臺灣高等法院民事判決113年度重上國字第8號上 訴 人 姬健文
姬梁文董佩琪陳芳蘭陳王秀蓉陳昶銘陳香伶陳江浩共 同訴訟代理人 陳學驊律師複 代理人 梁恩泰律師上 訴 人 許譽騰
許真瑱許耀升黃子昌共 同訴訟代理人 梁恩泰律師上 訴 人 謝振榮訴訟代理人 呂柏寬律師上 訴 人 徐婉萍
徐紹萍廖涵羽（原名廖珮茹，兼廖定山之承受訴訟人)廖秀綺（兼廖定山之承受訴訟人)共 同訴訟代理人 徐宗賢律師被 上訴人 衛生福利部法定代理人 石崇良訴訟代理人 蕭維德律師
單鴻均律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國112年12月29日臺灣士林地方法院111年度重國字第2號第一審判決提起上訴，本院於114年9月16日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、被上訴人法定代理人原為薛瑞元，嗣於上訴人提起上訴後依序變更為邱泰源、石崇良，並分別於民國113年7月3日、114年9月12日具狀聲明承受訴訟，核與民事訴訟法第170條、第175條第1項規定相符，應予准許。
二、上訴人廖定山於本院審理期間之113年12月16日死亡，繼承人為廖秀綺、廖珮茹（下稱其名），有戶籍謄本及繼承系統表可稽（見本院卷一第309至313頁），經廖秀綺、廖珮茹於113年12月16日具狀聲明承受訴訟（見本院卷一第305頁），核與民事訴訟法第168條、第175條第1項規定相符，應予准許。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：被上訴人所屬中央流行疫情指揮中心（下稱指揮中心），於110年4月14日特殊傳染性肺炎（下稱新冠肺炎）疫情期間國籍航空公司機組員返國檢疫措施由「5+9」放寬為「3+11」，致中華航空機師群聚感染，並擴及至社區大規模感染；又被上訴人將快篩試劑何時發放、何人使用、於醫療機構付費使用等把持在握，使民眾全無自行快篩檢測之機會，而無近用篩劑、普篩之效，篩檢政策自有錯誤；再被上訴人指示地方政府或醫療院所對確診者拒絕提供醫療照護，以及指示確診之輕症者在家自我隔離並監測健康狀況、對確診者之就醫指引有缺失；另被上訴人就PCR檢測量能，及快篩試劑、新冠肺炎藥物、血氧機、高流量氧氣鼻管、負壓隔離病床等設備醫材藥物，及疫苗採購於疫情升溫即110年5月18日前之準備工作亦有缺失。被上訴人因新冠肺炎之防治行為有上開違法或怠於執行職務，致附表所示確診離世者因罹患新冠肺炎而死亡，離世者均為伊等父母或配偶，伊等因此身心受創，爰依國家賠償法（下稱國賠法）第2條第2項及第5條適用民法第194條規定，分別請求如附表所示金額之精神慰撫金（原審就上開部分為上訴人敗訴之判決，上訴人不服提起上訴；未繫屬本院部分，不另贅述）。上訴聲明：㈠原判決關於駁回後開第2項之訴部分廢棄。㈡上開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人如附表所示金額，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5％計算之利息。
二、被上訴人則以：上訴人並未舉證證明確診離世者之死亡與伊防疫作為間具相當因果關係。又上訴人所指摘均屬防疫政策層面，惟新冠肺炎為新型態之流行性傳染病，其防治措施於國際間無一致見解，僅能依專家意見滾動修正並進行裁量，難謂伊完全無裁量空間之作為義務，即便政策效果不彰，亦非當然可認為公務員怠於執行職務。上訴人未具體指出伊有故意或過失侵害人民權利及裁量收縮至零之情形；況醫療資源有限，無法將所有確診者皆收治住院，否則將排擠重症者之治療。縱認救治、效率不如預期，亦難認可歸責於伊。另上訴人雖主張個別確診離世者病情惡化時，求助無門、無救護車可載送等情，卻未提出證據證明曾被拒絕收治，且縱有上開情事，仍屬個別病患與消防、醫療、地方政府間醫療協調問題，與伊無涉等語，資為抗辯。答辯聲明：上訴駁回。
