公務員懲戒委員會議決書 八十八年度再審字第九○八號
再審議聲請人 甲○○右再審議聲請人因違法失職案件對於本會議決聲請再審議，本會議決如左
主 文再審議之聲請駁回。
事 實再審議聲請人（以下簡稱聲請人）甲○○於任職台灣省台北縣政府農業局局長期間，因違法失職，經本會於八十七年五月二十九日以八十七年度鑑字第八六二四號議決休職一年，嗣據先後二次聲請再審議，本會於八十七年九月十八日及同年十一月二十七日，分別以八十七年度再審字第八七三號及第八九○號議決駁回，茲又依公務員懲戒法第三十三條第一項第五、六款之規定聲請再審議。其聲請意旨略以：
第一部分台灣士林地方法院檢察署委託陳堯中、廖洪鈞、林宏達、陳志南等四位〔國立台灣科技大學營建工程系〕教授鑑定汐止林肯大郡邊坡滑動災變原因，依據「汐止林肯大郡災變原因探討」（陳堯中、廖洪鈞、林宏達、陳志南著，刊登民國八十七年八月地工技術第六十八期第二十九至四十頁，如附證一）中敘明『災變原因檢討』有⒈地質調查不實：鑽探報告之內容明顯與現地不符（第三十七頁），而鑽探報告是安和工程顧問有限公司負責且經建築師認證。⒉邊坡擋土護坡設計之主要缺失應該是沒有考慮雨水入滲引致地下水壓上升對邊坡安全性之影響，同時也沒有設計適當之排水設施（第三十七、三十九頁），滑動面上風化砂岩層之單位重假設過於低估，單位重之低估會有安全係數高估之虞；除此之外，三區擋土牆施工時曾開挖至十二公尺，底部再予以回填，因為回填土能提供之阻抗力相當有限，因此邊坡穩定分析時應考慮擋土牆高為十二公尺，原計算書中只考慮擋土牆高為十一公尺，略嫌不足（第三十七、三十八頁），此部分屬建築師負責。⒊擋土牆地錨之錨頭夾片與鋼絞線之咬合情形不佳：這些夾片從未能確實地咬住鋼絞線，可能無法長期保持由鋼絞線傳來之力量（第三十九頁），此部分屬建設公司現場施工及監造人員（建築師）負責，就前述三個災變原因均屬專業技術，各有其應負責之專業人員，且經建築師認證及監造，不屬於公務機關行政人員行政監督上所能（應）負之權責。
內政部營建署委託〔台北市大地工程技師公會〕及〔中華民國土木技師公會全國聯合會〕調查汐止林肯大郡邊坡坍塌災變原因，依據「林肯大郡邊坡坍塌災變原因之省思及後續整治建議」（廖瑞堂、周功台著，刊登民國八十七年八月地工技術第六十八期第四十一至五十四頁，如附證二）中敘明「造成邊坡坍塌災變之原因」：造成邊坡破壞的主要因素就技術層次而言，可分為以下五點⒈原鑽探報告可能存在全部或局部鑽孔，未實際施作之情事。且其鑽探報告之內容與現地實際狀況比對亦有明顯錯誤；全區鑽探孔只有九孔，孔數明顯不足，且對於地質之特性、地層強度參數、可能破壞模式及潛在危險均未提及。如此林肯大郡基地原始之鑽探報告實在無法提供設計者（建築師）所需之資料，甚至全部地層均為砂岩之描述亦有誤導設計者（建築師）之可能（第四十六頁）。而鑽探報告是由安和工程顧問有限公司提供（該公司向設計建築師賺取費用），故安和工程顧問有限公司為始作俑者，應負全責才公道。⒉建築規劃及配置未考量地形及地質因素，致建物配置於順向坡之坡趾位置，且形成順向坡出露之不利條件，埋下不穩定之因子（第四十六頁）。此部分建築師於設計建築物時即應注意到，然其未予考量，理應由其負責。⒊地層強度參數選取偏高及未適當考量水壓力之作用（第四十六頁）。此部分建築師於設計建築物時即應注意到，然其未予考量，亦應由其負責。⒋現場實際完成邊坡穩定設施格樑部分之地錨數量較設計數量少；地錨之施工品質不佳，包括有地錨之施預力過程及自由段之防蝕等方面均有疏失之處；地錨之夾片局部之材質可能有問題，造成夾片無法將鋼絞線有效咬合握緊（第四十六頁）。