公務員懲戒委員會議決書 102 年度鑑字第 12604 號被付懲戒人 常岐德高嘉濃上列被付懲戒人等因違法失職案件經監察院送請審議本會議決如下
主 文常岐德、高嘉濃各降貳級改敘。
事 實
甲、監察院彈劾意旨：
壹、臺北市政府興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發之權益分配案，臺北市政府捷運工程局局長常岐德、聯合開發處處長高嘉濃就該權益分配案之規劃、執行與審核，怠忽職守，導致政府權益鉅大損失，均核有重大違失，爰依法提案彈劾。
貳、違法失職之事實與證據：被彈劾人常岐德自 93 年 8 月 2 日起迄 98 年 8 月
11 日擔任臺北市政府捷運工程局（下稱捷運局）局長職務，依臺北市政府捷運工程局組織規程第 2 條規定，承市長之命，綜理局務，並指揮監督所屬單位及員工。被彈劾人高嘉濃自 95 年 5 月 2 日起迄 99 年 1 月 15日擔任捷運局聯合開發處處長職務，依臺北市政府捷運工程局職務說明書所載，負責辦理臺北都會區大眾捷運系統聯合開發之權益分配案。
查臺北市政府興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發案，於 90 年 12 月 18 日與投資人日勝生活科技股份有限公司（下稱日勝生）簽訂投資契約書（如附件一），捷運局依行為時「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」及「臺北都會區大眾捷運系統市有土地參與聯合開發權益分配注意事項」等相關規定，於 95 年 1月 6 日日勝生依甄選須知及投資契約書規定提送權益分配建議書（內含建築圖說、工程預算書、地主與投資人權益分配比例及主管機關取回捷運獎勵樓地板面積之委建成本、樓層區位分配選擇建議方案等）予捷運局後，94 年
12 月 1 日起依政府採購法委請大華、群聯兩家估價師事務所辦理土地鑑價，於 95 年 5 月完成土地鑑價報告（如附件二、三），95 年 7 月 25 日委請旭洲估價公司於 95 年 10 月 16 日完成建物貢獻成本評估報告（如附件四）。詎捷運局逕依委託鑑價結果辦理權益分配試算作業（權配比例--30.6009 ％：69.3991 ％）簽奉局長核定（如附件五），提送 96 年 4 月 3 日「臺北市大眾捷運系統土地聯合開發權益分配工作小組」第 33 次會議審議照案通過（如附件六），96 年 4 月 9 日起八次簽報臺北市長核定，期間迭經北市府多次退回重辦、檢討，惟第八次簽報公文中，雖經副市長林崇一批示略以：有沒有檢討過權配注意事項是否合理、就本案土地、建物鑑價與分配之分析結果應屬合理，以及財務分析槓桿之應用未影響計算結果各節批示：「此邏輯很奇怪」及「捷運局聯開處至今仍不知檢討精進」，反卻接受捷運局協商結果之權配比例--30.75 ％：69.25 ％，所得比例嚴重違反經驗法則。終於 96 年 9 月 21 日經市長核定，嗣經捷運局於 97 年 1 月 15 日函復日勝生同意權配比例在卷（如附件七至附件十四）。捷運局局長常岐德、聯合開發處處長高嘉濃就本件權益分配案之規劃、執行與審核，嚴重怠忽職守，致損及政府權益至鉅。渠等違失之事實及證據分述如下：
一、本件權益分配案，北市府投入的土地貢獻成本低估，投資人建物貢獻成本則刻意高估，均嚴重損及北市府權益；且全面採信投資人提供資料，審定過程欠透明；權配報告書竟無核定本，捷運局局長常岐德、聯合開發處處長高嘉濃嚴重怠忽職守，均核有嚴重違失。
（一）本件權益分配案之土地貢獻成本部分：
1.按「臺北都會區大眾捷運系統市有土地參與聯合開發權益分配注意事項」（下稱「權配注意事項」）
參、作業方式：「一、評估公地主土地之貢獻成本：（一）土地貢獻成本為開發後之整宗土地總市值。（二）評估方式：由公地主及投資人依開發基地條件分別委託鑑價公司評估，如任何一家鑑價機構鑑定之價格高或低於鑑價結果之數值之 20 ％者，則該鑑價機構之鑑價視為無效，以其他有效鑑價結果平均價格為計算基準」（附件十五）。
2.查實際估價作業，市府（捷運局）並未查證評估，逕依該局委託兩家估價師事務所完成土地鑑價之平均價，平均每坪新臺幣（下同）27.5553 萬元，試算本件開發案土地貢獻成本為 77 億 1,537 萬7,017 元（基地總面積為 92,560.70 ㎡，約29,999.61 坪，市府持有土地面積為 91,957.49㎡，約佔總面積 99.35 ％）。復查市府所委託大華、群聯兩家估價師事務所完成土地鑑價，係已加計「土地資本利息總和利率」約 27.4 ％之後的價值，若還原成 95 年 7 月參與本開發案之土地地價，本案土地每坪地價僅被估為 21.6289 萬元。
3.復按本開發案 79 年間主要計畫未規定容積率，經參考有關法令計算該基地之容積率僅 34 ％，嗣依
88 年細部計畫所載容積率卻暴增為 187 ％，加計獎勵容積後高達 241 ％，惟本案地價基期卻以 80年 3 月 28 日偏低之公告地價計算，顯有低估；另利率計算，土地僅以單利，建物卻以複利計算，拉大利息計算差距，使土地貢獻成本相對被低估；況依日勝生公開資訊揭露，其關係人日勝遠東公司提供土地參與聯合開發乙節，已於 95 年財務報告關係人交易附註中揭露，該公司購入本開發案 148坪土地，據查購入價格每坪超過 60 萬元，捷運局承辦人卻委稱不知，亦未加以查證。是以上開委託鑑價之計算方式與上開「權配注意事項」規定「土地貢獻成本應按開發後之整宗土地總市值」明顯悖離。
（二）本件權益分配案之建物貢獻成本部分：
1.按「權配注意事項」參、作業方式：「二、評估投資人建物之貢獻成本（一）建物貢獻成本包括：（1） 歸墊本府已墊支之相關費用。（2） 建築設計費用。（3） 建物建造費用：包括土木、機電空調、自動化及共構裝修、證照、雜項等直接費用及包括安衛、保險、管理、稅利等以直接費用 16 ％計算之間接費用。（4） 利息費用：依契約書實際歸墊金額採年息 8 ％複利計算。（5） 連帶保證人費用。（6） 稅管費：土地分割合併鑑價、規費、建物完成後合建分坪之移轉營業稅…等相關稅費及投資人方案規劃、財務評估、風險分擔及分包廠商之管理、雜項支出及利潤，以（1） 至（5） 費用加總之 11 ％計列…」（附件十五）。
2.查本件權益分配案建物貢獻成本，僅採用旭洲評估報告計算總計：174 億 9,751 萬 812 元，其中
（3） 建物建造費用：135.57 億元（「直接工程費」114.89 億元＋「間接費用」係以「直接工程費」18 ％計列 20.68 億元）。（4） 利息費用：14.26 億元。（6） 稅管費：17.30 億元。惟查：
（1）建物建造費用之「間接費用」不依「權配注意事項」 16 ％核算，反而以毫無法令依據，巧立「考量本案之安全維護需求及高風險」名目，再加
2 ％，高達 18 ％。
（2）「間接費用」中「稅利」項目，既與後述「稅管費」重複計列；所謂「稅利」乃包含利潤，卻被當作「投資成本」計列。
（3）「利息費用」：採複利計算，與土地採單利計算方式不同，使建物貢獻成本相對大於土地。
（4）「稅管費用」除上述重複計算外，又有不應列入「營業稅」項目，說明如下：
<1>我國「加值型及非加值型營業稅法」中，建物
係適用加值型營業稅，稅率為 5 ％，性質為間接消費稅，租稅實際負擔者為「貨物或勞務之最後消費者」，前手所繳納之稅額即為「進項稅額」，可於轉手時藉由扣抵「銷項稅額」而獲得實質退回。是以建商於非最終銷售階段所繳納的營業稅，僅係「暫繳」之性質，將來售屋時將透過扣抵而獲退回，建商既非營業稅的最後負擔者，自不應視為投入成本的一部分。
<2>據捷運局說明略以「營業稅係為內含而非外加
，故無論建築開發商與營造業者議定之發包價格高低，均內含 5 ％之營業稅」、「捷運工程局計算之土地貢獻成本亦未因捷運工程局取得進項稅額可扣抵而扣除之」云云，惟投資人日勝生繳納之營業稅可於轉手時藉由扣抵「銷項稅額」而獲得實質退回，已如前述，且土地之移轉無需繳納營業稅，乃加值型及非加值型營業稅法第 8 條所明定，自無進項稅額可資扣抵，以 5 ％計列，不應計列而計列之數達
6.4485 億元（即 135.57 億元×5 ％）；土地與建物之課稅方式不相同，承辦機關捷運局卻混為一談。