三、查指揮中心係為因應新冠肺炎大流行須應變動員而設置之中央層級的任務編組單位，隸屬於被上訴人，統籌指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、國軍、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作，制訂並推動防疫應變政策；如附表所示確診離世者均染有新冠肺炎，並於110年5月至6月間死亡，而上訴人與其等間，分別具有如附表所示之親屬關係（含配偶、直系血親一親等卑親屬），為兩造所不爭執（見本院卷一第237頁）。上訴人主張指揮中心宣布國籍航空公司機組員返國檢疫措施，由「5+9」放寬為「3+11」模式；快篩試劑之發放、使用等篩檢政策；指示地方政府或醫療院所對確診者拒絕提供醫療照護，及指示確診之輕症者在家自我隔離並監測健康狀況；PCR檢測量能，及快篩試劑、新冠肺炎藥物、血氧機、高流量氧氣鼻管、負壓隔離病床等設備醫材藥物，及疫苗採購，被上訴人應負國家賠償責任，為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯。茲論述如下：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。國家機關依上開規定負賠償責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件。而公務員行使公權力所作成之行政處分，倘係在其行政裁量權之範圍，而無逾越權限或濫用權力之行為，即難指其侵害人民之權利（最高法院110年度台上字第544號判決要旨參照）。經查：
⒈指揮中心宣布國籍航空公司機組員返國檢疫措施，由「5+9」放寬為「3+11」模式部分：
⑴110年4月14日指揮中心宣布自15日起將機組員管理由「5
+9」調整為「加強版3+11」模式（3天居家檢疫，經PCR陰性，加上11天自主健康管理），自110年4月15日起實施乙節，為兩造所不爭執（見本院卷一第237頁）。鑑定證人即被上訴人疾病管制署檢疫組組長何麗莉到庭證稱：國籍航空機組員「加強版3+11」是一個產業防疫管控的專案，跟一般的入境旅客的防疫風險不同，機組員必須要再遵循民航主管機關交通部民航局制訂的國籍航空公司執行機組員防疫健康管控措施的作業原則，規定外站管理、機上防護，把境外染疫的風險下降後，返臺再適用3+11檢疫模式；疫情第一年即109年3月至12月已經實施過基礎版3+11政策共9個月，期間並未因此造成任何大規模社區感染；航空機組員防疫健康管控措施的作業原則，係「航空泡泡」之概念，包含外站管理、機上防護，航空機組員的動線亦屬之，每一個可能跟當地人接觸的機會，都必須要某種程度防堵，例如在外站走所謂快速通道的方式入境，入境後搭乘專車直接到防疫旅宿，並要求盡可能在同一層樓住宿，利於管理，且一人一室，禁止航空機組員接觸當地訪客，用餐則係直接送到房間裡面，並使用一次性房卡，也就是航空機組員進入房間後，直到下一次執勤前始能離開房間，離開旅館並搭乘專車到機場，於飛機上簡化送餐流程，使用機組員專用廁所等防疫措施，使航空機組員在外感染之風險降至最低；加強版3+11政策相較於5+9政策，新增須於派飛前進行PCR檢測之機制；航空機組員一旦遭檢舉有外出之情形，民航局將開罰，相關人員很可能面臨遭解雇之處罰等語（見本院卷二第180至183頁、第189頁、第191至192頁）。可知航空機組員檢疫政策，係因應與一般旅客之防疫風險不同而為，被上訴人就國籍航空公司機組員返國檢疫措施，由「5+9」放寬為「3+11」模式，並配合將篩檢頻率增加，及對航空機組員個人防護增加嚴格程度等相應措施，係為使航空機組員在外感染之風險降至最低。
⑵鑑定證人即中國醫藥大學附設醫院感染科主治醫師王任
