公務員懲戒委員會議決書 八十七年度再審字第八七一號
再審議聲請人 甲○○右再審議聲請人因違法失職案件對於本會中華民國八十七年六月五日鑑字第八六二八號議決聲請再審議，本會議決如左
主 文再審議之聲請駁回。
事 實再審議聲請人（以下簡稱聲請人）甲○○係台灣省台北縣政府秘書，於任職該府工務局建築管理課課長期間，因違法失職，經本會於八十七年六月五日以八十七年度鑑字第八六二八號議決休職期間三年，茲據聲請再審議，其陳述如下：
聲請人任職台北縣政府工務局建管課長期間，因該局辦理汐止鎮林肯大郡雜項使用執照及建造執照，為八十六年溫妮颱雨釀致災變，鈞會議決休職期間三年，聲請人認該議決有公務員懲戒法第三十三條第一項第五及第六款情事，對足以影響原議決之重要證據漏未斟酌，且有確實之新證據，足認應變更原議決，爰依該條規定聲請再審議。
分述如下：
壹、法令爭議及執行部分：關於審核雜項執照變更設計及雜項使用執照部分：
㈠本件雜項執照及變更設計，聲請人均未曾經手審核，不應咎責。
⒈雜項執照核發時（七十九年四月），聲請人尚未接任建管課長職務（已明述原申辯書）。
⒉雜項變更設計時，係由職務代理人陳志銘代理複審，聲請人因差假未經手（如附件一顯示）。
㈡依山坡地開發建築管理辦法（以下簡稱山開辦法）第二十五條規定申請核可之
雜項執照依法得准予變更設計，如政策上有必要予以限制，亦應中央法令明訂，不得咎責地方機關之執行。
⒈變更設計為民眾之重大權益，其限制應以法律定之，本案法既未禁止，地方
執行自不得任意限制，此乃行政公法所揭示「法律保留原則」，亦為中央法規標準法第五及第六條明訂，原議決遽認不能變更設計，宜請重新斟酌。
⒉本案得辦理變更設計，由內政部營建署⒐⒏八十六營署密建字第二二○五
七號函台灣士林地方法院檢察署偵辦林肯大郡災害案件疑義說明問題二中已明確說明：「申領雜項執照並開始施工後，得辦理變更設計為建築法所明定（如附件二）」。
⒊右項法律未限制變更設計，如涉政策或修法不當，應責由中央機關檢討研處
，不應怪罪地方機關之執行，監察院⒋⒐（八七）院台內字第八七一九○二九二號函行政院糾正案文叁－三－（二）（第十至十二頁）內政部七十九年修正山開辦法第二十五條，係為解決七十二年該辦法發布前，已依「山坡地保育條例施行細則」第十二條規定准予開挖整地，仍未取得水土保持合格證明而久懸未決之案件，並兼顧山開辦法發布前當事人已取得之權利，內政部七十九年修正時，未查明前述案件是否有報准之施工期限限制，准予所有此類案件均得申領雜項執照並施工，雜項執照變更設計內容亦未加限制，致造成「林肯大郡」開發基地於取得雜項執照並大肆開挖後，竟仍得補辦變更設計，已與原修正精神有違，顯見內政部修正上開條文時未周詳考量，造成地方政府執行之偏差，難辭疏失之處（如附件三）顯見准予補辦變更設計，係屬中央政策及法令制度層面，地方政府依法規執行並無違誤。
㈢本件雜項執照，未有災情反映，承辦人員亦無特別之簽報，無明顯證據顯示有
立即危險，且經本府農業局核驗水土保持可行，亦經專業簽證負責，均依據建築法第七十條規定核發雜項使用執照，並無違誤。
⒈本件雜項執照依前項說明，可確定得辦理變更設計，且已依法補辦手續完成
，地方政府自應依核准變更設計內容核辦，並依據建築法第七十條規定核發使用執照，依法行政，無議決文所稱未盡把關之責之情形。
⒉依據建築法第二十六條規定，雜項使用執照乃對民眾雜項執照施工完成申請
建築使用之許可，故本件提出申領使用執照時，已施工完成，無再依建築法第八十七條勒令停工之必要，且民眾所申請事項，倘無違法令之處，政府機關不得任意拒絕或不准。
㈣山坡地雜項工程施工中之抽查，受限於地方政府之人力與業務負荷，以致無法完全執行，非區區一介建管課長所能克服承擔。