（5）日勝生係股票上市00000000號：2547）。根據臺灣證券交易所公開資訊觀測站揭露之重大訊息，日勝生於 00 年 0 月 00 日將本聯合開發案「住宅大樓及人工地盤新建結構工程」發包與新亞建設及長鴻營造股份有限公司，總價
50.49 億元；日勝生另於 97 年 8 月 15 日將本聯合開發案「裝修與機電工程」以發包價格
69.055 億元發包與泰誠營造股份有公司，所有間接費用應已內含於此價格中。以上兩次發包價格已含間接成本約 120 億元（即 50.49 億元＋69.055 億元）。
3.本件投資人建物貢獻成本，因建物建造費用之「間接費用」不依「權配注意事項」 16 ％核算，反巧立名目再提高 2 ％、「利息費用」採複利計算，與建物採單利計算之方式顯有不同、「稅管費」項目重複計列，更為甚者，並將「營業稅」納入計列等因素，竟高達 174.97 億餘元，嚴重傾向投資人。
4.復查本案權配報告書全面採信投資人提供資料，審定過程欠透明，且無核定本。
（三）綜上，本件權益分配案，北市府投入土地貢獻成本之計算，地價明顯低估、利息按單利計算、就日勝生公開購地資訊委稱不知，亦未查證，核與上開「權配注意事項」規定「土地貢獻成本應按開發後之整宗土地總市值」明顯悖離；投資人所投入之建物貢獻成本中建物建造費用之「間接費用」不依「權配注意事項」
16 ％核算，反巧立名目再提高 2 ％、「利息費用」之計算採複利、「稅管費」重複計列，更納入全額「營業稅」，以上均不當提高投資人之權配比例，而損及市府權益；且全面採信投資人提供資料，審定過程欠透明，權配報告書竟無核定本，捷運局局長常岐德、聯合開發處處長高嘉濃嚴重怠忽職守，均核有嚴重違失。
二、臺北市政府於本案辦理權益分配之前，依行為時相關法令規定及雙方契約約定，應優先「無償取得本開發案捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間」；負擔建造費用取得「因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數」及「依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數」；並「無償取得上開三款建物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權」，惟主辦之捷運局竟恝置不理，逕先與投資人直接進行權益分配，損及主管機關優先或無償或僅負擔建造費用即可取得之權益。捷運局局長常岐德、聯合開發處處長高嘉濃核有重大違失。
（一）本開發案主管機關就聯合開發建築物及基地分配原則之依據及契約：
1.查本開發案，北市府分別與同意提供土地參與聯合開發之「私」地主簽訂「土地聯合開發契約」者有二份、另與投資興建場站基地之投資人（兼地主）簽訂一份「用地聯合開發投資契約書」。分述如下：
（1）83 年 2 月 4 日，臺北市政府（法定代表人：市長黃大洲）與土地所有權人朱心海等 4 人簽訂「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」（下稱「 83 年土地聯合開發契約」），嗣 89 年 4月 12 日另增加部分產權之受讓人日勝建設公司繼受權利義務。又本契約並納入下列（3）90 年
12 月 18 日北市府與日勝生簽訂之「台北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠用地聯合開發投資契約書」之附件三，並約定視為契約之一部分，對於臺北市政府及日勝生雙方之權利義務具有同等效力。（如附件十六）
（2）96 年 3 月 21 日，臺北市政府（法定代表人：市長郝龍斌）與土地所有權人日勝生簽訂「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書」（下稱「 96 年土地聯合開發契約」）。（如附件十七）
（3）本聯合開發案之投資興建契約，則係於 90 年
12 月 18 日，由臺北市政府（法定代表人：市長馬英九）與投資人日勝生為大眾捷運系統場站基地聯合開發之投資興建，簽訂「台北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠用地聯合開發投資契約書」（下稱「 90 年聯合開發投資契約」）。
（如附件一）
2.查捷運局雖已遵循行為時「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」第 47 點之相關規定，將該局（主管機關）取得之建物及土地所有權與負擔義務條款明訂於前開「 83 年及 96 年土地聯合開發契約」之第五條及第六條。且將北市府應優先依該「土地聯合開發契約」取得建物、土地所有權及負擔義務後，再進行協商權配比率，明訂於前開「
90 年聯合開發投資契約」之第五條（詳如附件一）。是以，依行為時「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」第 47 點規定及與日勝生簽訂「聯合開發投資契約」、「土地聯合開發契約」相關約定，臺北市政府應優先取得建物及土地所有權：
（1）按行為時（即 82 年 8 月 14 日訂頒）「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」第 47點規定：「土地所有權人與主管機關間，對聯合開發建築物及基地之分配原則如左：…二、主管機關：（一）無償取得捷運設施所需之樓地板面積（含地下層部分）及捷運系統需用之室外空間。（二）取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加可建樓地板面積之半數。（三）取得依聯合開發辦法獎勵規定所增加可建樓地板面積之半數。（四）無償取得前三目建築物所應持分之共同使用部分及該部分之土地所有權。」同要點第 87 點第 1 款明定，執行機關應將本要點第
47 點條文列入土地聯合開發契約書中，作為契約內容之一部分。
（2）本開發案有關契約書，捷運局遵循前開要點第
47 點之相關約定內容略以：<1>「90 年聯合開發投資契約書」第十八條約定
：將下列 83 年 2 月 4 日「大眾捷運系統土地聯合開發契約」視為本契約之一部分，對於甲乙雙方之權利或義務具有同等效力。且第五條權益分配之第五項並約定：臺北市政府應依土地聯合開發契約之約定，首先取得建物、土地所有權及負擔義務外，本建物其餘部分再由土地所有權人及投資人共同取得。基上，臺北市政府允應先行無償取得契約約定之建物及其土地所有權與負擔義務，再進行協商聯合開發之權益分配事宜。
<2>臺北市政府應先取得建物、土地所有權及負擔
義務條款，分別約定於「 83 年土地聯合開發契約」第五條第二項、第六條第一項及「 96年土地聯合開發契約」第五條第二項、第六條第一項，如下所述：
①無償取得捷運設施需用之樓地板面積及捷運
系統需用之室外空間。（第五條第二項、第六條第一項）②取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而
增加之可建樓地板面積之半數。（第五條第二項、第六條第一項）③取得依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建
樓地板面積之半數。（第五條第二項、第六條第一項）④無償取得前三款建物（含共同使用部分）所
應持分之土地所有權。（第五條）⑤除捷運設施使用部分外，負擔上開第②目因
聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數建物及第③目依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數建物之建造費用。（第六條第一項）。
（二）承上，捷運局辦理本件權益分配之前，應由臺北市政府依上開法令及契約約定，先應取得建物樓地板面積及該等建物之土地所有權，分述如下（詳附件十八、臺北市政府依法及契約約定，應取得建物樓地板面積及該等建物之土地所有權表）：
1.無償取得本開發案捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間部分：
（1）捷運設施部分：依據建造執照第二次變更設計面積計算表登載本案捷運設施投影土地面積：40,023.89 ㎡，捷運獎勵容積面積 70,894.78 ㎡ 。另本案全區機房面積：31,788.21 ㎡，捷運面積：45,523.54 ㎡【其中地下壹樓：4,666.25 ㎡（權益分配建議書登載：5,143.99 ㎡）、地上壹樓：