賢證稱：從比較嚴格的5+9變成3+11，係把嚴格的變成比較疏鬆的政策，政府如果在此時沒有相對應加強的防疫作為，此疫情擴散的責任就必須歸到這個政策…3+11就是把檢疫的東西放寬了，疫情期間該疫情沒有緩解，你放寬了，你的檢疫政策如果沒有好好加強的話，風險就必須歸到政策上，所以如果做了3+11，但你的檢疫政策有更加強，比如篩檢的頻率增加，或是我們叫他做的個人防護嚴格度增加，這些基本上就是政府的相對應疫情政策等語（見本院卷二第128頁）。足認邊境管制政策非不能放寬，重點在於被上訴人有無相對應之加強防疫作為，例如篩檢頻率增加，或對航空機組員個人之防護增加嚴格度。被上訴人有相對應之配套政策，業如前述，則變更航空機組員之檢疫政策，即無不法。
⑶監察院監察委員浦忠成、蘇麗瓊調查「新冠肺炎（C0VID
-19)本土疫情陸續爆發，外界咸認係因放寬國籍航空機組員返國檢疫措施由『5+9』調整為『3+11』，究疫情指揮中心決策有無會議紀錄、是否符合程序規定等 情」案，於111年8月17日經監察院社會福利及衛生環 境委員會審查通過調查報告（下稱系爭調查報告），彙整「國籍航空公司實施機組人員防疫健康管控措施作業規則」自109年3月18日起至110年4月15日間歷次修訂之重點摘要，以及指揮中心及民航局於修訂過程完備法制作業程序之過程。系爭調查報告肯認被上訴人決策確有所本，非未經評估率性而為。指揮中心決定實施「加強版3+11」前之決策過程，已有通盤考量本土疫情、航空公司管理責任、航空機組人員PCR檢測結果以及航空機組員身心壓力導致飛安危險等因素，並非未經評估率性而為，上開本土疫情統計資料、航空公司管理責任相關規範、航空機組人員PCR檢測結果等相關資料，均於調查報告載明。又「檢疫—執勤—檢疫」無限輪迴之模式對於航空機組人員心理健康有嚴重之危害，造成飛安風險上升，飛安問題非常令人擔憂；亦攸關人命，本不可不慎，機師因為心理健康問題「帶機自殺」拖連乘客之事件，國際間亦時有所聞，機組員身心健康及飛航安全亦屬邊境疫情管制決策甚為重要之一環，有新聞稿及系爭調查報告可稽（見原審卷二第247至250頁、第252至259頁）。
由此足認指揮中心決定實施「加強版3+11」前，已有通盤考量本土疫情、航空公司管理責任、航空機組人員PCR檢測結果，以及航空機組員身心壓力導致飛安危險等因素，非未經評估率性而為。
⑷基上，境外移入疫情進入社區之源頭眾多，非僅有國籍
航空機組員可能自境外帶回病毒並使病毒進入社區。110年4月14日指揮中心宣布機組員防疫管控機制改為所謂「3+11」政策，係經專家諮詢後權衡比例原則，為兼顧飛航量能、航空機組員身心健康，所為有關一般抽象公共利益之決策，其裁量難謂為不法。上訴人主張被上訴人自「5+9」政策改行「3+11」政策，應對於附表所示確診離世者之家屬負賠償責任，無足可採。
⒉快篩試劑之發放、使用等篩檢政策部分：
⑴鑑定證人即被上訴人疾病管制署副署長羅一鈞到庭證稱
：未對無症狀者進行大規模普篩之最主要考量在於多有偽陽性的狀況，指揮中心在109年6月時記者會 曾經有估算提供民眾參考，如果我們針對全民來做一次PCR普篩，以參加民眾例如1萬8,000人計算，發現估計找到9個真陽性，但同時找到1,800個偽陽性，普篩也有可能用快篩，快篩準確度更差，同樣情境用快篩是找到8個真陽性，可是同時會發現18萬個偽陽性，巨量突然增加的偽陽性會造成個案要被隔離，及其接觸者被疫調隔離匡列等人權上的影響；還有陽性個案要住醫院負壓隔離病房或專責病房進行隔離，也會大量佔用醫院的病床，所以當時認為沒有需要，估計如果全民做一次PCR普篩要花費600多億元，如果是用快篩比較便宜也要花費40億元左右，會增加成本。110年5月中旬至6月中旬指揮中心及被上訴人針對篩檢擴大有相當多的策略，包括設立相當多的社區採檢站，在這些事情前，民眾基本上要到全臺約190幾家的採檢院所做採檢，但在5月中旬開始，先從萬華剝皮寮、新北市板橋等各區設立社區採檢站，民眾不需要到醫院掛號，只要到社區採檢站即可就近採檢，另外在5月底到6月份針對企業提供外站自費採檢，並開始請診所提供自費快篩，讓民眾可以就近到診所做採檢，針對疑似症狀、疑為感染個案都是符合公費採檢的範圍，並未禁止進行篩檢，反而增加很多可以做到篩檢的管道等語（見本院卷二第143至145頁）。