此種偷工減料之情形應由施工單位（建設公司）及監造單位建築師負責。⒌本工址因未設置監測系統，故有異狀發生時，仍然無法充分瞭解真正的問題所在，以為只是地錨施工品質局部之瑕疵而已，輕忽了邊坡全面破壞之危險性；擋土牆、格樑及地錨系統無法提供足夠之抵抗，邊坡滑動早有徵兆，自錨頭掉落至全面破壞之時間約一年之久，未能及時檢討並採取有效之補救措施；這種建築物完工後之管理維護應是建設公司之責任。就前述五個災變原因均屬專業技術，各有其應負責之專業人員，且經建築師認證及監造，不屬於公務機關行政人員行政監督上所能（應）負之權責。依據「林肯大郡邊坡坍塌災變原因之省思及後續整治建議」（廖瑞堂、周功台著，刊登民國八十七年八月地工技術第六十八期第四十一至五十四頁，如附證二）中敘及⒈『順向坡雖具有較大之崩坍潛能，但亦需有一定地質、地形、地下水文條件及外在工程因素等不利狀況之綜合影響，才會發生順向坡破壞。林肯大郡邊坡坍塌事件係一典型砂頁岩互層之順向坡平面破壞案例，其主要原因乃是導因於順向坡坡趾大幅開挖造成出露，而未予妥適之工程處理所產生（第五十三頁）』，故【順向坡坡趾大幅開挖】及【妥適之工程處理】屬於建築設計之專門技術，非公務員行政審核（即需程序合法、手續完備、針對業者所提供之書面資料符合相關行政命令或法規）之權責。⒉林肯大郡邊坡之坍塌破壞係諸多的人為疏失所造成，包括粗糙不當的調查設計（安和工程顧問有限公司、建築師之權責）、不盡完善的施工品質（建設公司之權責）及後續不良的管理維護（建設公司之權責），就工程技術層面予以客觀地檢討，這些疏忽及缺失都是可以避免防止（第五十三頁）；由此亦可看出這些疏失均非屬公務員之行政權責。⒊地層屬砂頁岩互層之順向坡，其岩層面間強度參數之決定及地下水位、水壓之假設，乃是影響擋土護坡設施工程之設計成敗的重要關鍵，設計者（建築師）除參考完整確實之工址鑽探調查資料外，應就其邊坡岩體護坡設施之行為機制與破壞模式（需現場觀察），進行縝密嚴謹的專業性分析及研判，選擇合理的參數與分析模式做為分析設計之依據（第五十三頁）；針對『專業性分析及研判』此部分，設計者（建築師）應注意而未注意，應不可歸罪於公務員之行政審核工件。
依據「林肯大郡災變緊急應變措施」（國立中央大學土木工程學系教授田永銘著，刊登民國八十七年八月地工技術第六十八期第五至十八頁，如附證三）中敘及⒈林肯大郡開發案係所謂的「老丙建」，按『山坡地建築開發管理辦法』（簡稱山開辦法，內政部七十二年七月七日發佈實施）第二十五條：『本辦法施行前，已開發建築之山坡，尚未開發建築者，其施工管理與建築應依第三、四章規定辦理。』；前揭山開辦法（第二十五條經內政部七十九年二月十四日修正後為：『本辦法修正施行前，經依六十六年九月三十日發佈施行之山坡地保育利用條例施行細則第十二條規定為一般建築使用核可開挖整地，迄今仍未取得水土保持合格證明之案件，應於本辦法修正施行後一年內依第三章規定申領雜項執照，依第四章規定辦理施工。』；亦即在該辦法修正發佈實施後，老丙建仍得以跳過原有較嚴格的開發許可手續，逕行進入申請雜項執照及建造執照階段，形成山坡地開發管理上的漏洞，林肯大郡只是諸多『老丙建』的冰山一角（第十三、十四頁）。災變發生後，各方專家、學者均指出：林肯大郡工址位於順向坡上，山開辦法第六條（七十二年版）、第五條（七十九年、八十六年版）均明訂『「順向坡有滑動之虞者」不得開挖建築，其認定標準由內政部於建築技術規則中訂定之』。