臺灣高等法院民事判決111年度重上國字第7號上 訴 人 福和客運股份有限公司法定代理人 吳東瀛訴訟代理人 劉上銘律師
陳庭芳律師被 上訴人 交通部公路總局法定代理人 陳文瑞訴訟代理人 成介之律師複 代理人 王祺上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國111年6月10日臺灣臺北地方法院109年度國字第49號第一審判決提起上訴，本院於114年4月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、被上訴人之法定代理人原為許鉦漳，於民國111年9月23日變更為陳文瑞；上訴人之法定代理人原為徐聖智，於112年8月16日變更為吳東瀛。嗣陳文瑞、吳東瀛分別聲明承受訴訟（分見本院卷㈠第225、299至300頁），均核無不合，應予准許。
二、又按原告於判決確定前，得撤回訴之全部或一部。但被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意；被告於期日到場，未為同意與否之表示者，視為同意撤回。民事訴訟法第262條第1項、第4項定有明文。查上訴人於原審主張其因被上訴人所屬公務員之違法執行職務行為，致營業權及商譽受有重大損害，依國家賠償法第2條第2項前段、民法第184條第1項前段、第195條第1項規定，聲明請求被上訴人應賠償新臺幣（下同）4,000萬元本息，嗣於本院審理中陳明本件被上訴人之行為應不負民法侵權行為損害賠償責任，故更正請求權基礎為國家賠償法第2條第2項規定等語，亦即撤回依民法第184條第1項、第195條第1項規定請求部分（見本院卷㈠第358頁、卷㈡第492頁），未據被上訴人異議，依上說明，自已生撤回效力。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：伊經營公路汽車客運業，領有被上訴人核發之「【1550】基隆─臺北（單迴路線）」國道客運營運路線（下稱系爭路線）許可證，有效期間自101年10月20日起至106年10月19日止，伊於屆期前提出系爭路線繼續經營之申請，經被上訴人所屬公路汽車客運審議會（下稱審議會）於106年10月5日召開第170次全體委員會議（下稱第170次會議）評定服務品質成績為66.44分，並決議給予伊4個月改善觀察期間，伊知悉後雖僅剩1個月改善期間，伊仍即針對缺失項目積極改善，然審議會於107年3月28日召開第177次全體委員會議（下稱第177次會議）恣意裁量，評定伊改善後之服務品質成績為69.098分（該次會議紀錄植為69.068分），並逾越法律授權，逕行決議不予改善觀察並將系爭路線重新公告開放；107年5月11日審議會第178次全體委員會議（下稱第178次會議），再次確認第177次會議決議內容，嗣被上訴人將第177次會議決議事項報經交通部同意後，即逕以該次會議審議結果，以107年7月4日路授北市監運第0000000000號函（下稱系爭處分）通知伊系爭路線經認定經營服務品質未能符合大眾運輸需要，不予續營，並將該路線公告開放。第177次、第178次會議程序及系爭處分，既分別有如附表所示之違法情事，且被上訴人所屬公務員就此顯有故意或過失，因而終局剝奪伊經營系爭路線之權利，不法侵害伊之營業權、財產權及商譽，至少造成營業損失1億2,912萬1,962元、為改善缺失及訴訟共支出1億92萬6,000元及商譽損害240萬元，伊自得依國家賠償法第2條第2項規定，一部請求被上訴人應賠償4,000萬元本息等語。
二、被上訴人則以：第177次、第178次會議決議及系爭處分之作成，均無違反正當法律程序情事，各該公務員主觀上亦無違反法律之故意或過失，且上訴人就其所主張之損害均未能舉證以實其說，伊自不負國家賠償責任等語，以資抗辯。
三、原審為上訴人敗訴判決，上訴人全部聲明不服，提起上訴，於本院上訴聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人4,000萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。㈢願供擔保，請准宣告假執行。被上訴人則答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願預供擔保請准宣告免為假執行。