30,551.22 ㎡（圖登載 30,394.18 ㎡、權益分配建議書登載：30,522.86 ㎡）、地上貳樓：
1,038.52 ㎡（圖登載 1,583.74 ㎡、權益分配建議書登載：1,545.14 ㎡）、地上參樓：
3,394.92 ㎡（權益分配建議書登載：3,702.67㎡）、地上肆樓：5,872.63 ㎡（權益分配建議書登載：6,244.06 ㎡）】。再依據權益分配報告書所載中銷售面積表-24 對於面積計算說明：
2.捷運設施面積計算包含座落本基地範圍內之捷運站體、軌道設施之面積，其中捷運設施面積47,158.72 ㎡，臺北市政府依法令及契約約定無償取得該等「捷運設施」建物所有權。
（2）「人工地盤」部分：查捷運局以 92 年 9 月 29 日北市捷五字第09232332700 號函認定屬捷運系統順利營業所需，故應可視為捷運設施之一部分，經前臺北縣政府同意依建築法第 99 條第 1 項第 6 款規定，認定得不適用建築法全部或一部分之規定免計建築面積計有：12,705 ㎡。臺北市政府依法令及契約約定無償取得該建物所有權。
2.負擔建造費用取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數部分：
（1）依據 79 年 4 月 13 日發布實施「變更新店都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）」主要計畫書並依行為時之相關都計建管法令，本案原係部分「農業區」及「住宅區」變更為捷運設施用地，捷運設施用地之容積樓地板面積為 30,858.29 ㎡。另依 88 年 3月 20 日台北縣政府公告新店都市計畫（捷運系統新店機廠聯合開發用地「捷十七、捷十八、捷十九」）細部計畫案（88 年 3 月 25 日起發布實施）所訂之容積率 187 ％合計容積樓地板面積為 169,474.09 ㎡。
（2）基此，因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數為 69,307.9 ㎡（＝169,474.09 ㎡ -30,858.29 ㎡ /2）。
3.負擔建造費用取得依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數部分：
依據 95 年 6 月 16 日領建造執照玖伍店建字第叄柒捌號，本案法定容積率 187 ％，實設容積率
236.78 ％。法定建蔽率 60 ％，實設建蔽率
57.27 ％。設計總容積樓地板面積為 21 萬9,163.6 ㎡，係因本開發案量體龐大，縣府環評委員經過 6 次審議決議，為避免對周遭環境造成影響故限制開發高度，將捷運獎勵容積樓地板面積之允許值（7 萬 894.78 ㎡）調降為（4 萬6,075.78 ㎡）（減少 35 ％），量體由 26 棟改為 16 棟。另主管機關取回 1/2 獎勵容積樓地板面積為 2 萬 3,031.57 ㎡，主管機關應支付投資人捷運獎勵樓地板面積建造成本 14 億 1,800 萬4,748 元。（每坪約 13.6 萬元）。
4.無償取得「本開發案捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間」、「因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數」及「依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數」建物之土地所有權因尚未登記，故依樓地板面積比例概估土地面積為 67804.9 ㎡。
（三）綜上所述，依行為時「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」第 47 點、北市府先後與私地主簽訂「土地聯合開發契約」，並已納入臺北市政府與日勝生簽訂「聯合開發投資契約」一部分，雙方均受其拘束。基此，辦理本件權益分配之前，應由臺北市政府「無償取得本開發案捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間」；負擔建造費用取得「因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數」及「依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數」；並「無償取得上開三款建物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權」（土地聯合開發契約書第五條第二項、第六條第一項），捷運局允應遵循辦理，列明本聯合開發案前開捷運設施、建物及土地所有權，先由臺北市政府無償取得或負擔建造費用取得後，再依開發投資契約書之約定與投資人進行權益分配。惟查，主辦聯合開發權配事宜之捷運局竟恝置不理，逕自以公地主（臺北市）分配之權值先行選取，接續再以主管機關取得捷獎權值選取，再以主管機關選取之建物面積折抵委建費用之方式辦理，明顯顛倒順序，且未剔除臺北市應「無償取得捷運設施」建物、「負擔建造費用取得變更都市計畫而增加之可建樓地板面積之半數」及「無償取得上開三款建物之土地所有權」，驟失臺北市政府應優先無償取得之權值。嗣捷運局竟辯稱：「土地所有權人與主管機關間對聯合開發建築物及基地之分配原則，並非主管機關與投資人間之關係。…大院所詢之『支付捷運設施建造成本給投資人』一節無涉」、「本案與土地所有權人簽定之土地聯合開發契約書第五條第二項，…亦僅約定土地提供人負擔持分土地所有權，並未約定須負擔單純捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間之義務」云云，視上開應由北市府無償取得之合約約定條款若無睹，置政府公利益於不顧，捷運局、臺北市政府均有重大違失，捷運局局長常岐德、聯合開發處處長高嘉濃核有重大違失。
參、彈劾理由及適用之法律條文：
一、公務員應「依法律命令所定，執行其職務」、「謹慎勤勉」、「力求切實」，公務員服務法第 1、5、7 條分別定有明文。
二、被彈劾人常岐德及高嘉濃二員對於本案原應無償取得部分，卻未依規定無償取得而損及市府權益，嚴重失職；在權配比例之估算方面，建物造價全然採用旭洲資訊估價，未負覈實審核之責，致高估建物貢獻成本，土地鑑估價僅依「臺北市不動產鑑定商業公會會員名冊」所列順序電話徵詢 2 家會員，以一份土地鑑價報告書 8 萬元（共計
16 萬元），即草率決定委託鑑價之對象，竟忽視財政局第五科承辦人員所稱：依估鑑價機構所提供之鑑價報告內容複雜及後續服務項目並未減少情況下，每件 8 萬元鑑價費用遠低於市價等語；尤有甚者，本案對於土地之鑑估價，完全未參考可輕易取得之公開資訊，而低估土地價格初估約達 90 億元之鉅，致市府土地貢獻成本與建物貢獻成本不成比例，與經驗法則地主建商分配比例相去甚遠，主辦機關捷運局，對此背離經驗法則之權配比例，豈有不知之理？另在間接工程費乙項，復巧立名目核給投資人依直接工程費額外增加 2 ％，將 2.3 億元（114.89 億元× 2 ％）之利益拱手讓人；以上均嚴重損及市府權益。
三、被彈劾人常岐德對於上開違失事實不予否認，惟辯稱：「我當局長前曾為副局長，但管工地，我對於聯合開發業務不熟悉。……本案權配小組最後會審核，副局長同意後，我這才能蓋章。如果是雙重算的話，外加的話就是不對的……我還是有蓋章，所以承擔責任」云云（附件十九）。
另被彈劾人高嘉濃對於上開違失事實亦不予否認，惟辯稱：「……長官要承擔責任吧，哪有長官聽屬下意思。應該是他認為沒問題後才會批示核准。……鑑價報告書會去看，看他推導過程合理性而已，不會去看結果。當然依照估價師市場比較法或開發分析法之估價。只會看他用案例合不合理。公部門無法主導，只看推估合理性」。另對於權配試算部分辯稱：「……談的時候是拉高談……像商人一樣是用喊的，並非用算出來的，會維護公部門權利。是協商機制」云云（附件二十）。顯見被彈劾人常岐德、高嘉濃未善盡核擬之責，對於責任歸屬推諉卸責，亦未督導所屬確實辦理鑑估價作業之違失，難辭監督不力之咎。