又被上訴人訂定「各地方政府社區篩檢站設置指引」，整合相關資源協助轄內發生社區群聚感染風險之地方政府設置社區篩檢站，以擴充採檢量能及提高採檢可近性，迅速找出確診個案，阻斷感染源，避免衝擊醫療量能，其中亦包含於較高盛行率之區域社區篩檢站使用抗原快篩試劑，並以抗原快篩結果陽性作為通報之定義，須於24小時內完成通報，有110年6月3日各地方政府社區篩檢站設置指引、指揮中心110年5月27日肺中指字第1103700350號函及其附件、110年6月2日肺中指字第1103700359號函為憑（見原審卷二第277至299頁）。
⑵鑑定證人王任賢證稱：抗原基本上是醫療用的，所以我
們用在高風險族群，比如我們接觸者做篩查可以，確診病例跟疑似病例都可以，這是做在病例上，所以如果用抗原去做普篩，我本身就不贊同…篩查在臺灣來講是因為原則上有抓得對，抗原放到醫療單位而且沒有全部普篩是對的…不普篩我同意，要把篩查放在高風險族群，普篩是抗體檢驗，抗原檢驗時一定要放在風險族群等語（見本院卷二第129、130、132頁）。是抗原快篩應用於高風險族群，不應用於普篩，核與被上訴人不採行發行抗原快篩作為普篩方式之政策相符，綜據王任賢及羅一鈞所證內容，110年5月至6月間，被上訴人未提供民眾抗原快篩試劑作普篩，自無不法。
⑶綜上，被上訴人無禁止篩檢之防疫措施，就未實施普篩
政策，係考量普篩須耗費大量成本，且無法達成更高之防疫成效。被上訴人對於抗原快篩之使用政策，係考量110年5月前由於我國疫情盛行率較低，未針對一般民眾全面提供免費抗原快篩，以避免偽陽性導致不必要之恐慌、不必要之人員隔離及對醫療量能之衝擊，影響其餘確診者乃至於其他種類醫療需求民眾之權益，此乃被上訴人所屬公務員對於篩檢政策上，因時因地考量實際需求所作出之裁量，尚無任何怠於執行職務之情事。縱令該裁量是否符合部分民眾之期待存有爭議，被上訴人所屬公務員尚無任何「無不作為裁量餘地」之作為義務，顯然非所謂「公務員怠於執行職務」之情形。上訴人主張被上訴人未提供民眾抗原快篩試劑作普篩而有不法乙節，為無可採。
⒊被上訴人指示地方政府或醫療院所對確診者拒絕提供醫療
照護，以及指示確診之輕症者在家自我隔離並監測健康狀況部分：
⑴羅一鈞證稱：疫情開始爆發後，輕症的個案大量增加，
我們迅速調整整個收治模式，在疫情爆發之前確診個案不管輕症、無症狀或重症，一律收治醫院住隔離病房，不管是負壓病房或專責病房，但是在疫情爆發後，我們迅速發現醫院的病床有限，所以就從北中南開設了30幾個加強版的集中檢疫所來收治輕症跟無症狀。確診的個案進行分流，讓中重症才需要住院，這是最重大的轉變。那段期間我們在每天早上跟各縣市開會時，如臺北市、新北市等每天會報告目前在家中確診等候收治的人數，我們也會督促他們要趕快去聯繫跟安排收治到集中檢疫所，或是收治到醫院的病房。我們在5月20幾日時修訂通報條件，讓快篩陽性個案必須通報，納入正規的防疫體系，會開立居家隔離通知書，居家隔離通知書裡提醒要注意哪些惡化症狀，有惡化症狀時應該要call防疫專線1922、衛生局的防疫專線或119，如果症狀特別嚴重的話可以call 119，儘速從家裡轉送到醫院收治。