四、兩造不爭執事項（見本院卷㈡第492至493頁）：㈠上訴人經營公路汽車客運業，領有被上訴人核發之系爭路線許可證，有效期間自101年10月20日起至106年10月19日止。
㈡上訴人於前開有效期限屆滿前之106年8月21日提出系爭路線
繼續經營之申請，經被上訴人所屬審議會於106年10月5日召開第170次會議評定服務品質成績為66.44分，並決議建議陳報交通部核予4個月暫時性改善觀察期間。
㈢被上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）以106年11
月6日北監運字第106035981A號電子公文（下稱臺北區監理所106年11月6日電子公文）通知上訴人第170次會議決議內容，上訴人於同日收受；臺北區監理所基隆監理站（下稱基隆監理站）另以106年11月28日北監基站字第1060380066號函（下稱基隆監理站106年11月28日函）通知上訴人如原審卷㈠第129頁之內容。
㈣被上訴人於107年3月28日召開審議會第177次會議，針對改善
成效再次評定，評定服務品質成績平均分數為69.098（該次會議紀錄植為69.068），未達70分，因此決議「不同意該業者之經營服務品質符合大眾運輸需要，並將本路線重新公告開放」。
㈤被上訴人於107年5月11日召開審議會第178次會議，再次確認第177次會議決議內容。
㈥第177次會議係由黃運貴委員代理陳彥伯局長出席並參與評分。
㈦第178次會議未採記名投票。
㈧第178次會議中未給予上訴人陳述意見之機會。
㈨被上訴人將第177次會議決議事項報經交通部107年5月21日交
路字第1070014585號函同意後，依該次會議審議結果，以107年7月4日路授北市監運第0000000000號函（即系爭處分）通知上訴人系爭路線經認定經營服務品質未能符合大眾運輸需要，不予續營，並將該路線公告開放，上訴人不服，提起行政訴訟，先位聲明請求撤銷系爭處分，並作成准予上訴人繼續經營系爭路線之許可處分，備位聲明請求確認系爭處分違法，經臺北高等行政法院高等庭（下稱高等行政法院）以113年度訴更一字第1號（下稱另案）判決駁回上訴人之訴，上訴人上訴最高行政法院中。
五、上訴人主張被上訴人所屬公務員作成第177次、第178次會議決議及系爭處分有如附表所示之違法情事，乃故意或過失不法侵害其營業權、財產權及商譽，應依國家賠償法第2條第2項規定賠償上訴人4,000萬元本息等語，為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯。經查：㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。國家賠償法第2條第2項前段定有明文。是公務員職務上之行為須符合行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，國家始負賠償責任（最高法院111年度台上字第1409號判決參照）。㈡上訴人主張被上訴人所屬公務員作成系爭處分時，有如附表所示之違法行為云云，為被上訴人所否認。茲分述如下：
1.附表編號1部分：①上訴人主張第177次會議係由黃運貴委員未經合法授權而代理
陳彥伯局長出席並參與評分，違反公路汽車客運審議會設置要點（下稱設置要點）第4點規定。被上訴人則以：陳彥伯當日因事不克出席，故指派副局長黃運貴代理出席，並無違反設置要點第6點等語置辯。
②依本件行為時有效即107年3月23日修正生效之設置要點第3點