綜上論結，被彈劾人常岐德、高嘉濃等 2 員，違失情節匪輕，實非尋常之貽誤，又難辭監督不力之咎，核有違反上開公務員服務法之規定，並有公務員懲戒法第 2 條之應受懲戒事由，爰依憲法第 97 條第 2 項及監察法第 6 條之規定提案彈劾，並移請公務員懲戒委員會審議，依法懲戒。
乙、被付懲戒人申辯意旨：
Ａ、被付懲戒人常岐德申辯意旨：捷運局聯合開發作業為國內首創，臺北市政府捷運工程局膺此重任。即積極創建法制，未曾稍怠，旨在順利取得捷運設施用地，爭取民眾合作，創造政府財政效益，進而增加就業機會，促進社會經濟發展等政府、地主、投資人及社會多贏局面。執行迄今計 80 多處基地，多年來也順利完成 40 多個聯合開發案，亦獲得各界肯定，榮獲如民間參與公共建設金擘獎、建築金石首獎、金石獎、國家卓越建設獎等甚至全球卓越建設獎。而聯合開發各項作業機制多由捷運局草創，捷運局亦戰戰兢兢建立各項制度，由於戒慎恐懼，使具公信力，才會不斷有地主及投資廠商願意參與開發，亦成為全國各興建捷運建設城市傚仿之對象。
申辯人向來秉公守法，循規蹈矩，並依法監督所屬，依法行事。關於捷運局權益分配作業皆依循 88 年馬前市長核頒之「臺北都會區大眾捷運系統市有土地參與聯合開發權益分配注意事項」辦理，經提報權益分配工作小組（成員包括府內眾多機關代表成員組成）審議通過後，簽報市長核定，層層節制。申辯人一身奉獻國家，至屆齡退休，今依法行事，卻遭致彈劾，實感委屈。對於 101 年 10 月
30 日監察院 10l 年度劾字第 21 號彈劾案文所述申辯人違失之事實及證據內容，諸多與事實不符之處，申辯人一一申辯說明如下：
一、有關彈劾案文指「本件權益分配案，北市府投入的土地貢獻成本低估，投資人建物貢獻成本則刻意高估，均嚴重損及北市府權益；且全面採信投資人提供資料，審定過程欠透明；權配報告書竟無核定本。」說明：查本件權益分配案，北市府無論土地貢獻成本或
建物貢獻成本均先依權益分配注意事項相關規定辦理，土地貢獻成本於政風單位監辨下由估價師公會名單中以抽籤方式抽取 5 家，再依次徵詢承作意願後，委託 2 家估價師辦理評估；建物貢獻成本則以公開招標方式委託專業公正第三單位予以評估，就投資人提送之細部圖說及工程預算書內所列之項目、規格、數量及單價詳加審查並提供具體意見，上述估價報告及鑑定報告經驗收後，再依權益分配注意事項計算公地主分配比例、樓層價格議定及區位選定建議，主管機關捷運獎勵樓地板面積取得之方式及分配等，提報權益分配工作小組審議，並簽報市長核定，再與投資人協商，過程於機制內透明。本案之土地價格及建造成本即經過本局委託估價及鑑價過程，自無所謂全面採信投資人提供資料之情，此由公地主與投資人雙方所提出之土地貢獻成本及建物貢獻成本皆有相當差距便可一知。（詳彈劾文附件五第 34、36 頁）相同地，市府與投資人間權益分配依本開發案投資契約書附件之審定條件：「有關權益分配比例，實際依權益分配協商結果為準」，進而後續由投資人提送權益分配建議書（主要內容包括權益分配各樓層面積、投資人建議價格、分配比例及區位選擇等），如予以核定即確定依其建議辦理，則無辦理後續權配作業及協商情形，反而會有喪失市府權益之顧慮。顯見前述彈劾案文，實乃監察委員對權益分配機制及作業方式認知之錯誤。
二、彈劾案文中本件權益分配案之土地貢獻成本部分：
（一）「本案地價基期卻以 80 年 3 月 28 日偏低之公告地價計算，顯有低估」說明：查本案土地貢獻成本 77 億 1,537 萬 7,017
元，係捷運局依權配注意事項於 95 年委請估價師鑑估開發後之整宗土地總市值，每坪約
27.5553 萬元（每平方公尺約 88,355 元），二家估價師估價日期分別為 95 年 4 月 3日及 4 月 21 日，至於「地價基期卻以 80年 3 月 28 日偏低之公告地價計算」乙節，係為市府與土地所有人間簽訂之「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」中土地提供人間無約定時之分配計算基準日，並非地主與投資人間分配基準，且其為土地公告現值，而非公告地價。（詳彈劾文附件十六第 99 頁），監察院有明顯誤會。
（二）「利率計算，土地僅以單利，建物卻以複利計算，拉大利息計算差距，使土地貢獻成本相對被低估」說明：委託之估價師依其專業及不動產估價師技術規
則規定計算土地資本利率，利息總和利率依彈劾案文所述約 27.4 ％；反觀本局雖依注意事項規定以複利計算，然因建物建造費用及建物設計費用依注意事項規定計息日以投資契約書施工期 1/2 計息，本案並依分期計算，利率以五大銀行利率計算，建物建造費用、歸墊費用及建物設計費用等利息總計約 14.26 億（權益分配提案單附件，證一），僅為該 3 項費用總和之 9.97 ％，較上述土地總和利率訂
27.4 ％為低，大大降低利息成本，使建物貢獻成本低估。正好與監察委員所稱「拉大利息差距，使土地貢獻成本相對被低估」之完全相反，監察院明顯有所誤會。
（三）「依日勝生公開資訊揭露，其關係人日勝遠東公司提供土地參與聯合開發乙節，已於 95 年財務報告關係人交易附註中揭露，該公司購入本開發案 148 坪土地，據查購入價每坪超過 60 萬元，捷運局承辦人卻委稱不知，亦未加以查證。是以上開委託鑑價之計算方式與上開『權配注意事項』規定『土地貢獻成本應按開發後之整宗土地總市值』明顯悖離。」，「尤有甚者，本案對於土地之鑑估價，完全未參考可輕易取得之公開資訊，而低估土地價格初估約達 90 億元之鉅，致市府土地貢獻成本與建物貢獻成本不成比例，與經驗法則地主建商分配比例相去甚遠」等。
說明：土地價值涉專業能力及公信，故委託專業鑑定
機構辦理，如既已委託專業鑑價機構，其所鑑開發後之土地價格自係由專業機構依鑑定時機之不動產估價技術規則及相關法令辦理並簽證。至於監察院指投資人公司財報所揭之購買個別土地，為本基地內參與聯合開發之原地主賣給投資人，其時機、當事人雙方意願、條件、有無特殊原因，均非外觀可見。又投資人收購為面臨中央路之 148 坪住宅區土地容積率達
392 ％，而本案所有土地約 28000 坪，市有土地約 27817 坪，佔 99.35 ％多為農業區容積為 30 ％或 l80 ％兩種，少部分為住宅區。都市計畫變更後容積為 187 ％，本局委託估價每坪約 27.5553 萬元，分區不同、容積不同、區位不同、價格情況因素不同，將來可分配權值亦不同。捷運局委託之二家不動產估價師依據不動產地價值，依不動產估價技術規則以比較法及土地開發分析法，評估本案開發後之整宗土地總市值，不但比較案例充足，評估亦具方法論，況捷運局委託鑑價機構所提供鑑價為投資人所提建議值之 3 倍以上。
三、彈劾案文中本件權益分配案之建物貢獻成本部分：
（一）「本件投資人建物貢獻成本，因建物建造費『間接費用』不依『權配注意事項』 16 ％核算，反巧立名目再提高 2 ％、『利息費用』採複利計算，與建物採單利計算之方式顯有不同、『稅管費』項目重複計列，更為甚者，並將『營業稅』納入計列等因素，竟高達 174.97 億餘元，嚴重傾向投資人。」說明：據瞭解關於間接費用再加 2 ％，係因本案住
宅區之連續壁及安全支撐緊鄰捷運軌道，且人工地盤施作在捷運軌道區，施作工地基礎及人工地盤均面臨極高風險，一度停止捷運營運以接駁車方式接送旅客。另本案地型狹長、出入口有限，實際施工時因中華路側過於狹窄，工程車輛無法進入，導致需於環河路側另闢施工便道，造成施工費用之增加。且須配合捷運營運時間導致工期延長，工程困難度等同捷運工程；受地形、地質及現場條件施工動線不良造成安全維護需求，風險前所未有，評估遠較一般建案保費高出一倍。為實際之需求，故參照捷運工程酌予調整勞工安全衛生費及工程保險費比例，合計增加 2 ％，即 18 ％，且依程序納入提報權益分配工作小組提案單內，經權益分配工作小組審查通過，依程序報府核定，實際亦是如此（證二）。而權益分配注意事項中間接費用之稅利，乃法定營業稅及利潤，為投資人發包予營造廠之所需費用。而稅管費中之營業稅係指投資人與地主合建分坪之土地建物相互移轉營業稅，此乃「加值型及非加值型營業稅法」細則第 18 及 25 條定有明文（證三），兩者內容不同、支付對象並不相同，事實並無重複編列之問題。