⒈施工中之監督抽查如何辦理，中央迄未訂定準則或程序規定，考量地方實際
情形，工務局之辦理一般雜照，係依縣府分層負責規定，授權承辦人員核決處理，且考量業務負擔及人力嚴重不足，僅能配合建築勘驗，由起承監造人報備，間亦根據民眾反映及實際需要，做零星局部之處理與抽查，本件雜照施工期間，未有災情反映，承辦人員亦無特別之簽報，聲請人擔任課長自無從知悉，另為處理，不應負擔個案現場認定，裁量是否應予勒令停工之責任，況對於大型山坡地開發（十公頃以上），縣政府則特別加強，甚至由縣長親率工務、農業主管人員數度巡視，並邀請專家學者參與會勘指導，及提出改善建議。
⒉地方建管業務龐雜，負荷甚重，兼以編制人力有限，根本無法負擔全面抽查
山坡地雜照之工作施工，而且專業能力不足，更不可能期待其對施工抽查，發揮技術監督之效果，此一涉法令制定，與人力編制執行能力落差部分，實非區區建管課長所能解決，如因此咎責難稱合理。
關於審核建造執照有關地質鑽探報告部分：
㈠地質鑽探報告，係屬建築師簽證負責部分，其實質內容，建管人員不必再審查及負責。
⒈建築法第三十四條於七十二年修正時，其主要意旨在「確立建築師責任制，
明訂核發建照之審查，主管建築機關僅就規定項目為之，其餘項目則由建築師本於其專業技能簽證負責，俾以明確劃分權責」（見行政院⒐⒍臺七十二內字第一六三九六號函送立法院審議有關建築法部分條文修正草案總說明，詳如附件四）。建築師與專業工業技師如同醫師，均係屬專門職業，需經過國家考試及格，始賦予執業資格，其專業能力非一般人所能替代，是以國家賦予其負審查建築物安全之重要責任，而各級主管建築機關之工作人員素質不齊，員額不足，專業知識不足，於行政程序審查之外，要其負擔實質審查安全鑑定責任，實為不可能，且有違專業分工之精神，基此，建築法第三十四條乃確立專業技術與行政分立之機制。明訂執照之審查，主管建築機關僅就規定項目為之，其餘項目則由建築師本於其專業技能簽證負完全責任。⒉人民對於政府所核發之執照，固有安全性之期待，但建管人員之審查權責，
仍應就法令規定須否審查來論斷，此建築法第三十四條已有明訂，不應以技術規則規定片段內容之簡繁憑斷其責任，且地質鑽探，建築技術規則建築構造編第六十四、六十五條已明訂應由建築師監督鑽探作業及審查其報告內容，自無建管行政人員再負實質審查責任之理。
⒊地方建管人員已依內政部頒審查項目審查，已盡審查責任，至於該審查表項
目是否切合需要應適時修正，應由中央主管建築機關檢討辦理，實非地方政府權責所及，監察院⒋⒐（八七）院台內字第八七一九○二九二號函行政院糾正案文叁－三－（五）（第十二－十三頁）（如附件三）即認內政部對各類建築執照之審查表未配合需要適時修正，顯欠妥適，可為明證。
⒋建築師法第十七條規定：建築師受委託設計之圖樣、說明書及其他書件，應
合於建築法及基於建築法所發布之建築技術規則及建築管理規則及其他有關法令之規定。
㈡林肯災變之主要原因之一，在於業者未確實辦理地質鑽探及調查，業者及設計
人無視於職業良知，違反法令規定所致，建管人員書面審查對其災變之防範或減輕，根本無從著力，更不應代其負責（業者及設計人偽造文書部分已遭起訴，詳如附件五：台灣士林地檢署檢察官起訴書３－４頁）。
關於審核建造執照有關雜項併同建照申請部分：
㈠林肯災變之發生，均屬專業技術層面之嚴重瑕疵，應由建築師、承造人（營造
廠商）及申請人負完全責任，不能歸咎於建管許可之程序，建築法第三十四、二十六條已明訂權責。
⒈林肯災變之主要原因，根據專業鑑定報告結論顯示，均屬專業技術層面之嚴