、第4點分別規定：「審議會置委員17至23人，委員組成如下：㈠當然委員：交通部路政司副司長、運輸研究所副所長、高速公路局副局長、公路總局局長及副局長。......」、「審議會置召集委員2人，綜理會務，共同主持會議。其中1人由公路總局局長兼任；另1人由學者專家委員互選之。」，則時任被上訴人局長之陳彥伯應為審議會之當然委員及召集委員。惟依同要點第6點規定：「審議會召開會議時，由2位召集委員共同主持；召集委員一人因事不能出席時，由另一召集委員為主席單獨主持；除第3點第1項第3款所定委員，應親自出席外，其餘委員得指派相關業務主管代表出席。」，可知審議會之當然委員（屬第3點第1項第1款所定委員），因事不能出席時，非不得指派相關業務主管代表出席；召集委員亦不以本人親自到場為必要。本件陳彥伯因事未能親自出席第177次會議，而指派時任副局長即審議會當然委員之一之黃運貴代理其出席，並代理其擔任主席，主持該次會議，先進行出席之學者專家互選出新任召集委員即訴外人蘇昭銘後，接替黃運貴擔任該次會議主席等情，有第177次會議紀錄暨錄音譯文、簽到表可稽（見本院卷㈡第77頁、原審卷㈠第247至248、283至285頁），再佐以陳彥伯於另案中業以被上訴人法定代理人身分，陳明其當天確有委託黃運貴代理出席之意旨明確（見高等行政法院107年度訴字第1716號卷㈡第79頁），堪認黃運貴係經陳彥伯指派代理其出席第177次會議，並以代理召集委員之身分主持該次會議無誤，核與前揭要點第4點、第6點之規定無違。故被上訴人辯稱黃運貴係有權代理陳彥伯出席第177次會議並參與評分等語，要非無據。
③上訴人雖主張被上訴人應提出陳彥伯指派黃運貴出席之證明
文件，如委託書、公文或簽呈等，並載明授權範圍及授權內容，其法律行為及效果方能明確云云，惟揆諸前揭要點，並無明文要求指派須以書面為之，且依通常情形，若未予特別限制，授權範圍即為審議會召集委員及當然委員之法定權限，自無僅因陳彥伯未以書面指派黃運貴一事，即認其指派為不具效力。至上訴人又以第177次會議紀錄簽到表之主席欄內，係以電腦繕打為「陳召集委員彥伯」（見原審卷㈠第283頁），指摘第177次會議之主席不明云云，刻意忽略黃運貴於後方簽署「黃運貴 代」之筆跡而不論，主張顯無可採。是以，上訴人主張被上訴人所屬公務員黃運貴代理陳彥伯出席並參與第177次會議之行為，違反設置要點第4點規定云云，即無理由。
2.附表編號2.⑴部分：①上訴人主張被上訴人以第170次會議決議核予上訴人4個月改
善觀察期間，惟未依法自行通知上訴人前揭決議結果，並敘明改善觀察期間起訖日及應改善缺失等重要事項，致上訴人無從知悉改善觀察期間確切之起算及應行改善之項目，且因地方監理機關擅自越權限縮，致實際上僅有1個月可得進行改善，審議會即率爾作成第177次會議決議，故認被上訴人上開行為違反公路法第38條等規定(詳如附表「違反之規定」欄所載)等語。被上訴人則以：其有以臺北區監理所106年11月6日電子公文通知上訴人核予4個月改善觀察期間，故上訴人至少於斯時即知悉進入觀察期；而基隆監理站106年11月28日函僅係善意提醒性質，希望業者盡早提出改善報告，並非限縮上訴人之改善觀察期；上訴人當時之董事長有出席第177次會議並親自簡報及接受委員詢答，故其可提出之改善情形，係至第177次會議前均可等詞置辯。經查：
⑴按公路汽車客運業應於營運路線許可證所載有效期限屆滿之
前1年，備具繼續經營計畫書向公路主管機關提出繼續經營申請，逾期由公路主管機關通知限期提出申請。繼續經營計畫書應載明經營能力、營運計畫、路線場站計畫、及財務計畫等內容；前項公路汽車客運業提出繼續經營申請，經認定經營服務品質符合大眾運輸需要者，公路主管機關得核准繼續經營。逾期未提出且經通知後仍不為申請者，或經認定經營服務品質未能符合大眾運輸需要者，公路主管機關得公告重新受理申請。交通部依公路法第38條第2項授權制訂之汽車運輸業審核細則第7條之1第1、2項定有明文。次按國道客運路線申請繼續經營時，其經營服務品質是否符合大眾運輸需要，審議會依該業者經營路線之「過去經營實績」、「繼續經營計畫」與「過去評鑑缺失改善及承諾事項達成情形」成績合計後，所得之「服務品質成績」認定之：......⑷合計前3項成績合計後，為該業者經營路線之「服務品質成績」：1.「服務品質成績」總分達70分以上者，審議會得同意經營服務品質符合大眾運輸需要。2.「服務品質成績」總分未達70分者，審議會得不同意該業者之經營服務品質符合大眾運輸需要；但已達60分以上者，審議會得建議就國道客運路線陳報交通部核予暫時性改善觀察期間（最長6個月）。3.經交通部或公路主管機關同意列為改善觀察之業者，應針對營運缺失檢討改善服務品質，於改善觀察期間屆滿前提出具體改善成效，並由審議會針對改善成效，按評鑑項目再次評定分數。改善成效分數達70分以上者，審議會同意該業者改善後之經營服務品質符合大眾運輸需要。本件行為時有效即104年12月23日修正生效之「國道客運路線繼續經營申請審議處理原則」(下稱審議處理原則)第5點第4款亦有明定。