實際上，自民國七十二年山開辦法頒布至林肯大郡災變發生，十六年來，我國建築技術規則（內政部，一九八九）中並沒有「不得開挖」的認定基準，直到林肯大郡災變發生後，今（八十七）年初才於建築技術規則＼建築設計施工篇增列出山坡地建築專章（內政部，一九九八），由此可見山坡地開發法規的不夠週延（第十五頁）。但建設公司並不因內政部未訂定而不申請這種案子，地方政府－縣政府（尤其台北縣這種案件佔全省第一位）於受理後，即針對申請書件依據當時適用之相關行政法規予以審查，祇要符合相關規定即應依法核准且依據「林肯大郡邊坡坍塌災變原因之省思及後續整治建議」（如附證二）中敘明【造成邊坡破壞的主要因素就技術層次而言，可分為以下五點】故既屬技術層次，理應由經國家考試及格之專業技術人員（建築師）負全責，尤其建築師還負責監造工作，於施工中應長駐現場，隨時觀察分析研判，若施工現場與設計時所獲得的資料不符，則需依據山開辦法第二十二條規定『起造人應會同承造人及監造人依法辦理變更設計後，始得繼續施工』辦理。這些屬技術層次部分，應不可歸罪於受理申請案件－縣政府的員工，才算公平。⒉主管建築機關（地方為縣政府）依建築法第三十四條規定僅就『審查項目』予以審查，並以當事人所提供書件為審理之依據，至於技術或專業部分應由建築師或相關專業技師簽證負責。此即建築管理之本質，係本於行政監督與技術簽證分立之原則。依上述，設計人（即為建築師）受業者（即為建設公司）之委託自應本於專業技能妥為規劃設計，妥慎考慮其機能及安全（第十五頁），是以林肯大郡地質鑽探報告不確實、位於順向坡的問題、在整個坡地開發過程中乃至在災變發生前夕，均應由技術或專業人員負責。復查山坡地開發業務依『建築法』（一九八四年）第十三條之規定『本法所稱建築物設計人及監造人為建築師，以依法登記開業之建築師為限。』，故所謂技術或專業人員即為建築師，應全權負責。⒊『林肯大郡工址所在係屬「中高」或「高」山崩潛感性在土地利用潛力圖中為「低」或「很低」利用區，屬於不宜開發或開發成本很高的區域』，此調查報告出自於台灣省政府建設廳委託工業技術研究院能源與資源研究所（一九九五年）所建立的『台灣省重要都會區環境地質資料庫』，惟出現在林肯大郡坡地之後，未能及時提供開發者（建設公司）、設計者（建築師）、及審查者（縣政府公務員）作為參考。尤其縣政府公務員之審查作業，祇要符合當時適用之相關行政法規，就需依法核准，否則會被業者認為刁難，或懷疑公務員在等紅包，甚至因而向監察院提出檢舉，故造成林肯大郡災變之諸多原因係屬技術層面或專業認證人員應負之責，實不應由公務員承擔這種責任。
總而言之，林肯大郡開發建築案，從調查、設計、施工等一連串的疏失導致災難，其間有經過建築師的簽證及監造（屬專業技術部分），才能獲得縣政府的審查許可（屬行政作業部分）；因其基地座落於山坡地上，因此整體的開發必須由建築師結全地質、大地、土木、水土保持以及結構等各類不同的專業人才來進行整體性的現地調查、設計、施工的工作。縣政府的審查作業中，關於專業技術（含水土保持）部分，祇要有建築師簽證即可，乃因基於行政監督與技術簽證分立之原則及尊重建築師的專業技術。另外建築商人（建設公司）在基地開發上，必須負完全的責任，畢竟建築物的銷售是一種營利性的商業行為。建商本身在收取利益的現實狀況下，應該以最佳的安全品質保證以及對於消費者生命的尊重來互惠於消費者的身心上。至於縣政府的審查許可、行政監督（含水土保持）工作，必須符合當時適用之相關行政法規，就算法規尚未完備，仍需予以審查。