（二）「根據臺灣證券交易所公開資訊觀測站揭露之重大訊息，日勝生於 00 年 0 月 00 日將本聯合開發案『住宅大樓及人工地盤新建結構工程』發包與新亞建設及長鴻營造股份有限公司，總價 50.49 億元；日勝生另於 97 年 8 月 15 日將本聯合開發案『裝修與機電工程』以發包價格 69.055 億元發包與泰誠營造股份有公司，所有間接費用應已內含於此價格中。以上兩次發包價格已含間接成本約 120 億元（即
50.49 億元 +69.055 億元）。」指稱「建物造價全然採用旭洲資訊估價，未負覈實審核之責，致高估建物貢獻成本」說明：查捷運局係依權配注意事項規定於 95 年 7
月 25 日委請旭洲估價公司於 95 年 10 月
16 日完成建物貢獻成本評估報告，旭洲公司依權配注意事項就投資人提送之細部設計圖及工程預算書內所列之項目、規格、數量及單價詳加審查並提供具體意見，做為建物貢獻成本中直接費用。捷運局完成試算作業後，提送
96 年 4 月 3 日「臺北市大眾捷運系統土地聯合開發權益分配工作小組」第 33 次會議審議照案通過，並於 96 年 9 月 21 日經市長核定。而日勝生於公開資訊觀測站揭露之重大訊息時間點為 96 年 9 月 20 日及於 97年 8 月 15 日，此時早已達成權益分配協商，協商後雙方利益及風險自負，不可能於達成協商後再議。且公開資訊站揭露之訊息僅其公司就重大事項公開揭露，過程斷斷續續，小額發包亦未見揭露，依此查核亦未具週延。而聯合開發之權益分配本係以土地貢獻成本及建物貢獻成本比例進行協商，雙方達成協議後即各自分擔風險或利得，非屬政府出資發包之公共工程建設，亦不因營建物價波動而進行調整，投資人須自行面對協商完成後營建物價上漲之風險。如需時時查核，恐權益分配作業需俟建物完工後，方能開始估算，則屆時產權登記在即，不但無法分配，投資人興建所需融資亦難以進行，顯不可行，故查核並未規範於權益分配注意事項。
四、關於彈劾文中「臺北市政府於本案辦理權益分配之前，依行為時相關法令規定及雙方契約約定，應優先『無償取得本開發案捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間』；負擔建造費用取得『因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數』及『依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數』；並『無償取得上開三款建物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權』，惟主辦之捷運局竟契置不理，逕先與投資人直接進行權益分配，損及主管機關優先或無償或僅負擔建造費用即可取得之權益。」說明：
（一）查「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」
47 點「無償取得本開發案捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間」，及「土地聯合開發契約」之第五條及第六條對象係土地所有人。有關聯合開發大樓內之捷運設施及其相關設備，因係提供公眾或公務使用，一般係由大眾捷運系統工程建設機構編列預算於捷運系統車站主體工程興建一併施作，此依大眾捷運系統土地開發辨法（89 年 10 月 2 日修正版）第八條規定「開發用地內之捷運設施屬出入口、通風口或其他相關附屬設施等，經主管機關核准得交由投資人興建，其建造成本由主管機關支付。」辦理，捷運建設機構必須支付委建費用可證，舉輕明重，本案人工地盤緣由為新店機廠設置時因軌道離北側居民較近，故自機廠營運起本府持續接到北側居民對新店機廠軌道噪音之陳情，因此在投資人申請案審定條件第十五條有關噪音防治、綠化空間及附近居民親水等需求，要求投資人納入設計處理，列入投資契約書，由市府核定。人工地盤為捷運設施之一，但須與聯合開發共構，依臺北縣政府解釋部分視為捷運設施，部分為聯開大樓之停車場、公設，為聯合開發與捷運共同使用，併上述契約約定，認列建物貢獻成本，地主出地不出資，投資人出資不出地，市府以地主身分分攤開發成本亦依程序審定後報府，至為明確。
人工地盤作用在於阻絕機廠噪音對鄰近地區安寧之影響，為捷運建設機構對週遭環境之責任，人工地盤之施作除有助於噪音之改善，亦兼而提供民眾親水平台，為複合性建築，對本案開發建物亦實質提昇其價值，市府以地主立場分回部分亦因而提高價值。
（二）至於實施要點第 47 點並未明列各項樓地板面積及土地持分之取得順序，本案辦理權益分配作業時，皆依權配注意事項「四、價格議定及樓層選定（一）議定樓層價格：聯合開發建物之總值減主管機關取得獎勵面積之價值後，依公地主權益比值，計算出公地主參與開發後可分配聯合開發建物之價值。」，並無案文所述顛倒順序之情事。其中「依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數」係依權配注意事項「參、作業方式：六、主管機關獎勵樓地板面積之取得方式及分配：（一）主管機關取得依聯合開發辦法獎勵規定所增加之容積（加公共設施面積）之半數及其所增加之法定車位，惟應支付建造成本予投資人；若投資人同意主管機關以所持樓地板面積抵繳方式，則以議定價格折抵」。
（三）「因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數」則依實施要點第 47 點規定「（二）主管機關：5.負擔第 1 目至第 3 目建築物屬投資人之成本之樓地板面積及其應持分土地或負擔其建造費用」，故以負擔建築物屬投資人之成本之樓地板面積及其應持分土地即合建分坪方式處理。
另監察委員在約談申辯人時不但未事先告知約詢內容，現場亦不提供任何卷案資料供參，以申辯人已屆齡退休 3 年多，在職期間各項公務繁多，如何熟記本案內容，且未再予申辯人有補充資料得以說明之機會，便對申辯人課以如此重責，實難以接受。
綜上說明，此次彈劾案文中，除諸多與事實不符外，亦有對申辯人有不公平之處。而本案皆係依法行政，縱令有法今未及之處亦有報府核定，況關於權益分配核定之權責依分層負責明細表甲表（證四）規定非在於申辯人，今卻遭此責難，教公務員何以依循。
Ｂ、被付懲戒人高嘉濃申辯意旨：
壹、基本資料部分
一、申辯人係學交通工程而非地政、法律、建築、財務或會計學系，而不動產開發則須多領域整合，非單一學科得以擅專自為。
二、監察院連繫前往時，申辯人曾請李專員榮泰請示委員，若所詢內容為權益分配，因該等資料係屬機密文件，申辯人手上無資料，是否得請業務單位帶來，以利說明。但當天卻僅有申辯人一人，在毫無資料參考情況下，七個人輪流問申辯人五、六年前發生之地價、造價明細及法規、契約條文。會後僅要申辯人於紀錄最後一張簽字，且並未給申辯人影本，亦未告知本次調查內容對申辯人之影響，而請申辯人補提書面資料。三年多之調查案件，對申辯人須課如此大之罪責，於申辯人尚在位，有資料可參考說明時，未曾詢問，卻於申辯人退職後要憑記憶說明數字與規定條款，而作為對申辯人課以既深且重之責任，這難道係國家體制對退休公務員應有之對待！
貳、權益分配作業部分
一、本案權益分配並非依投資人提供資料作業，而係委託國家考試合格之土地估價師與專業成本鑑價公司估算之結果提報審查與簽核。審定過程完全依市府規定之標準作業流程，由市府及本局相關單位會審，並經市府核定協商條件與結果，過程清晰透明，層層監督。
簽報過程中雖林副市長擔心投資人利用高財務槓桿而獲取暴利，但經本局分析簽報後，亦認可同意協商結果（詳彈劾文附件七至十三）。
（一）土地貢獻部分：
1.誠如上述，本案土地係由估價師依投資人設計結果，估算開發後 236.78 ％（含捷運獎勵容積）之地價及各樓層區位價格，以作為權益分配之協議基礎。業務單位於提報本府權配小組及簽報市府時亦說明，因投資人提送之土地單價（每坪九萬）明顯偏低，而以本局二家鑑價結果，平均每坪為 27.5553 萬元作為土地貢獻，而非以投資人主張之每坪九萬元為作業參考（詳彈劾文附件五）。
2.有關日勝生購買每坪 60 萬元之土地，據悉其係屬住宅區，法定容積為 392 ％，且因本局要求公地主權益分配協商前，請其先完成私地主之協商作業，而協商過程私地主要求投資人直接價購，其為順利推動本案，乃以上述價格購買，故其價金應屬特定價格而非正常價格。退萬步而言，本案土地之法定容積為 187 ％，若依可建容積推估，價格亦僅約 28.6 萬元（60 ×187 ％÷