⑵本件上訴人提出系爭路線繼續經營之申請後，有權准駁公路
汽車客運業繼續營運申請之主管機關即被上訴人，依法組成審議會於106年10月5日召開第170次會議評定服務品質成績為66.44分之事實，為兩造所不爭執（見不爭執事項㈡）。是審議會第170次會議決議建議陳報交通部核予上訴人4個月暫時性改善觀察期間，核與上開審議處理原則第5點第4款第2目規定相符，堪予認定。
⑶上訴人雖主張被上訴人未自行將第170次會議決議內容通知上
訴人，致其無從知悉改善觀察期間確切之起算日期云云，惟查，被上訴人將第170次會議決議報奉交通部核復原則同意後，即以106年11月2日陸運綜字第1060136197號函指示其所轄臺北區監理所(即本件之管轄機關，原審卷㈠第289頁說明參照)將第170次會議決議事項轉知上訴人，臺北區監理所遂以106年11月6日北監運字第106035981A號電子公文通知上訴人，經上訴人於同日收受等情，有上列函文附卷可稽（見本院卷㈡第501至503、505頁），且為上訴人所自認（見不爭執事項㈢），觀諸臺北區監理所106年11月6日電子公文記載：
「.....二、經審議會評定分數結果...核予4個月暫時性改善觀察期間。...請貴公司提升服務品質並加強行車安全，以維乘客搭乘權益。」等語，堪信被上訴人抗辯上訴人至遲於106年11月6日即知悉被上訴人核予改善觀察期間4個月乙事，則於107年3月28日召開第177次會議時，改善觀察期間業已屆至等情為真，上訴人徒憑被上訴人未自行通知，致其不知改善觀察期間云云，要屬無據。
⑷上訴人又主張臺北區監理所106年11月6日電子公文未敘明應
改善缺失，其無從得知應行改善之事項云云，然查針對第170次會議所指具體缺失，包括上訴人財務狀況不佳、車輛老舊、未依核定班次發車，且未配置無障礙車輛、對過去評鑑缺失未積極改善與加強提升服務水準等（第177次會議紀錄提案三、㈡審查處理建議意見、⒈參照，見本院卷㈡第80頁），基隆監理站業於106年11月28日以北監基站字第1060380066號函通知上訴人應於107年1月1日前完成「財務計畫」、「無障礙車輛配置」、「104年度評鑑缺失項目」等三大類缺失加強改善作業等情，有該函在卷可憑（見原審卷㈠第129頁），且為上訴人所不否認，足見上訴人對於加強改善項目為何乃知之甚詳。且臺北區監理所及基隆監理站人員於第170次會議後，亦有針對行車班次之合格率、駕駛工時排班調度、民眾陳情設備老舊、駕駛態度不佳、網路申訴無人回應與客服態度不佳等、車上DVR設備有無定期更換等事項進行實地查核或要求上訴人提供相關資料，並督導改善等情，業據臺北區監理所及基隆監理站代表於第177次會議中報告綦詳，並經上訴人製成錄音譯文可憑（見原審卷㈠第251至254頁），可知被上訴人不僅曾於106年11月28日發函通知上訴人前揭3大加強改善事項，於第170次會議後，亦多次針對其他具體缺失進行查核，並命上訴人進行改善，故上訴人僅以上開臺北區監理所106年11月6日函未予載明，即謂其無從知悉應行改善之項目為何云云，顯不足採。
⑸至上訴人指摘基隆監理站106年11月28日函記載上訴人應於「
107年1月1日」前完成改善作業，並提出改善完成報告，不當限縮實際改善期間為1個月乙節，經查被上訴人前已先指示臺北區監理所以106年11月6日電子公文通知上訴人第170次會議決議，並載明改善觀察期間為4個月，業如前述，可知上訴人並非自106年11月28日起始知應予改善；且參以第177次會議程序，係由被上訴人所屬臺北市區監理所、基隆監理站等單位分別提出系爭路線續營案報告、福和客運評鑑缺失改善情形簡報（分見本院卷㈡第29至37、39至48頁），向審議會全體委員報告上訴人於4個月改善觀察期間之改善狀況，再由上訴人當時之法定代理人徐聖智依據上訴人自行製作之簡報內容（見原審卷㈠第183至199頁），親自說明改善成效，末由審議會委員對上訴人進行詢答後始進行評分，此有第177次會議錄音譯文為證（見原審卷㈠第247至281頁）；再參以徐聖智於報告時亦自述在106年10月經審議給予4個月的觀察改善期、在這4個月內我們也都達到了一個改善等語（見原審卷㈠第262、267頁）。足認基隆監理站前揭函文雖令上訴人應由107年1月1日前提出改善完成報告，惟第177次會議之審議會委員實際參考之資料並非上開改善完成報告，且上訴人有充分機會說明其至107年3月28日前已改善之實績，故上訴人執前詞主張其實際改善期間僅為1個月，與第170次會議決議核予4個月期間不符云云，亦無可取。