重瑕疵（詳如附件六、七），依據內政部營建署委託台北市大地技師公會及中華民國土木技師公會全國聯合會辦理「汐止林肯大郡邊坡坍塌災變調查報告」及台灣士林地方法院檢察署委託台灣科技大學營建工程系辦理「汐止林肯大郡邊坡滑動災變原因鑑定報告」結論皆認災變之主因如下：
＊地質及地層調查資料明顯不足且不實，研判鑽探報告可能存在全部或局部鑽孔，未實際施作之情事。
＊建築配置未妥適考量地形及地質因素。致建物配置於順向坡之坡趾位置。＊誤判地層及地下水文條件，未適當考量水壓力之作用，致有設計安全標準不足之虞。
＊擋土護坡設計及地錨施工有缺失，施做之地錨數量不足，施工品質不良。
＊管理維護部分之疏失。
㈡雜項得併建照程序依法有據，山開辦法第十八條第一項後段但書已明訂，其修
法增列意旨即在簡政便民及考量施工之必要性（詳如附件八－七十九年山開辦法修訂說明）。
⒈本案業經建築師根據專業，考量建築設計需要、衡酌水土保持施工之必要性
，進行規劃設計，建管機關應予尊重，且核准案例所在多有，不應以單一個案，率即否定建管簡政便民之措施。
⒉雜項併建照申請，主要係針對施工程序之簡化合併（即雜項工程與建築工程
一併配合施做），其施工期間之公共安全如得以確保，則可反推而知其程序合併之適宜性，本案災害係在完工領取使用執照兩年後發生，並非在施工期間，可知雜併建程序並不是造成災害的原因。
㈢肇致災變之原因，應就其實質因素探討，不應一有災害即咎責許可程序。
⒈並非程序雜併建即會肇致災害，其是否釀成災害，應就其實質因素探討。況且林肯大郡諸建照均已先領取雜項使用執照後再就個案基地申辦雜併建。
⒉程序上縱然雜照與建照分段辦理，未必能確保不會肇致災害，本縣三峽白雞
山莊災變中，乃是領取雜項執照十餘年後始申請建照建築使用，惟仍造成坍塌災變，可見欲防止災變之發生，實有賴建築師及專業技師專業判斷及負責盡職。否則，一有災變，未探究確實原因，即輕率指摘，恐有未當。
貳、政策制度與懲戒影響部分：本案多涉中央政策及法令制度規劃事宜，不應咎責地方執行人員，本案諸多懲戒
事由，多涉中央法令，諸如山開辦法第二十五條之修正，變更設計之限制，建築法第三十四條技術與行政分立制度，審查書表項目：：：等，均為中央政策及辦理事項，地方政府人員依循法令規定辦理，不應咎責。
中央法令制定，未考慮地方人力負擔及執行能力。
㈠立法陳義過高，忽視地方人力、能力所能配合之程度且對技術與行政權責未予
明確釐清，徒以具文要求地方政府達成任務，事實上不可能達成，根本是強地方政府之所難能，有違行政法「期待可能性」之原則，強求苛責基層人員，難稱合理。
㈡建管業務龐雜，除建照、雜照、變更設計、施工管理外，對於廢棄土管制、畸
零地、法定空地管理：：：等等皆須加強辦理，以建築管理課全部編制二十七人而言，該課八十二年元月至五月公文件數每月近五千件，由於業務負荷甚鉅，人員流動率高，一般僅能維持約三分之二左右人力，而辦理施工管理部分之承辦人僅四至五人。但需承辦每年所核發約二千件建照（如附件九）之施工管理，光處理施工計畫審核查驗報備與損害鄰房糾紛陳情案件，已感心餘力絀，殆無餘力全面定期辦理山坡地雜照之抽查工作，不僅當時如此，目前人力、法令制度若未改善，情況將更為惡化。
㈢山坡地開發需相當專業技術，涉及層面至為廣泛，建管人員專業不足，事實不可能替代專業判斷。
山坡地開發建築中，無論結構、測量、大地、水保：：：等，均有賴專業技師之投入處理，而一般建管行政人員僅能就行政部分予以要求。故對技術與行政權責未予明確釐清，徒以具文要求地方政府達成任務，事實上為不可能。
對於懲戒造成之影響與公平性請再衡酌：
㈠本案懲戒事由，多涉法令爭議（如前所述），已另由檢察官起訴，地方法院刻