根據傳染病防治法第五類傳染病要依照主管機關的規定收治在指定隔離場所，在疫情初期時不包括檢疫所，當時檢疫所只是設計來收治接觸者或是入境檢疫的人，屬於還沒有感染的人，但是因應5到6月那段疫情期間，我們認知到不能讓輕症塞爆醫院的病床，必須加開有醫護人員進駐，及提供氧氣設備、藥物、血氧機等的加強版集中檢疫所，我們有公告指定隔離場所，在裡面可以進行隔離治療，醫院負責每一個加強版集中檢疫所，24小時至少有一位護理師，白天會有醫師去，晚上醫師用ON CALL方式，如果有緊急需求有負責醫師前往檢疫所進行醫療評估與協助，如果輕症的個案有些症狀的變化，醫院會提供視訊或是會有人在現場幫病患做評估，也有綠色通道以救護車載送到合作醫院收治，讓整個治療不會因為收在檢疫所而損害到病患的權益；在110年5月10至20日這段期間陸續開設，從北部開始一直往中南部，最遠開到屏東等語（見本院卷二第145至146頁、第166至167頁）。可知被上訴人為因應輕重症分流，調配有限之醫療資源，在110年5月至6月間，就輕症者進行居家隔離，自行注意惡化狀況，縣市政府應每日通報快篩陽性者之狀況，針對症狀嚴重者收治至集中檢疫所或醫院，由配置之醫護人員隨時提供治療。
⑵關於110年5至6月新冠肺炎輕症患者隔離地點及實際收治
人數(即臺北市、新北市集中檢疫所數量及實際收治人數），被上訴人為因應當時新冠肺炎疫情緊急之所需，110年5月15日至同年6月30日止，指揮中心於臺北市（陽明山、士林 、大安、中正）、新北市(烏來、汐止、竹林、桂山）各設置4家集中檢疫所，合計設置8家集中檢疫所，共收治1萬196人。ll0年5月中旬至6月中旬雙北除醫療院所外，可收治新冠肺炎輕症患者之場所及設置數量，臺北市政府設有劍潭安心檢疫所等10家，新北市政府設置收治新冠肺炎輕症患者場所有淡水亞太飯店等6家等情，有被上訴人疾病管制署114年5月27日疾管防字第1140200481號函及附件可佐（見本院卷二第351至354頁、第367至368頁）。
⑶指揮中心指示輕症者於集中檢疫所隔離或在家隔離，旨
將醫療資源留給中重症患者，而指揮中心亦同時提醒，若有症狀惡化、出現呼吸困難、持續胸悶胸痛、意識不清、皮膚或指甲發青者，應立即聯繫119或1922處理，安排就醫，有被上訴人110年5月18日記者會宣導資料、指揮中心110年5月27日肺中指字第1103700350號函及其附件可證（見原審卷一第199、203、286頁）；如個案症狀惡化，指揮中心亦提醒應主動通知衛生單位，亦有指揮中心110年5月18日肺中指字第1103700318號函暨其附件可稽（見原審卷一第307頁）。是以指揮中心對於原為輕症但轉為中重症之病患，亦有相關安排就醫之指示，而無上訴人主張拒絕提供醫療照護或醫療指示不清之情事。
⑷至於指揮中心於110年5月16日宣布全國醫療機構實施醫
療營運降載之醫療應變措施，依病人疾病治療之急迫性及延遲診療之風險，決定提供或延遲診療（見原審卷一第197頁之新聞稿）。然所謂醫療營運降載，並非拒絕收治病人，而是須依病人治療之急迫性需求等，評估病人且綜合考量延遲提供病人診療及疾病傳播等風險，決定提供或延遲診療，各醫療院所作出醫療決策，必係充分考量病人治療需求、風險，確保病人就醫權益，並無拒絕收治病人之情事，病人如有症狀惡化之情事，仍可隨時到醫院就診，由醫師評估及診療。上開新聞稿旨在暫緩如：健檢、美容、預定手術或檢查、物理及職能復健等不具急迫性、可延遲之醫療服務，目的係為擴增新冠肺炎疑似或確診病例收治量能，絕非指示醫療院所拒絕提供新冠肺炎確診者相關醫療照護。
⑸準此，被上訴人未指示各級醫療院所拒絕提供醫療照護
；被上訴人指示輕症患者居家隔離，乃於新冠肺炎疫情爆發期間綜合考量病人治療需求、風險、醫院提供醫療服務量能等，配合增設集中檢疫所及醫護器材、人員後之裁量行為，無任何不法。
⒋被上訴人就PCR檢測量能，及快篩試劑、新冠肺炎藥物、血
氧機、高流量氧氣鼻管、負壓隔離病床等設備醫材藥物，及疫苗採購於疫情升溫即110年5月18日前部分：
⑴PCR檢測量能部分：
①羅一鈞證稱：國際WHO針對PCR檢測量能有提出陽性覆