⑹基上，上訴人主張被上訴人未依法通知第170次會議決議核予
4個月改善觀察期間之明確起迄日期及應改善事項，致其無從充分改善缺失，審議會即率爾作成第177次會議決議云云，為無理由。②上訴人又主張審議會未審酌地方監理機關就上訴人改善成效
之監督查核結果，遽以過去評鑑成績，及其他與系爭路線經營或缺失改善無涉之事項，乃至部分委員及基隆市政府代表所述片面偏頗資訊作為審議之參考依據，顯有裁量恣意之違法云云。經查：
⑴按公路汽車客運業有無能力繼續營運相同路線之決定，具有
高度專業性，依設置要點第3條規定，除具有交通運輸專門知識之內部人員外，另須外聘專家、學者組成審議會以合議制方式為審議，基於尊重審議委員之專業性及法律授權之專屬性，應承認就審議事項之決定，具有判斷餘地。對審議會之判斷應採取較低之審查密度，倘無恣意濫用及違法判斷情事，司法審查應原則上予以尊重。
⑵上訴人主張依臺北區監理所代表於第177次會議中報告內容，
指出上訴人針對19項過去評鑑缺失，已改善其中16項，建議再核予上訴人2年續營期間等情，固有第177次會議錄音譯文、臺北區監理所製作之國道客運路線申請繼續經營過去評鑑缺失項目改善及承諾事項達成情形檢核表、系爭路線續營案報告可稽（見原審卷㈠第254頁、本院卷㈡第25至27、29至37頁），堪信非虛。惟依前揭審議處理原則第5點第4款第3目規定，經列為改善觀察之業者，應針對營運缺失檢討改善服務品質，於改善觀察期間屆滿前提出具體改善成效，並由審議會針對改善成效，按評鑑項目再次評定分數。改善成效分數達70分以上者，審議會同意該業者改善後之經營服務品質符合大眾運輸需要可知，上開臺北區監理所代表報告內容，性質上僅屬地方監理機關就業者改善成效所提出之意見，雖可供作審議會委員判斷之參考，惟對其等應不具拘束力，審議會委員另依其聽取上訴人法定代理人之簡報，並對其進行詢答，及綜合討論結果，而本於個人專業判斷，各自按評鑑項目再次評定分數，自無上訴人所指未審酌地方監理機關就上訴人改善成效之監督查核結果之瑕疵可言。
⑶又依前述，續營之評鑑項目包括過去經營實績、繼續經營計
畫、過去評鑑缺失改善承諾事項達成情形，故上訴人以部分委員聚焦於已無從變更之過去評鑑成績，指摘其裁量為恣意，或認上訴人所營其他路線之經營情形及上訴人往昔財務狀況等與上訴人公司經營能力相關之重要因素，均認與本件續營之評鑑無涉云云，亦難謂可採。
⑷再按審議會對於營運路線、補貼、費率、評鑑之審議，必要
時得由委員3至7人組成專案小組進行初審，邀請相關公路主管機關出席並視業務需要邀請公路汽車客運業者、申請者、消費者團體代表或有關單位人員等列席說明。設置要點第7條定有明文。查，第177次會議係為針對上訴人續營系爭路線事宜進行評分，性質與評鑑相似，是依上說明，審議會為此目的，邀請訴外人即時任基隆市政府交通處處長李綱列席說明，於法並無不合；且李綱當日雖明確就上訴人經營情形給予負面評價，惟綜觀其發言內容，係以上訴人過去評鑑資料、勞動檢查結果、職業安全衛生檢查結果及財務狀況等客觀事實為其評論之根據（見原審卷㈠第260至261頁），並非空泛指摘，主席蘇昭銘於其發言結束後，亦即向在場委員提醒可就李綱所述內容，向上訴人代表即當時之董事長徐維智及執行長提出詢問（見原審卷㈠第261至262頁），而隨後由上訴人簡報完畢後，多名委員即針對勞動檢查、過去評鑑為丙等、財務狀況、人車配比等問題向上訴人進行提問（見原審卷㈠第265、268、269頁），均經上訴人詳為回覆，上訴人甚且自陳該公司原先違反勞動法令情節嚴重等語不諱（見原審卷㈠第267頁），可知審議會針對基隆市政府代表所為上開意見陳述，已賦予上訴人陳述意見之機會，堪認審議會委員係綜參監理機關、地方政府代表及業者本身之多方意見後，依其自身專業獨立判斷，並非逕依基隆市政府代表或部分委員之說詞為據，上訴人主張審議會委員遽以基隆市政府代表及部分委員所述片面偏頗資訊作為審議之參考依據云云，尚與事實有間。