第二部分縣政府之一級主管僅是事務官，不是政務官，更不是機關首長，不應負政治責任。至於行政責任，本案依台北縣政府分層負責規定授權主辦人決行，水土保持課長為主辦人最直接之直屬主管，對於所屬主辦人之執行職務負有審查及監督之責，基於前揭規定，聲請人自七十九年一月五日至八十三年四月十二日擔任農業局長期間，對於林肯大郡開發建築案各項辦理過程並不知情，而監察院卻以「監督不周」之理由彈劾聲請人，特將本案當時之實際主辦人與主辦課長分述如下：
㈠七十九年四月十二日業者申辦雜項執照，主辦人為吳建興先生，水土保持課長為郭步雲先生。
㈡八十年三月六日業者申辦雜項執照變更設計，主辦人為林英權先生，水土保持課長為吳建興先生。
㈢八十年三月二十日業者申辦雜項使用執照，主辦人為林英權先生，水土保持課長為吳建興先生。
㈣八十二年間業者申辦二區、三區建造執照併案辦理雜項執照，主辦人為林英權先生，水土保持課長為吳建興先生。
㈤吳建興先生任職水土保持課長期間為七十九年六月二十五日至八十三年四月二十七日。
本案一開始之主辦人即為吳建興先生，而後吳先生升任水土保持課長，故他最清楚案情之發展（含檔案之管理），經查監察院既未糾舉吳建興先生，即表示本案不生監督不周之責，故水土保持課長吳建興先生得以不必負責，而其上之農業局長更何來責任之有？當然更不應受懲戒，然貴會仍認定農業局長應負監督不周之責，跳過中間層級水土保持課長，將混淆分層負責之功能。尚且議決處分亦應有證據，僅以「監督不周」之籠統概括性語辭即處分縣政府之一級主管，有欠如此合理。又懲戒處分對該案並無核章之公務員對解決林肯大郡案有幫助嗎？值得深思。
依行政院七十年八月二十六日台七十秘字第一二一七六號函修正「行政機關分層負責實施要項」第三點規定『本要項所稱分層負責，謂機關依其組織法規規定之各級單位，適當劃分處理公務之層次，由首長就本機關職權及單位職掌，將部分公務授權各層主管決定處理，並由被授權者負其決定之責任。』，是以針對本案屬農業局業務權責部分依「台北縣政府分層負責明細表」規定舉凡現場勘查及簽註意見均係授權主辦人決行，故主辦人針對其現場勘查結果所簽註之意見核章確認，即應對該意見之真實性質。又依「行政機關分層負責實施要項」第八點規定『行政機關首長及各層主管對分層負責之授權事項，應切實監督，如發現不當情事，應隨時糾正』，本案之主辦人，其直屬各層主管為水土保持課長、農業局長、縣長。主辦人之最直接直屬主管－水土保持課長吳建興先生，於分層負責授權上負有直接監督之責，惟其既未受處分，即表示應由核章之主辦人負全責，在水土保持課長之上層主管－農業局長自應比照水土保持課長吳建興先生，不需負監督不周之責，亦不應受懲戒處分，否則農業局長與主辦人之間還需水土保持課長嗎？政府行政人員之編制有其層級，層層督導才有管理上之功能。更何況主辦人林英權先生受懲戒之理由並無「查處違規棄土」，當然水土保持課長吳建興先生亦未受懲戒處分，獨獨擔任農業局長的聲請人卻需因「查處違規棄土」之理由受懲戒處分，如此公道嗎？能讓人心服口服嗎？另外針對「如發現不當情事，應隨時糾正」部分，農業局長之資訊來源分別為本案之主辦人、水土保持課長、上級長官（含中央政府、省政府、縣長等）、檢舉人（含投訴人、申訴人、陳情人等）、大眾傳播媒體等等。若聲請人任農業局長時有聽到、看到、知道而未處理，才叫監督不周、怠忽職責；當然最重要的是農業局長之所屬未適時陳報，農業局長無法得知案情，也就無從隨時糾正，負起監督之責。這樣處分聲請人公道嗎？林肯大郡開發建築案向台北縣政府申辦期間歷經兩任工務局長與農業局長，處分前後任工務局長各休職兩年、前後任農業局長各休職一年。前後任工務局長加起來四年、前後任農業局長加起來兩年，就算有證據需負監督不周之責，這種相當嚴重之處分合情合理嗎？何況工務局、農業局員工分別有三百及二百人，如何予以一一監督呢？