蓋率作為檢驗量能的依據，所謂陽性覆蓋率是每天做PCR的檢驗數除以每天國內新增確診數，如果每天做很多，但確診的很少，表示量能還是在相對較高的情形。在世衛陽性覆蓋率建議值是10到30的範圍內，以5月10日為例，我們陽性覆蓋率有120，遠超過世衛建議…疫情爆發前的檢驗量能，臺灣就國際上評比指標來說是在前段班的部分。在5、6月爆發疫情期間，陽性覆蓋率最低在5月28日降到34.7，但這個數字還是高於世界衛生組織所建議的10到30…我們在資訊系統、人力、檢驗儀器量能有做積極的提升，所以從5月中旬PCR量能一天是2萬7,682件，在6月中旬時提高到8萬307件等語（見本院卷二第141至143頁）。
②5月中旬至6月底，PCR指定檢驗機構由127家增加至207
家，平時最大檢驗量能由1萬6,307件增加至7萬2,651件，全國最大可負荷量能達12萬4,022件，有衛生福利部疾病管制署114年5月27日疾管防字第1140200481號函及附件為憑（見本院卷二第351至355頁）。
③王任賢雖證稱：PCR檢測結果應該當場要出來，最起碼
要在一天內出來…此次PCR檢測結果多久出來很難說，要看疫情被塞住的情況，在我鑑定死亡的病例裡面，個案有8至10幾天才出來的。政府關於PCR檢測空窗期應該要提升到一天內就出來，檢測量能增加，檢測人員要增加，當時醫護人員或檢測人員如果沒有空間增加人力，至少要增加機器或機器人等語（見本院卷二第131至132頁）。惟羅一鈞證稱：當時雙北檢測需求暴增，中南部PCR需求跟檢測量能還維持得不錯，PCR結果可能在1到2天出來，但是雙北因為處於突然增加爆量，量能要能夠衝高還是有一段過渡期，所以這段時期比較青黃不接，在雙北無法做到一天報告即出來；確實有採購PCR檢測機器，當時有所謂的高通量，比如一次上機可以驗幾百支檢體，跟傳統PCR上機只能做96個檢測，差別很大，在國內疫情爆發後有提供獎勵，醫院如果確定採購高通量的檢驗設備，每家提供500萬元的獎勵。同時增加檢測量能人力，比如當時醫院降載，有很多外科系醫師，耳鼻喉科、眼科醫師沒有刀可以開，加上外面開始設立很多採檢站，採檢的獎勵跟津貼不錯，所以他們也願意投入採檢隊協助採檢。被上訴人是以增加採檢人員，同時鼓勵醫院採購檢驗機器來增加PCR檢測量能。國內還沒有核准做傳染病檢測可以使用機器人來操作，它的效能跟準確性還需要驗證等語（見本院卷二第156至157頁）。
足認指揮中心自發生新冠肺炎疫情後，有以獎勵採購檢測機器、增加採檢站及人力方式，增加整體檢驗量能，以提升運作效率之作為。故王任賢之證詞，難據為有利於上訴人主張之認定。
④依據被上訴人109年3月訂定「執行嚴重特殊傳染性肺
炎醫療照護及防治發給補助津貼及獎勵要點」及109年5月訂 定「執行嚴重特殊傳染性肺炎醫療機構獎勵金申請作業須知」，設有生物安全第二等級負壓實驗室之醫療機構，且為嚴重特殊傳染性肺炎(新冠肺炎)指定檢驗機構者，自109年1月15日起至111年7月20日止，購置符合2019-nCoV病毒核酸檢測所列檢驗儀器設備(含高通量檢驗設備等），每家指定檢驗機構獎勵上限500萬元。經新冠肺炎指定檢驗機構來函申請，並經被上訴人審核完成後之款項撥付日期，有被上訴人疾病管制署114年7月9日疾管防字第1140200681號函及附件可稽（見本院卷二第503至506頁）。
⑤基上，我國於110年4月至5月中旬疫情爆發前，關於PC
R檢測量能之準備，未低於世界衛生組織建議之範圍；110年5月15日後疫情升溫，被上訴人增加採檢人員，並鼓勵醫院採購檢驗機器方式以增加PCR檢測量能。堪認被上訴人因應疫情升溫有即時對於PCR量能作出調整，難認有何消極不作為、怠於執行職務之情事。況檢體化驗時間受制於諸多客觀上之因素，包含突然激增之檢驗需求、檢驗業者人力調配等，新冠肺炎疫情擴張速度又難以準確預測，是於疫情不斷擴張之階段，我國檢驗量能究有多少，上訴人從未指明檢驗量能應擴張至何特定程度，難謂被上訴人所屬公務員有何「將檢驗量能擴張到特定程度」之作為義務。⑵快篩試劑部分如前⒉所述，上訴人對於被上訴人未提供民眾抗原快篩試劑作普篩主張有所不法乙節，為無可採。
⑶治療新冠肺炎藥物部分：
①羅一鈞證稱：國內針對新冠肺炎在110年5月到6月時期