此外，上訴人又舉有部分委員之評分低於第170次會議，與臺北區監理所及基隆監理站均認定上訴人已有改善並建議續營2年明顯不符，主張審議會有惡意評分、裁量恣意之違法云云，惟查地方監理機關出具之意見僅供參考性質，無拘束審議會委員本於各自專業判斷之餘地，業如前述，故縱使第177次會議中，部分委員之評分低於第170次會議者，亦難謂顯不合理，而必係出於惡意評分，上訴人此一主張，顯屬無據。準此，上訴人聲請被上訴人應提出第170次、第177次會議之未彌封評分單，以確認各委員之實際評分（見本院卷㈡第115頁），即核無必要，附此敘明。
⑸基上，第177次會議既無組織不合法情事，復無上訴人所指上
列違反法定正當程序或恣意濫用裁量權之情事，依上說明，即應尊重審議會之判斷餘地，難認第177次會議程序及決議結果有何違法情事。
3.附表編號2.⑵部分：①上訴人主張第177次會議在法無明文之情況下，逕行決議上訴
人改善後分數未達70分之法律效果為「無改善觀察期並重新公告開放系爭路線」，違反正當法律程序及法律授權原則，自屬違法決議等語；被上訴人則以：法無明文規定應再給予改善觀察期間，且亦無必要，否則無異變相延長營業許可有限期間，影響民眾權益等語置辯。
②查，審議處理原則第5點第4款第3目規定雖僅規定「.......
改善成效分數達70分以上者，審議會同意該業者改善後之經營服務品質符合大眾運輸需要。」，而未就分數未達70分者，明示其法律效果，然參照同款第2目關於業者申請繼續經營時，其服務品質成績經評定總分未達70分者，除規定審議會得不同意該業者之經營服務品質符合大眾運輸需要外，並於但書明定「已達60分以上者，審議會得建議就國道客運路線陳報交通部核予暫時性改善觀察期間（最長6個月）。」，第3目則無類此規定以觀，足認法律體系上，係刻意未就已列為改善觀察之業者，給予再次改善觀察期間之機會；並佐以國道客運業者之經營服務品質，攸關民眾行的安全，故法律設有續營審查之規範，依上所述，服務品質成績需達70分以上，始符大眾運輸需要之標準，至60分以上未達70分者，前揭第2目但書規定例外賦予業者改善之機會，目的係為期改善後之成效能符合得繼續營運之法定標準，故倘改善期滿後，其服務品質成績經評定仍未達70分者，自應認屬不符大眾運輸需要，而無再次給予改善期間之必要，反之，倘認對於改善無果者，仍應無限次給予改善機會，豈非永無汰除不合格業者之可能，而使上開審查制度失其實益。是上訴人僅以審議處理原則第5點第4款第3目未明定改善後分數未達70分者之法律效果，及為避免其先前投注之心血化成泡影、或更迭路線對社會造成不必要之浪費等詞，主張第177次會議決議無改善觀察期為違法云云，殊無可採。
③又按經審議會認定經營服務品質未符合大眾運輸需要之路線
，應再檢討路線供需決定是否重新公告開放路線，審議處理原則第9點亦有明定。準此可知，第177次會議據此決議將系爭路線重新公告開放，於法並無不合。上訴人主張審議會可得評議之事項，僅限於服務品質成績，不包含路線開放與否云云，顯與上開規定不符，要屬無據。況系爭路線是否重新公告開放，與上訴人能否續營，本屬二事，上開決定對於上訴人亦無造成損害可言。
④從而，上訴人主張第177次會議決議無改善觀察期並重新公告
開放系爭路線，乃逾越法律授權而屬裁量濫用云云，為無理由。
4.附表編號2.⑶部分：①上訴人主張第177次會議應針對改善成效進行評議，故評定考
量因素，不應包含已無法改變之過去經營實績，且被上訴人尚於第177次會議中，逕將過去經營實績分數76.88分，改為僅以104年之評鑑分數71.03分計算，致其服務品質成績減少近3分，違反審議處理原則第5點第1款所定計算方式等語。
被上訴人則辯稱：第177次會議召開日期為107年3月28日，則按其最近5年內之評鑑成績即僅有104年之71.03分，其計算並無違反上開規定等情。
②按過去經營實績，係按「最近5年內」交通部辦理（含委辦）