正審理中，於司法調查尚在進行，是非曲直有待釐清之時，鈞會即遽予認定議決，固置聲請人於不利之地位，亦易滋未審先判之疑。請俟司法判決後再行審議。
㈡請審酌公務員懲戒法第十條規定之一切情狀及類似處理先例，重為核議，以彰公平正義。
聲請人從事公職，一直以奉公守法，熱誠負責自許，兢兢業業不敢懈怠，服務口碑可經公評，今因此一事件猶待釐清權責之際，遽遭休職三年，非但難以澄清社會之誤解，兼以相關法令之規定，嚴格限制聲請人工作謀生之機會，影響聲請人個人及家庭生活至劇。
綜上所述，聲請人已確實依相關法令執行職務，無違反公務員服務法第一條、第五條及第七條情事，原議決對足以影響原議決之重要證據漏未斟酌，且有確實之新證據，足認應變更原議決，爰聲請再審議，敬請鑑察衡酌。
提出左列附件影本：
一：汐雜字雜項執照（變更設計）呈判表。
二：內政部營建署⒐⒏八十六營署密建字第三二○五七號函台灣士林地方法院檢察署偵辦林肯大郡災害案件疑義說明函。
三：監察院⒋⒐（八七）院台內字第八七一九○二九二號函行政院糾正案文。
四：行政院⒐⒍臺七十二內字第一六三九六號函送立法院審議有關建築法部分條文修正草案總說明。
五：林肯大郡士林地檢署起訴書（３～４頁）。
六：內政部營建署委託台北市大地技師公會及中華民國土木技師公會全國聯合會辦理「汐止林肯大郡邊坡坍塌災變調查報告」結論。
七：台灣士林地方法院檢察署委託台灣科技大學營建工程系辦理「汐止林肯大郡邊坡滑動災變原因鑑定報告」結論。
八：七十九年修正「山坡地開發建築管理辦法」增訂第十八條意旨說明。
九：台北縣歷年核發建造執照件數統計－台北縣重要統計參考指標（八十七年一月）。
原移送機關台灣省政府提出意見書如左：
案經交據台北縣政府函復略以：查江員所提再審議內容，係針對公務員懲戒委員會
議決之事實、理由再次提出答辯，核與公務員懲戒法第三十三條得聲請再審議之規定不符，擬請駁回其聲請。
查江員聲請再審議理由，前已向貴會提出申辯，嗣經貴會審酌相關事證後，認台北
縣政府工務局於本件雜項工程施工中，未會同農業局派員依規定隨時抽查處理，且疏未注意該工程超挖之危險性及如何補救或勒令停工，即率發雜項使用執照，江員當時身為建築管理課課長，難辭違失咎責；另查本件係山坡地開發建築案件，在建築安全上，其地質鑽探調查理應特別予以重視注意，雖其未列為建造執照審查表內之審查項目，然查其鑽探最少孔數法令已有明白規定，毋待專業者之計算與判斷，且本件地質鑽探孔數顯然不足法定最少孔數，稍加注意即不難查覺，並可在「綜合審查」欄內核簽而促申請人補正，然江員徒以職司形式上之審查為由，忽視上開地質鑽探孔數顯然不足法令規定數目情形，逕予核發建造執照，應負行政違失之責；又本件災變原因主要為雜項工程及水土保持之嚴重瑕疵所引起，江員未就本案雜項執照原核辦情形查認申請事項有無妨礙水土保持，竟遽依山坡地開發建築管理辦法第十八條第一項但書准予建造執照中併申請雜項執照，致生擋土牆坍壞撞倒房屋之災變，核均無法解免其行政違失責任，違失事證明確，核其行為違反公務員服務法第五條公務員應謹慎勤勉及第七條公務員執行職務應力求切實之規定，致造成二十八人死亡之慘劇，應依法從嚴議處在案。
綜右所述，江員聲請再審議理由如無其他具體申辯事證，應認其聲請再審議並無公務員懲戒法第三十三條所規定事由，請參審。
理 由聲請人以七十九年四月核發雜項執照時，尚未接任建築管理課課長，雜項變更設計
時，因差假由陳志銘代理複審，提出附件一呈判表為證，主張不應負違失責任。惟按原議決並未認定核發雜項執照有何違失，關於雜項變更設計係認定超挖土方未會同農業局隨時抽查，未注意如何補救或勒令停工，未盡把關之責。與呈判表上係職務代理人蓋章呈判無關，不足動搖原議決之基礎。