在管理上仍需分層授權、分層負責始有效率。另外公務員高級幹部培養不易，多數歷經一、二十年之磨練，行政經驗都很豐富，在這些人同時休職的這些年中，勢將影響政府服務民眾之品質，又因必須保留同職等的職缺給這些人，故這些職缺之職務由他人代理，代理人一人要兼兩人的工作，本來台北縣政府就人少事繁，如此更是雪上加霜，有苦說不出。而最嚴重的是影響同仁的信心、工作士氣（乃因依分層負責之規定不需核章，還需因監督不周而受懲戒處分），擔心不知何時有災害，監察院之彈劾及公懲會之處分將會再次降臨，承辦公事難免畏首畏尾，恐非民眾之福。
公務員被懲戒處分，除造成當事人心理永久無法平復的傷痛及不平外，尚需接受下列五項多層的處罰，猶如待罪羔羊苦經多次剝皮一樣，試問公務員的權益到底在那裏？對公務員實在太不公平！更何況因冤屈而平白遭受嚴厲之懲戒處分，情何以堪！㈠已無薪水可領，亦不可在公家機關工作。
㈡復職需當事人於一個月前提出申請，而休職僅由人事室主任下午六時口頭告知明天不必來上班。
㈢復職後休假重新起算。
㈣復職後連續兩年考績不可甲等。
㈤復職後連續兩年不可升級。
聲請人兩次向鈞會聲請再審議，經查兩次再審議之懲戒委員都是同一批人，有違迴避原則，且兩次駁回之理由除難讓人心服口服外，尚且覺得國家對待公務員更是比一般老百姓還不如，還沒有尊嚴，是否誠如外界常傳言：懲戒委員不願自打嘴巴，推翻以前的議決，如此對公務員公正嗎？又祇有書面審議，被付懲戒人完全沒有到場申辯之機會（法院有言辭辯論），這樣的制度對公務員公平嗎？人吃五穀雜糧，就難免會有錯誤，古有明訓『知過能改，善莫大焉』，父母、師長及親朋好友都是這樣一代傳一代的教（指）導，懇請鈞會惠予客觀、公正、公平的審議，同時解除外界不利公懲會的傳言；甚且公懲會之懲戒委員及工作人員亦是公務員，聽到這些不利的傳言時，讓同為公務員的我也想到縣政府同仁也曾被誤解過，但大家同心協力利用各種機會消除雜音，共同建立公務員的尊嚴。
總而言之，若公務員確有疏失，應查明真相，懲處真正該負責任之公務員，避免隨意找人搪塞責任，波及無辜。聲請人一向負責任守本分，對於該負之責任向來勇於承擔，惟若本案未經詳查僅因需對於社會有所交待而強迫聲請人接受無妄之罪，實難以服眾，謹懇祈鈞會明鑒，是所至盼！常言道：『冤有頭，債有主』，法院判決亦講求證據；生活在法治國家之人民，頗覺自豪的是法律之前人人平等，公務員亦是人民，懇請惠予明察秋毫、尋求證據、賞罰分明，實不愧為青天大老爺、崇高地位德高望重之國家御史。
針對前述兩部分之說明，並檢附相關資料（附證一至附證七，含兩次再審議聲請書及最近一次之公務員懲戒委員會議決書，本案附證一、二、三影印自八十七年八月出版之【地工技術】第六十八期林肯大郡災變特刊，這些資料均在貴會議決懲處之後，而且聲請人兩次聲請再審議時都不曾引用，應符合公務員懲戒法第三十三條第一項第五、六款之規定），懇請鈞會鑒核，明察事實，並體察行政監督與技術簽證分立之原則、行政機關分層負責之精神及公務員之尊嚴與權益，惠准撤銷原議決及鈞會八十七年度再審字第八七三號、鈞會八十七年度鑑字第八六二四號議決，另為議決，至為感禱。
證據：（均為影本，附卷）附證一：汐止林肯大郡災變原因探討（陳堯中、廖洪鈞、林宏達、陳志南著，刊登民國八十七年八月地工技術第六十八期第二十九至四十頁）。
附證二：林肯大郡邊坡坍塌災變原因之省思及後續整治建議（廖瑞堂、周功台著，刊登民國八十七年八月地工技術第六十八期第四十一至五十四頁）。
附證三：林肯大郡災變緊急應變措施（田永銘著，刊登民國八十七年八月地工技術第六十八期第五至十八頁）。