之「公路汽車客運業營運與服務評鑑」該路線所獲成績之平均值計算。審議處理原則第5點第1款定有明文。本件上訴人經營系爭路線，曾於101、104年分別經交通部評鑑其服務分數為82.73分及71.03分等情，為兩造所不爭執，可見第177次會議評分時，審議會就「過去經營實績」部分，以第177次會議開會日期即107年3月28日起回溯5年（期間為102年3月29日至107年3月28日），而僅採列104年評鑑分數，未採列101年評鑑分數，據此計算過去經營實績為71.03分，核無不合；且與第170次會議係以106年10月5日開會時回溯5年（期間為101年10月4日至106年10月5日），因而採認101、104年評鑑結果，計算其平均分數為76.88分【(82.73＋71.03)÷2＝76.88】，兩者並無扞格。
③上訴人雖主張第177次會議係針對上訴人改善觀察期間之具體
改善成效進行審議，不應考量已無法透過努力而變更之過去經營實績，甚至變更過去經營實績之分數，導致上訴人投入心力改善後，卻反而立於更劣勢之地位，而與給予改善觀察期間之立法目的相悖等語，惟依本件行為時之審議處理原則第5點第4款第3目，就改善成效之評定，係規定為「按評鑑項目再次評定分數」，所稱評鑑項目，依同點第1至3款即為「過去經營實績」、「繼續經營實績」及「過去評鑑缺失改善承諾事項達成情形」，佔比各為50%、30%、20%；其中關於「過去經營實績」部分，第5點第1款尚明定係「按最近5年內」交通部辦理之評鑑分數平均值計算，均已如前述，足認審議會上開評分方式，乃於法有據；另案行政法院判決亦同此認定，可資參酌。是縱上訴人對於前揭規定之解釋與適用，認知與被上訴人有所不同，亦難認承辦之公務員主觀上有違反法令之故意或過失，自無構成職務上侵權行為之餘地。上訴人據此指摘被上訴人前揭計算方式違反審議處理原則第5點第1款，而應賠償其因無法續營系爭路線所受損害云云，尚無可採。
5.附表編號3.⑴、⑵部分：①上訴人主張第178次會議係第177次會議之延伸，而應與第177
次會議踐行相同之程序，惟被上訴人未提供與第177次會議相同之參考資料，即逕由與第177次會議組成不同之委員以匿名投票方式表決，復未通知上訴人到場陳述意見，核其程序，有違審議處理原則第10點規定及正當法律程序，決議自屬違法云云。被上訴人則以：第178次會議僅為確認審議處理原則第5點第4款第3目之法律效果問題，不影響第177次會議已作成之決議等語為辯。
②按審議會進行「繼續經營計畫」、「過去評鑑缺失改善承諾
事項達成情形」或「改善成效」成績評定分數時，應以記名方式為之。審議處理原則第10點固定有明文。惟查，第178次會議報告事項第一案部分，係因有委員就第177次會議決議，所依據之審議處理原則第5點第4款第3目規定，針對業者改善成效成績未達70分時之法律效果未為具體規範，故認有確認必要，經討論後，決議建議就「同意核予觀察期，並開放第二家業者」及「不同意核予觀察期」兩方案進行不記名投票，投票結果「不同意核予觀察期」較高票，爰確認第177次會議決議等情，有第178次會議紀錄可考（見原審卷㈠第201至210頁）。由此可知，第178次會議結論僅係確認第177次會議決議之適法性，結論與第177次會議決議並無不同，且被上訴人事後向交通部報奉核復原則同意者，亦為第177次會議決議（見原審卷㈠第211頁），足認第178次會議決議與系爭處分之作成並無直接影響。況第177次會議決議認依審議處理原則第5點第4款第3目認定無須再次給予上訴人改善觀察期間，適用法律本無違誤，業如前述，則無論第178次會議結論如何，均無礙於第177次會議決議業已合法成立之效力，故本件第178次會議程序有無上訴人所指瑕疵存在，對於上訴人之權益並無影響，上訴人據以請求被上訴人應賠償其未能繼續經營系爭路線所受損害云云，為無理由。至上訴人聲請被上訴人應提出第178次會議錄影部分以確認該次會議中有無委員提議應予上訴人陳述意見之機會（見本院卷㈡第241頁），亦核無必要，併此敘明。
6.附表編號4部分：①上訴人又主張未依法自行調查認定上訴人之改善實績，復未
審酌地方監理機關對於上訴人改善成效之建議，逕以違法之第177次會議決議，作為准駁上訴人申請續營系爭路線之唯一依據，系爭處分洵屬違法云云。
②惟依汽車運輸業審核細則第7條之1第2項規定：「前項公路汽