依山開辦法第二十五條之規定，申請核可之雜項執照，固得准予變更設計，但該山
開辦法第二十一條第二項規定縣市主管建築機關應會同有關機關隨時抽查，發現有不合格或有危害公共安全之虞者，應限期令其改善，必要時得令其停工，俟該部分勘驗合格後，始得繼續施工。工務局未會同農業局隨時抽查，遽准變更設計，自有未盡把關之違失，原議決論敘甚詳，聲請人提出附件二、三主張中央未立法限制，核亦不足動搖原議決。
如上所述，准許雜項執照變更設計既有違失，則核發雜項使用執照之違失，益為明
顯，再審議聲請意旨徒以依建築法第七十條第一項之規定核發雜項使用執照並無違誤云云，亦非可取。
本件地質鑽探孔數顯然不足法定最少孔數，稍加注意，不難查覺，並可在建造執照
審查表之「綜合審查」欄內核簽，而命聲請人補正，再審議聲請意旨以建築法第三十四條規定，主管建築機關僅就規定項目審查，其餘項目由建築師本於專業技能簽證負責，地質鑽探孔數不在其審查之項目云云，惟地質鑽探孔數若干，有無合乎法定數目，無關專業技能，且鑽探孔數如不足法定數目，影響公共安全至鉅，聲請人於審查建造執照時，自應注意，庶期防止災害之發生，自不得以形式上審查無此項目，而免其審查之責，原議決已詳為論述。次查原議決以本件災變主要為雜項工程及水土保持之嚴重瑕疵所引起，倘有關人員能切實按照山開辦法第四條、第十八條第一項前段、第二十四條第一項等規定，審查其水土保持計畫書及先行申領雜項執照，於設置水土保持設施與擋土牆工程完工查驗合格，領得雜項使用執照後，始准申請建造執照，自可減免或減輕災變之發生，乃竟遽依山開辦法第十八條第一項但書准予建造執照中併申請雜項執照，以致發生擋土牆坍壞撞倒房屋災變，應負違失責任。聲請人仍主張依山開辦法第十八條第一項但書規定：「雜項工程必需建築物一併施工者，其雜項執照得併同於建造執照中申請之。」依此規定辦理，程序上並無違失云云，惟本件係山坡地之重大開發，有關水土保持及擋土牆工程，影響建築物之公共安全至鉅，自宜待水土保持設施與擋土牆完工查驗合格，領得雜項執照後，始准核發建造執照，以確保建築物之公共安全，乃率依山開辦法第十八條第一項但書發給建造執照，且准一併申請雜項執照，終致釀成災害，何能解免違失責任﹖就此提出附件三至八號核與公務員懲戒法第三十三條第一項第五、六款之規定不合，自屬無理由。
再審議聲請意旨以本案多涉中央立法陳義過高，不顧地方政府人力不足，且已依法
令規定辦理，又依分層負責之規定，不應歸責於地方政府之建管課課長云云，按公務員應依法行政，人力不足可於機關內部為適當之調配，而依行政院所頒行政機關分層負責實施要項第八點之規定，各層主管對分層負責之授權事項應切實監督，發現不當情事，應隨時糾正。不能藉以規避行政責任，所提附件九台北縣歷年核發建造執照件數統計表，不足動搖原議決。
聲請人請依公務員懲戒法第十條之規定審酌一切情狀及類似先例，重為審議。惟就
懲戒處分之輕重聲請再審議，與公務員懲戒法第三十三條第一項各款所列之情形不符，核非合法。
聲請人請俟相關刑事判決後再行審議，核非再審議程序所可斟酌，合予敘明。
據上論結，本件再審議之聲請一部為不合法，一部為無理由，應予駁回。爰依公務員懲戒法第三十八條第一項前段議決如主文。
中 華 民 國 八十七 年 九 月 十一 日
公務員懲戒委員會
主席委員長 朱 石 炎
委 員 金 經 昌委 員 吳 天 惠委 員 薛 爾 毅委 員 王 廷 懋委 員 蔡 尊 五委 員 王 江 深委 員 陳 秀 美委 員 張 木 賢委 員 林 文 豐委 員 周 國 隆右正本證明與原本無異。
中 華 民 國 八十七 年 九 月 十四 日
書記官 黃 白 江