392 ％），與本案由估價師以開發後 236.78 ％容積估算之正常價格（平均地價每坪 27.5553萬元價金）接近。故亦應無彈劾文 p15 所指本案地價低估達 90 億元（92560.7 ㎡×0.3025坪／㎡×（60－ 27.55）萬／坪）之問題。
3.至於所詢地價基期卻以 80 年 3 月 28 日公告地價計算乙事。其間容有誤解，因此一日期係地主間之權利分配基準日，而非作為與投資人權配時地價計算基準日。其訂定之目的乃因土地以開發後之地價與投資人作完分配後，土地之分配值係屬全體地主所有，故地主間仍須有一分配基準，因而以上述日期作為地主間無約定時之分配依據（詳彈劾文附件十六第五條第五項）。本案並非以該日偏低之公告地價計算土地價格。另估價師推算本基地開發後之地價時，其計算過程中土地與建物皆採單利推估，並無採用不同基準。
（二）建物貢獻部分：
1.有關建造費用中之間接費用從「權配注意事項」之 16 ％提高 2 ％乙事。業務單位於提報市府權配小組及簽報市府文中皆有說明，因本案有機廠營運、樓高及數量多、人工地盤、進出匝道及親水動線平台、工期縮短、鄰軌道 700 公尺及住宅區連續壁及安全支撐、大樓挑高、吊裝設備及機具、基地大而狹長及風險評估等因素，而建議參照捷運工程將勞工安全衛生由 1.5 ％調高至 3 ％，工程保險由 0.5 ％調高至 1 ％，並奉核定辦理，並非毫無依據（詳彈劾文附件五）。
2.有關「稅利」與「稅管」部分，前者係屬營造之稅捐及利潤（參照內政部公布施行不動產估價技術規則 52、53 條、詳附件一）；後者則係投資人作業成本，其中之稅賦乃依「加值型及非加值型營業稅法施行細則」第十八及二十五條規定提列之屋地互易營業稅（詳附件二）。而上述之稅利與稅管亦經市府核定，列入「權益分配注意事項」規範，本案業務單位僅據以辦理。
3.有關「利息費用」部分，由於土地估價係由估價師估算，依其報告土地由開發前至開發後利率二家分別為 31.3 ％及 23.5 ％（以開發期 10 年估算，詳附件三），但本案依市府「權益分配注意事項」採複利計算建物利息僅為營造、歸墊費用及設計費之 9.97 ％（以契約 73 個月計算，詳附件四），故其利率遠低於土地之計列標準。
所以本案利息費用之計算對土地之貢獻值遠高於建物。
4.由於本案尚未完工交屋，有關投資人之建造成本依 101 年第三季財務報表顯示，存貨中新店機廠在建房地 261 億 5185.1 萬元（詳附件五），而依其 97 年財務報表，本案之土地成本為9669.4 萬元（詳附件六），因而其建造成本應為 200 餘億元而非 120 億元。
（三）綜上，權益分配土地成本係由估價師依內政部訂定之不動產估價技術規則辦理，而建物營造費用則由旭洲專業鑑價公司估算直接費用，再由業務單位依市府「權益分配注意事項」加計間接費用及稅管費後，提報市府權配小組及簽報市府核定，並據以辦理本案之權益分配作業，而非依投資人資料辦理。
二、有關土地契約書第五條甲方（主管機關市政府）取得捷運設施需用樓地板及室外空間、變更都市計畫增加可建樓地板面積之半數、聯合開發辦法獎勵增加之可建樓地板之半數、無償取得前三款土地，負擔與投資人合建分坪所應分配與投資人之樓地板面積及其應持分土地或依第六條第一項負擔所取得建物之建造費用部分。
（一）查本開發案興建範圍內之捷運設施及人工地盤皆已納入開發成本，由地主與投資人承擔。市政府於本案中有二個角色，其一為主管機關，其二為地主身分。就前者而言，其於本案並無支付任何費用；但就後者而言，因本案土地約 99.35 ％（約 9 萬1957.49 ㎡）屬市府所有，依土地契約書規定，當然需要分擔此一費用之義務，故將其納入總開發成本計列，並奉核分攤（詳彈劾文附件五）。土地契約書列入投資契約書附件，投資人依契約規定，僅須於與地主辦理權益分配時，代為扣下其應分攤之費用，否則其須自行吸收，而非因而繼受了地主之權利與義務，而須無償捐獻該設施與主管機關。
（二）負擔建造費用取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積半數部分：本基地92,560.7 ㎡（內含住宅區、農業區建地目及非建地目），其中市有地 9 萬 1957.49 ㎡（約
99.35 ％）。而因都市計畫及區域計畫變更增加容積部分皆屬市有地之農業區非建地目土地，因而此部分之權值乃併入市有地計列權值，而依土地契約書第五條第二項第五款以合建分屋方式辦理。
（三）有關聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板半數部分：因「權益分配注意事項」規定，其價值計算以自頂樓次一層起垂直對分至獎勵樓地板面積用完為止樓層之價值，並應包含相對應之公共設施與附屬建物及車位面積。本案於市府權益分配小組審查會時，業務單位已於會上說明，業已將此一價值加總後，與公地主分配權值合計，並採集中連貫原則分配（詳彈劾文附件六，p49 ）。
（四）有關捷運設施、都市計畫獎勵及聯合開發獎勵，僅「權益分配注意事項」有規範聯合開發獎勵樓板之位置，本案如上述，亦已先計算其位置之權值後加總，其餘部分並無規定須先取得。但是對捷運設施而言，地主與投資人亦不可能分配，故只要最後產權登記有依契約規定取得即可，其餘部分則將本府權值加總後，依權益分配注意事項四、以集中連貫、整層分配為原則。另因有關公共設施及土地持分，於建物測量成果圖未核定前不可能確定，因此想先取得上述樓地板與土地面積有實質作業上之困難，故皆配合本案產權登記後取得。
參、綜上，有關本案權配，土地係委請國家考試合格之估價師估算，建造成本則委請專業鑑定公司辦理，並依府頒「台北都會區大眾捷運系統市有土地參與聯合開發權益分配注意事項」及聯合開發權益分配作業流程辦理（詳彈劾文附件十五），並且經市府權配小組審議，市府二次核定（先核協商底價，再核協商結果），中間或有不同聲音，最後亦認可協商結果。誠如壹、中所述，不動產開發業務本身就複雜，非單一專業得以自行辦理，但身為公務員，對長官交付任務僅能全力以赴。今有不同聲音即苛以重責，連讓我們有改進之機會都不給予，是否背負太過沉重。更何況當天詢問時，有關日勝生地價 60 萬之疑義，申辯人有說明因容積（392 ％與 187 ％）不同，因而地價有差異，至於建造成本部分因手上無資料，因而表達應行取得資料始能核對、計算，但不為委員接受，併予說明。
此外，本案若對現行市府「權益分配注意事項」中土地估價師專業、建造成本加計稅利與稅管、建造成本利息採複利計算等等有疑義，明顯係屬執行所依規範爭議而非人為因素，今遽而懲處常前局長與申辯人，實難接受。
丙、監察院原提案委員對被付懲戒人申辯書核閱意見：
（一）本件權益分配案，捷運局乃主辦機關，自應依規定核實評估「土地貢獻成本」、「建物貢獻成本」委託鑑價（定）報告，被付懲戒人常岐德、高嘉濃 2 人均辯稱：土地係委請國家考試合格之估價師估算，建造成本則委請專業鑑定公司辦理，並依府頒「台北都會區大眾捷運系統市有土地參與聯合開發權益分配注意事項」及聯合開發權益分配作業流程辦理，卸責之詞至為明確。
（二）土地貢獻成本部分：
1.被付懲戒人 2 人均稱：日勝生購買每坪 60 萬元之土地，據悉其係屬住宅區法定容積為 392 ％，故其價金應屬特定價格而非正常價格，本案土地之法定容積為
187 ％，若依可建容積推估，價格亦僅約 28.6 萬元（60x187 ％÷392 ％），與本案由估價師以開發後
236.78 ％容積估算之正常價格（平均地價每坪
27.5553 萬元價金）接近乙節，有關開發之土地面積越大越稀有，交通、捷運等區位環境越佳，土地價格越高，另土地開發後之容積計算尚含獎勵容積等（土地開發分析法），如按被付懲戒人稱之計算方式計算亦應為
36.24 （60 x 236.78 ％÷392 ％）萬元，計算價格之方式顯係誤導。另被彈劾人理應督導所屬查證土地價格，並以最有利政府方式辦理土地鑑估價作業，而非以低於市場行情之價格電詢廠商以一本 8 萬元價格發包辦理土地鑑估價作業，辦理過程顯有缺失。
2.土地加計利息係採單利計算，為被付懲戒人所不爭（10年合計 27.4 ％，每年為 2.74 ％），而建造費用之利息可由計算公式：建造費用之利息 =（建造費用）×
70 ％×【Σ（各分期比例）（1 ＋4.1 ％）ni-1】）÷2 ＋（建造費用）× 30 ％×【Σ（各分期比例）（1＋ 2.2 ％）ni-1】）÷ 2，上開計算公式意涵為：假設建造費用中，設算資金由貸款支應者 7 成，年息