的藥物，主要是從109年2月開始就有瑞德西韋靜脈注射的藥物；另外有類固醇及免疫調節劑，這兩個是被驗證可以在比較嚴重的新冠併發症能夠降低死亡率的藥物…另外單株抗體部分在110年6月2日專家會議決議用於65歲以上，還有55歲以上有些慢性病的未住院未使用氧氣的感染者，所以在6月份我們就有兩種單株抗體，都是複合式的單株抗體來提供院所使用…我們一直都有瑞德西韋，沒有缺藥過…瑞德西韋及單株抗體藥物因為都是新的藥物，至少在新冠疫情前期都被驗證過有一定的療效，縮短病程或降低死亡率，國際上生產藥物的就是獨家，就是一家藥廠…它們的生產線能生產的量都不足以應付全世界當時爆增的新冠病患，所以都是處於一個全球在搶藥的局面。瑞德西韋在國內供應比較穩定的原因，是因為早在第一年5月就已經核准，已給它許可證…在110年5到6月沒有發生缺藥情形，我們因應疫情關係有再緊急增購等語（見本院卷二第151至155頁）。
②被上訴人所屬機關於109年6月2日核准專案輸入時，對
於瑞德西韋撰寫「病人用藥須知及醫療人員指引」，有病人用藥須知及醫療人員指引可稽（見原審卷一第509至517頁），是以各大醫療院所對於確診病患是否須使用該藥物、如何使用，均由各醫院專業醫療人員對於個案進行診療評估後施用。
③況王任賢證稱：對於這些政府應該提供的醫療工具，
因為這是新的疾病，你要用什麼治才是對病人最好的很難說，說氧氣是否一定對病人有用、瑞德西韋是否一定對病人有用，都難說，所以新的病這些東西我們都無法在這時候妄加評論，因為我們只要看到後來，現在美國出來新冠的指南全部都用類固醇，這些東西講的好像是對，在現在都是錯的，所以這些東西我認為政府沒有過失等語（見本院卷二第140頁）。④準此，自109年新冠肺炎疫情發生以來，被上訴人所屬
公務員包含食藥署在內，為因應國際新冠肺炎疫情及公共衛生緊急需求，即已會同各單位協調合作，設有相關輔導機制，並以滾動式審查方式，積極加速核准新冠肺炎疫苗及治療用藥品之專案製造或輸入，食藥署審查新冠肺炎疫苗及治療用藥品專案製造及輸入申請案件之審查時程，皆遠短於一般藥品查驗登記案件之審查時程，以確保我國緊急公共衛生防疫需求，並無怠於執行職務之情事。
⑷血氧機、高流量氧氣鼻管、負壓隔離病床部分：
①羅一鈞證稱：在5月中旬即疫情爆發前，因為當時沒有
那麼多病人需要收治，所以全國每天大概1,000至1,500張專責加負壓病床，當時佔床率大概只有2到3成，但是要預留一些可能發生社區感染或是疫情時能夠盡速收治，所以空的就讓它空著，我們以補助津貼方式讓病房可以繼續維持空床，空床率大概7到8成，佔床率是2到3成；5月中旬後佔床率就非常高，而且醫院在我們應變當中會加開專責病床，本來可以收治其他外科系或是其他科別的病房通通騰出來可以做這樣的調整，所以在5月15日專責病房達到2,412間，一間最多可以收兩個病人，最多可以收治到4,824個病人…到6月10日時開設的專責病房數已經擴大到5,494間，大概翻倍，當然這個代價是醫院必須要降載，在此段期間要暫停不必要的開刀、住院，會讓一些可能本來可以住院做化療或開刀手術的民眾都必須要延後，才能夠因應這個疫情的變化。血氧機是用來偵測血氧是否足夠，並非維持病患的血氧，要治療、維持血氧，還是要靠提供氧氣的設備，即高流量氧氣鼻管…典型上治療氧氣不足的情形是使用氧氣鼻管、氧氣面罩，真的氧氣極度缺乏時是插管使用呼吸器，高流量氧氣鼻管是新的選項…但它的問題是因為氣流非常快速跟量非常多，所以容易導致病人的病毒在這個病室擴散，造 成定期進去照顧他的醫護人員風險提高，加上高流量氧氣鼻管在國際上治療的成效還未確定，所以在5月中旬爆發之前還沒有引進高流量氧氣鼻管用於新冠的治療。5月疫情爆發後幾個學會緊急開會建立共識，認為這個東西在疫情爆發時期可以抒解一些病人使用呼吸器、住到加護病房的床位跟重症治療的需求，5月底時醫療應變組包含健保署在內也開會決定把它納入給付，所以事實上我們很快在6月初開始，高流量氧氣鼻管就已經成為可以用來治療新冠國內的選項等語（見本院卷二第149至150頁）。