附證四：「山坡地開發建築管理辦法」歷次修正條文對照表。
附證五：再審議聲請書（原議決案號：八十七年度再審字第八七三號）。
附證六：再審議聲請書（原議決案號：八十七年度鑑字第八六二四號）。
附證七：公務員懲戒委員會議決書（八十七年度再審字第八九○號）。
監察院原提案委員對聲請人再審議聲請書之意見：
關於聲請人甲○○於任職台北縣政府農業局長期間（七十九年元月五日至八十三年四月十二日），對該局承辦業務及人員長期疏於監督，致承辦人員對會辦林肯大郡建管業務未確實執行致生災害，怠忽職責，應負監督不力之責任。前經提案彈劾，並經貴會議決休職期間一年在案。有關監督不周之責任，於貴會八十七年度再審字第八九○號議決（再審議聲請駁回）理由已論述綦詳。
理 由按公務員懲戒法第三十三條第一項第五款所定發現確實之新證據，足以變更原議決者，係指該項證據於原審議程序時即已存在，因不知有該證據現始知之，或雖知之而不能使用，現始得使用，且該證據如經斟酌，足以動搖原議決之基礎者，始足當之。又其第六款所謂就足以影響原議決之重要證據漏未斟酌者，係指原議決前已提出之證據而未予斟酌，如予斟酌，足認應變更原議決者而言。再審議聲請意旨略稱：本件附證一、汐止林肯大郡災變原因探討，附證二、林肯大郡邊坡坍塌災變原因之省思及後續整治建議，附證三、林肯大郡災變緊急應變措施，影印自八十七年八月出版之「地工技術」第六十八期林肯大郡災變特刊，有關學者專家均認基於行政監督與技術簽證分立之原則，縣政府審查作業中，關於專業技術部分，祇要建築師簽證即可，這些資料均在本會議決懲戒聲請人之後，而且聲請人兩次聲請再審議時都不曾引用，應符合公務員懲戒法第三十三條第一項第五、六款之規定云云。然查上開證據既係八十七年八月出版，顯見本會八十七年五月二十九日八十七年度鑑字第八六二四號審議程序時尚未存在，至本會八十七年九月十八日及同年十一月二十七日八十七年度再審字第八七三號及第八九○號審議程序中，聲請人均未引用該證據，且未釋明當時不知有該證據，現始知之，或雖知之而不能使用，現始得使用之情事，依照首開說明，即非所謂新證據。矧聲請人於八六二四號議決時，申辯有關地質鑽探應由建築師及相關專業工程技師負責審查辦理，並於鑽探報告簽證，以示負責，建築主管機關無須審查等情，未被採信，已在該議決書敘明其不採之理由。又上開三次議決前既均未提出該項證據，亦無就足以影響原議決之重要證據漏未斟酌之可言。是聲請人依公務員懲戒法第三十三條第一項第五、六款之規定聲請再審議，為無理由。
次按再審議之聲請經議決者，不得更以同一原因聲請再審議，公務員懲戒法第三十九條第二項定有明文。聲請人主張水土保持業務承辦人林英權及水土保持課課長吳建興均未受糾彈懲戒，足見林英權並無違失，吳建興亦無監督不周之責任，聲請人更無監督不周之咎責云云，核其主張之內容與理由，與前二次雷同，自係以同一原因聲請再審議，揆諸上開規定，此部分為不合法。
據上論結，本件再審議之聲請為一部無理由，一部不合法，應予駁回。爰依公務員懲戒法第三十八條第一項前段議決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 二 月 五 日
公務員懲戒委員會
主席委員長 朱 石 炎
委 員 金 經 昌委 員 吳 天 惠委 員 張 登 科委 員 薛 爾 毅委 員 王 廷 懋委 員 蔡 尊 五委 員 王 江 深委 員 陳 秀 美委 員 張 木 賢委 員 林 文 豐委 員 周 國 隆右正本證明與原本無異。
中 華 民 國 八十八 年 二 月 六 日
書記官 蘇 俊 斌