4.1 ％，由自有資金支應者 3 成，年息 2.2 ％（若採加權平均，則年息為 3.53 ％，亦高於土地利息
2.74 ％），且採複利計算。此與土地採單利計算自屬有別，且複利計息相較於單利計息，其結果必然較為有利。至於建物利息為營造、歸墊費用及設計費合計數之
9.97 ％，低於土地之 27.4 ％，係因土地價值於計息之初即完整計列，而建物係以實際分期投入成本逐期認列、且初期建物投入成本甚低所致，被付懲戒人以
9.97 ％較土地總和利率 27.4 ％為低，而導出「建物貢獻成本低估、監察院明顯有所誤會」之結論，顯係誤導。
（三）建物貢獻成本部分：
1.被付懲戒人稱：稅利係屬營造之稅捐及利潤，稅管則係投資人作業成本，稅賦乃依加值型及非加值型營業稅法施行細則相關規定提列之屋地互易營業稅乙節：營業稅之實際負擔者為消費者，不應視為投入成本之一部分，且土地之移轉無需繳納營業稅，北市府與投資人協議時未釐清其中差異，彈劾案文業已詳述。
2.被付懲戒人稱：日勝生於公開觀測站揭露時，業已達成權益分配協商，協商後雙方利益及風險自負乙節，土地貢獻價值乃權配時最重要的爭點，惟北市府於權配協商過程中，從未查證毗鄰土地之鑑價報告或其他資訊，全然採取估價報告，全然未正視土地估價遠低於市場行情之事實，自有未盡職責之失。
3.被付懲戒人稱：依日勝生 101 年第 3 季財報及 97年財報，建造成本應為 200 餘億乙節，彈劾案文就日勝生「住宅大樓及人工地盤新建結構工程」及「裝修與機電工程」兩次發包價格，及北市府顯未盡查證責任之缺失，均已詳述。
（四）被付懲戒人稱：人工地盤為捷運設施之一，但須與聯合開發共構，依臺北縣政府解釋部分視為捷運設施，部分為聯開大樓之停車場、公設，為聯合開發與捷運共同使用，併上述契約約定，認列建物貢獻成本，地主出地不出資，投資人出資不出地，市府以地主身分分攤開發成本亦依程序審定後報府，至為明確乙節，據臺北市政府捷運局 92 年
9 月 29 日（北市捷五字第 09232332700 號函）函臺北縣政府之說明二認定「旨述新店機廠聯合開發人工地盤，係因機廠鄰近居民陳情要求於新店機廠加設全覆式隔音罩以改善行車噪音，故納入聯合開發案中併予興建，因屬捷運系統順利營業所需，故應可視為捷運設施之一部分，適用建築法第九十九條第一項第六條規定」係由臺北市政府捷運局認定人工地盤為捷運設施之一部分並排除建築法全部或一部之適用，人工地盤性質顯有公益性至為明確，捷運局理應取得全部所有權，而非認可列為私人產權之一部分。
（五）查本件開發案於 90 年 12 月 18 日由臺北市政府與投資人簽訂「台北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發投資契約書」第五條權益分配之第五項：「甲方（臺北市政府）依附件三大眾捷運系統土地聯合開發契約書約定，取得建物、土地所有權及負擔義務外，本建物其餘部分均由土地所有權人及乙方（即投資人日勝生）共同取得，乙方與土地所有權人間之建物及土地之分配比率區位及條件，由乙方與土地所有權人自行協商，但不得影響甲方之權益。」訂明本案權益分配前，臺北市政府應優先取得相關樓地板面積及土地所有權，惟查被付懲戒人 2 人卻辯稱：土地開發實施要點 47 點及「土地聯合開發契約」均未明列各項樓地板面積及土地持分之取得順序云云，怠忽之咎甚明。
綜上，被付懲戒人臺北市政府捷運工程局局長常岐德、聯合開發處處長高嘉濃 2 人均屬該府之機關首長，身居要職，竟未能克盡職守，用心督導所屬，就本件權益分配案之規劃、執行與審核，嚴重怠忽職守，致損及政府權益至鉅。渠等之違失情節於彈劾案文已敘明綦詳，事證至為明確。渠等所申辯各節均屬卸責之詞，要無可採，仍請就本院彈劾案文依法懲戒，以肅官箴。
丁、被付懲戒人補充申辯意旨：
Ａ、被付懲戒人常岐德補充申辯意旨：
102 年 4 月 16 日約詢，申辯人除當場據實說明外，容有不盡詳細之處，特補充說明如下：
一、為何土地鑑價以單利計算土地資本化利息？說明：依權益分配注意事項規定僅建物貢獻成本規定利
息計算方式採複利年息方式計算，對土地貢獻成本為開發後之整宗土地總市值，臺北市政府捷運工程局委託專業估價師依其專業及土地估價相關規定估算土地價格，本案兩家估價估算開發後整宗基地土地價格推估時，以預估之平均土地資本化率乘以開發年期推算聯合發後土地價格，查以單利計算方式與估價技術規則推算資本利息綜合利率以資本利息年利率乘以開發年期之單利計算方式相符，亦符合不動產估價技術規則第 79、
81 條以土地開發分析價格時以單利計算之方法契合（詳附證一）。惟臺北市政府捷運工程局依
88 年府頒權益分配注意事項規定辦理，估價師亦依其專業及相關規定辦理。
二、關於人工地盤屬捷運設施，為何人工地盤增加聯開大樓停車及公共設施，人工地盤如何分配？說明：
（一）新店線自 88 年營運以來，本局即多次接獲新店機廠北側居民陳情營運噪音問題，依據本府 88 年 4 月公告實施之新店線新店機廠（捷 17、18、19 ）基地聯合開發計畫叄、開發計畫- 七、建物設計指導原則- （一）、6 ：「…。另聯合開發投資人考量商場鄰捷運路軌側可能之噪音及人員與捷運路軌之區隔，設置適當之隔音及管制設施」及（二）、11：「因本基地之聯合開發建物，均緊鄰地面之機廠路軌及工作廠而建，未來聯合開發建物進行細部設計時，應加強建物之隔音設施，由於路軌邊之住宅社區最為重要，如增設隔音牆、採用氣密窗、加濃密性大樹或阻隔性綠帶等，以減少機廠對聯合開發（尤其住○○區00000000於○○○路軌間，更應注意聯合開發活動與捷運設施之區隔，以避免干擾及安全顧慮。」
（二）查本案投資甄選時，日勝生活科技股份有限公司（下稱日勝公司）所送開發建議書即以人工平台包覆機廠軌道區及相關設備以改善噪音及作為聯合開發與捷運設施之區隔，並於人工平台上設置停車場及景觀綠化空間。本案依規定函請當時臺北縣政府所屬環保局、農業局、消防局、工務局（建照科、新工科）、住宅及城鄉發展局、交通局、新店市公所及本局相關處室審查辦理開發建議書審查作業並召開投資申請案審查會，後續因應新店地區各級民意代表及新店機廠北側居民陳情希設置全罩式隔音罩及設置跨越機廠之人行陸橋、親水動線等需求，將「有關機廠噪音防治、綠化空間及附近居民親水等需求，請投資人納入設計處理」納入審定條件，本案於 90 年 12 月 18 日與日勝公司完成投資契約書簽定事宜。查當時人工平台停車場、景觀設施及設置跨越環河路親水平臺，係因應新店地區各級民意代表及新店機廠北側居民陳情、及各項審議而設置，包括如下：
1.係於規劃設計及審議階段，因應新店地區各級民意代表及新店機廠北側居民陳情要求：人工地盤內停車場及車道需遠離北側住宅區、另人工地盤除改善營運噪音，並需提供里民優惠停車（250 位）、提供 1/2 面積之公共景觀設施等。
2.臺北縣 92.7.25 召開「建照執照預審委員會」第
152 次審查會委員審查意見、93.6.23 新店機廠環境影響說明書第六次審查會意見：包含親水動線太少（僅有一處）中間或西端可否加設、加強北側共享開發後環境之考量，增加聯絡道至河濱公園、將民意調查之意見（美觀、溝通、隔音等）確實於建築細部計畫中設計完成、住宅區段之人行陸橋應由開發業者承諾興建，或於車行飛越橋增設人行道。
3.綜整臺北縣都市設計審議 93.10.8 第 6 次專案小組決議、93.12.31 第 7 次專案小組決議、
94.1.19 第 8 次專案小組決議、94.2.22 第 9次專案小組決議：有關案內親水平臺請規劃單位詳加考量其與北側地區環境關係，俾其坐落位置符合當地實際需求。人工平台公共開放使用比例、使用與管理維護。公共停車空間之提供方式、數量、區位及具體可行之優惠辦法。（相關都審及環評審查會議紀錄如附證二）
（三）日勝公司所設計之人工平台，功能即為全罩式隔音罩包覆新店機廠軌道區，面積為 24135.15 平方公尺，考量建蔽率超出都市計畫及建築法第 99 條第 1 項第 6 款規定，本案當時臺北縣政府 92 年 9 月