車客運業提出繼續經營申請，經認定經營服務品質符合大眾運輸需要者，公路主管機關得核准繼續經營。逾期未提出且經通知後仍不為申請者，或經認定經營服務品質未能符合大眾運輸需要者，公路主管機關得公告重新受理申請。」；第7條第2項規定：「公路主管機關為審核公路汽車客運業營運路線、市區汽車客運業之設立申請及遊覽車客運業之設立申請、營運管理與增車申請之程序，以審議會行之。」可知，有權准駁公路汽車客運業繼續營運申請之主管機關固為中央公路主管機關即被上訴人，惟其審核方式，係由被上訴人組成審議會先行審議程序，核其目的在藉由相關機關人員、學者專家及社會公正人士共同組成之審議會，經各委員將各評鑑項目量化為具體分數評分之結果，就「經營服務品質符合大眾運輸需要」而為認定，以求審核之周全嚴謹並公平客觀。是以，被上訴人依據第177次會議所作成上訴人經營系爭路線不符合大眾運輸需要之結論，依前揭審核細則第7條之1第2項規定，作成系爭處分，駁回上訴人繼續經營之申請，並重新公告開放系爭路線，於法自無不合，上訴人主張被上訴人應自行調查認定上訴人之改善實績、決定應否核予改善觀察期間云云，顯與上開規定意旨不符，殊屬無據。
㈢是綜上各節，被上訴人及所屬審議會所作成之第177次、第17
8次會議決議與系爭處分，經核並無上訴人所指違法情事，堪予認定，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人應賠償其因不得繼續經營系爭路線，營業權、財產權及商譽因此所受之損害，自屬無據。又被上訴人所屬公務員既無違背職務義務之行為，則其等主觀上有無違背職務之可歸責事由、上訴人是否因系爭處分而受有損害、數額若干等節，本院自毋庸論究，併予敘明。
六、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人應給付上訴人4,000萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為無理由，應予駁回。原審判決上訴人敗訴，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 114 年 4 月 29 日
民事第十五庭
審判長法 官 陳慧萍
法 官 陳杰正法 官 吳若萍正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本），上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 114 年 4 月 29 日
書記官 林昀毅附表：
項次 違法公務員 不法執行職務之行為 違反之規定 1. 黃運貴委員 未經合法授權而代理陳彥伯局長出席並參與第177次會議評分，違反正當法律程序。 設置要點第4點 2. 第177次審議會全體委員 ⑴未完整掌握及充分確認臺北市區監理所、基隆監理站等地方監理機關檢覈報告內容，是否為上訴人經完整4個月改善觀察期後之改善結果，尤以部分委員及基隆市政府所述片面資訊為判斷依據，而未審酌地方監理機關檢覈之結果。 ⑵於法無明文之情況下，逕行決議上訴人改善成效分數未達70分之法律效果為無改善觀察期，並重新公告開放系爭路線，逾越法律授權而屬裁量濫用。 公路法第38條 汽車運輸業審核細則第7條之1 審議處理原則第5點第4款第3目 行政程序法第8條 行政程序法第9條 行政程序法第10條 行政程序法第36條 ⑶關於過去經營實績之分數計算方式錯誤，致上訴人改善後成績減少近3分。 審議處理原則第5點第1款 3. 第178次審議會全體委員 ⑴未依法執行記名投票。 ⑵未給予上訴人陳述意見之機會。 審議處理原則第10點 審議處理原則第8點 行政程序法第8條 行政程序法第9條 行政程序法第10條 行政程序法第102條 4 被上訴人所屬核決系爭處分之各層級公務員 就上訴人改善觀察期間改善實績未依法自行調查確認，僅以第177次會議決議結果作為系爭處分之唯一準據。 公路法第38條 汽車運輸業審核細則第7條第2項 汽車運輸業審核細則第7條之1第1、2項 審議處理原則第2點 審議處理原則第5點備註：
⑴上開附表即上訴人提出之附表3-1（見本院卷㈡第121至139頁）。
⑵原附表3之1內項次3.⑶部分，業據上訴人表明捨棄不再主張（見本院卷㈡第344頁）。
⑶2.⑶為新增（見本院卷㈡第239頁）。
⑷除2.⑶外，其餘未記載於附表3-1內之主張，上訴人業已表明均捨棄不再援用（見本院卷㈡第6、238頁）。