核無不合。上訴論旨猶執前詞，指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，非有理由，應駁回其上訴。
六、本件事證已臻明確，兩造所為其餘攻擊、防禦及舉證，經本院審酌後，認與判決結論均無影響，爰不一一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，附帶上訴為有理由，依民事訴訟法第450條、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 21 日
民事第十八庭
審判長法 官 吳青蓉
法 官 周美雲法 官 賴彥魁正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 109 年 4 月 21 日
書記官 高瑞君附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
附表：
編號 年度 面積(平方公尺) 公告現值(每平方公尺) 系爭土地年度總現值 系爭土地年度使用補償金 備註 1 103 12,766.33 630元 8,042,787.9元 402,139元 半年 2 104 12,766.33 680元 8,681,104.4元 868,110元 一年 3 105 12,766.33 550元 7,021,481.5元 702,148元 一年 4 106 12,766.33 550元 7,021,481.5元 702,148元 一年 合計 2,674,545元 -- 註1：年度總現值係以該年度公告現值乘以系爭土地面積計算。 註2：補償金係依土地徵收條例第58條按該年度總現值百分之10計算（其中編 號1係自7月起算僅半年，其餘均為一年）。