②為因應110年5月間疫情警戒升級，指揮中心亦積極配送
血氧濃度計予各地衛生局，供在家隔離者使用，並持續緊急採購「醫療用血氧機」供居家隔離民眾，進行血氧自我監測使用，有指揮中心110年6月7日肺中指宇第0000000000號函暨其附件可佐（見原審卷一第301至303頁）。
③準此，堪認被上訴人對於防疫醫材以及隔離病房設置，
已積極備置，無任何怠於執行職務之情事。況且，治療新冠肺炎之相關醫材、設備本有多種，疫情是否擴大及嚴重程度亦具有高度不確定性，是被上訴人所屬公務員無何「無不作為裁量餘地」之作為義務。
⑸基上，新冠肺炎屬於新型態之流行性傳染病，尚乏足夠之
歷史資料得以精準預測疫情擴張之速度及防疫需求之內容，世界各國皆然，且有關檢驗或治療新冠肺炎之方式、設備醫材藥物均非僅有一種，而檢體檢驗時間或疫苗採購等亦受制於諸多客觀上之因素，諸如突然激增之檢驗需求、國際情勢之限制等，本件上訴人並未指明被上訴人就新冠肺炎之檢驗量能、設備醫材藥物及疫苗之供應等，負有應達成何特定程度量能及時程之義務，並提出客觀事證為據，尚難遽謂被上訴人就此有何不法侵害之行為或怠於執行職務之行為。是上訴人主張被上訴人於110年5、6月間，關於PCR檢測量能及快篩試劑、新冠肺炎藥物、血氧機、高流量氧氣鼻管、負壓隔離病床等設備醫材藥物，暨疫苗之供應等均有不足，對於疫情升溫前之準備工作顯有缺失云云，洵無可採。㈡綜上，上訴人上訴意旨對於被上訴人之指摘，均係關於防疫
政策之問題，國際間新冠肺炎疫情屬新型態之流行性傳染病，應如何進行相關防疫作為，國際間專家學者及政府單位莫衷一是，蓋因新冠肺炎疫情之發展並無歷史資料可佐，政府相關防疫政策僅能透過不斷修正，綜合專家學者之意見進行裁量，作出當下妥適之決策，性質上屬於適當與否之行政裁量問題，難謂有何「無不作為裁量餘地」之作為義務，且無逾越權限或濫用權力之行為，自無不法。又該防疫政策之決策所生結果，縱有何不完美、成效不彰之處，而發生爭議，亦非所謂「公務員怠於執行職務」之情形。上訴人復未能舉證證明被上訴人所屬公務員有任何故意過失不法侵害人民權利之情事，亦未指明被上訴人所屬公務員對於防疫政策有何達成特定程度救治量能之法律上義務，自不生侵害人民權利而構成國家賠償法第2條第2項規定之要件。
四、綜上所述，上訴人依據國賠法第2條第2項前段、後段及第5條適用民法第194條規定，分別請求如附表所示金額及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，為無理由，不應准許。原審就此部分為上訴人敗訴之判決，及駁回該部分假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 114 年 10 月 14 日
民事第三庭
審判長法 官 李昆霖
法 官 何悅芳法 官 徐淑芬正本係照原本作成。
上訴人如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本），上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 114 年 10 月 14 日
書記官 馮得弟附表：
編號 確診離世者 上訴人 親屬關係 上訴金額 （新臺幣） 1 姬許美珠 姬健文 子 300萬元 姬梁文 子 2 董德川 董佩琪 女 500萬元 3 陳正財 陳芳蘭 女 300萬元 陳王秀蓉 配偶 陳昶銘 子 陳香伶 女 陳江浩 子 4 歐慶芬 黃子昌 子 300萬元 5 許東森 許譽騰 子 300萬元 許真填 女 許耀升 子 6 許馬藜弘 許譽騰 子 300萬元 許真填 女 許耀升 子 7 謝陳寬 謝振榮 子 500萬元 8 徐寄東 徐婉萍 女 300萬元 徐紹萍 女 9 陳寶緞 廖珮茹 女 300萬元 廖秀绮 女