15 日函請本局本於目的事業主管機關立場就建築法第 99 條第 1 項第 6 款規定，認定得不適用建築法全部或一部分之規定，惠賜卓見。查人工平台設計圖說確已包覆軌道區阻隔營運噪音並納入審定條件，捷運軌道區及相關設施部分由捷運公司管理，自可認定為一部分之捷運設施，經當時臺北縣政府核定12705 平方公尺免計建蔽率。目前仍維持 12705 平方公尺捷運設施免計建蔽率。另人工地盤認定做為避難層一節：係依據當時臺北縣 92.7.25 召開「建照執照預審委員會」第 152 次審查會決議（一）「本會議僅就『人工地盤』」申請認定避難層作審查，經委員討論後同意認定為避難層。（如附證三）人工地盤內共設置 273 個停車位，其中 23 個車位供聯開住戶使用外，另設有 250 個車位供鄰近之福民里、百福里、中華里里民優惠租用，及不限特定人士使用車道通達中華路與環河路，頂層則為 1/2 面積供聯開住戶使用及 1/2 開放公共使用之景觀設施，為一多功能使用之複合性共構設施。人工地盤雖包含捷運設施，但並非以建築法第 98 條規定之特種建築物核定建蔽率，設置目的為區隔聯合開發與捷運設施，以避免互相干擾及安全顧慮，並減少機廠營運對北側居民及聯合開發之噪音干擾。並依民眾陳情及各次審議意見提供多項公共事務空間。由此可知人工平台並非純粹為捷運設施。全案經環境影響評估審查、都市設計審議核定，方可申請建造執照及開始施工。
（四）本案為阻絕噪音而興建人工地盤，人工地盤其中地面層軌道區為人工地盤包覆，捷運工程局已著手第一次建物測量登記為捷運設施，本人工地盤捷運設施部分納入開發成本完全由地主與投資人共同負擔，主管機關就人工地盤部分取得捷運部分及其應持分土地，未支付任何費用予投資人。另新店機廠捷運相關設施於通車及開發前已興建完成，故無符合土地契約書第 6條之相關規定。
三、關於投資人之貢獻成本之間接費用中之稅利與稅管費中建物完成後分坪之土地移轉營業稅應可扣抵，是否有重複計列情形？說明：
（一）權益分配注意事項中，間接費用包含安衛、保險、管理、稅利，此節稅利為營造廠要求之利潤及營造施工費之營業稅，與直接費用同為發包予營造廠之所需費用。
（二）權益分配注意事項所列之稅管費則係指屬開發土地分割、合併鑑界、所有權移轉、登記規費、代書費、…等所需相關稅費及聯合開發投資人方案規劃、財務評估、風險分擔及分包廠商之管理、發包、雜項支出等費用及建物完成後合建分坪之土地移轉營業稅及利潤，以該注意事項所列（1） 至（5） 項費用加總之
11 ％計列，並無細分各項費用之比例，故尚難瞭解是否包含全額之合建分坪土地移轉營業稅。
（三）上述稅利及稅管費兩者之內容不同，支付對象亦不同，查依財政部 75.3.1. 台財稅第0000000號函釋略以「依照營業稅法施行細則第十八條及第十五條規定，合建分屋之銷售額，…土地價款之發票（所有人如為個人者，可開立收據）免徵營業稅，房屋價款之發票，應外加 5 ％營業稅，向買受人（土地所有人）收取。」，原應由土地所有人負擔，惟 88 年馬前市長所頒權益分配注意事項規定由投資人負擔，並計入其貢獻成本。復查財政部稅制委員會於 89 年
1 月 11 日召開之營業稅第 9 次審查會議，鑑於營業稅改為內含且收取對象實務上不易查核，故刪除「向買受人（土地所有人）收取」等字，經捷運工程局函詢臺北市稅捐稽徵處表示：「本局以市有地地主身分與投資人合建分屋…營業稅稅賦負擔方式，依契約自由原則，宜由貴局與投資人雙方協議決定。」，次查 90 年 12 月 18 日臺北市政府與日勝生活科技股份有限公司訂定之土地聯合開發投資契約書第十一條稅負擔六、合建、分屋之各項營業稅、契稅、法定稅捐、規費等由乙方負擔並計入聯開成本，符合契約自由原則。
關於新店機廠權益分配作業皆依循 88 年馬前市長核頒之「臺北都會區大眾捷運系統市有土地參與聯合開發權益分配注意事項」辦理，經提報權益分配工作小組審議通過後，簽報市長核定，本案皆係依法行政。
四、證物名稱﹕證一：不動產估價技術規則。
證二：相關都審及環評會議紀錄。
證三：人工地盤適用法令及建造執照預審。
Ｂ、被付懲戒人高嘉濃補充申辯意旨：
102 年 4 月 15 日應詢補充意見：
一、有關本局推動之土地開發案委託估價師辦理土地估價，因同仁並未具估價師資格，故估價方法及價值判斷……等估價作業，係尊重取得國家考試及格之土地估價師專業，相信其會遵守不動產估價師法第十六條誠實信用之原則，依內政部訂定之「不動產估價技術規則」辦理地價查估。本局則針對各案會審查其估價前提是否符合基地條件；訪查或搜集當地房地產交易相關資料，以利比對審查估價報告之內容；此外，亦會審查其計算過程是否有計算錯誤，以作為估價報告接受與否之基準。有關本案土地估價，依本局及投資人提送之估價結果，其值雖皆超過鑑價平均值（18 萬 2807 元）之 20 ％。但業務單位認為本局委託之估價結果較合理，因此，權益分配僅採用本局委託之兩家鑑價平均值作為土地價值之基準。
二、有關間接費用比「權配注意事項」增加 2 ％，係投資人於權配資料中提出，本案位於捷運小碧潭站及新店機廠營運軌道上方，需加做人工地盤、進出匝道等設施，為其他捷運聯合開發共構、分構所未見之獨特工程。其特殊性、限制性及差異性簡述如下：
（一）因基地地面為營運機廠，不能作施工用地及進出道路，且周邊道路中華路受限寬度，僅由中央路、環河路作主要施工道路仍不足，需增設施工便橋及匝道。
（二）建築樓層高度與數量（2 棟 29 樓、4 棟 28 樓、4棟 24-26 樓、5 棟 18-22 樓），為目前開發案之最，且採 SRC 結構。
（三）加設人工地盤、進出匝道及親水動線平台等設施，約佔總工程費之 5.88 ％，約計 11.7 億元，以總銷售樓地板面積分攤，約 9,100 元／坪。
（四）原計畫工期 10 年，因受建照期限縮短為 6 年；且需配合捷運停止營運時間於夜間施工導致單元時間投注之人力、機具較多，資金調度需求相對增加。
（五）緊臨捷運軌道施工長度約 700 公尺，且住宅區之連續壁工程施作現址地表為回填土較鬆軟，南北側圍籬、軌道需施作保護板牆，或採用微型樁、CCP 施作保護施工困難度高，4 公尺以下均為礫石層，易坍孔，採用粒狀皂土、蛭石、木屑及纖維逸流防止材料，以改善周邊道路及軌道沉陷或龜裂，施工單元成本較高。
（六）住宅區 13 棟之 1、2 樓部分採挑高設計（每層高 6公尺）其面積 2,551.11 坪，佔總銷售樓地板面積
1.985 ％，另於住○區○○○道隔音牆，相對增加營建成本。
（七）如前述工區受限地形條件施工動線不良，需配置大型／重型吊裝機具（包含 15 台 400 米噸建物塔吊及
2 台 400 噸人工地盤輪吊、6-8 台 90-200 噸輪吊、4 台 45-60 噸輪吊）及設備。
（八）工地廠區面積較大且基地為狹長型，臨時用電規格較一般高，需設置兩座高壓變電站。另為提供人工地盤景觀用電需求設置風力發電設備。
（九）人工地盤○住○區○○○○○道施作地下結構，工程風險高，工程保險依風險顧問評估較一般建案保費高出一倍。
本局基於投資人所陳述理由，係屬基地之實際情況，乃於權益分配提案及府簽中據實反應，並作處理方式之建議，至於此一建議（增加間接費用 2 ％）是否可行或妥適，乃係經由市府權配小組及市長同意後據以辦理，而非本局自行增列。
三、有關市府「權配注意事項」中稅利與稅管費係指不同內容。所謂「稅利」依參二（3） 係指投資人必須支付與營建業者所須之相關費用。「稅管費」依參二（6） 係屬開發土地分割、合併鑑界、所有權移轉、登記規費、代書費、建物完成後合建分坪之土地建物相互移轉營業稅……等所需相關稅費及聯合開發投資人方案規劃、財務評估、風險分擔及分包廠商之管理、發包、雜項支出等費用及利潤。由於市府核定「權益分配注意事項」僅將「稅利」與安衛、保險及管理費併入間接費用中，其中彼此應計之額度或所佔比例並未明列；同樣，「稅管費」包含之項目何其多，其間各項之額度或比例亦未明列，因此，本局僅得依規定及市府核定內容分別於權益分配中提列，並作為權益分配之依據。至於營業稅該不該計入投資人成本乙事，依稅法規定營造廠開立予投資人之發票及合建屋地互易時房屋部分應加計互易營業稅，應屬不爭之事實，而此一部分，依投資契約書約定皆須由投資人支應。本局於開發案完成、屋地相互移轉登記時，投資人需開立建物部分之營業稅予本府，本府取得此一部分之發票，則作為未來不動產銷售或出租時之營業稅抵扣，投資人並無法拿本府之進項稅發票作為其售屋時抵扣之用。
四、有關權益分配時，由於土地係由土地估價師本不動產估價師法第 16 條誠實信用原則，依內政部訂定之「不動產估價技術規則」估算開發後之土地價值；而建物建造費用，則由本局依府頒之「權益分配注意事項」二（一）（4） 採複利計算。業務單位僅係依規定將取得之地價及建物之建造成本提列、簽報，作為市府核定雙方協商之基礎。
五、有關新店機廠權益分配時，捷運設施並「未」分攤投資人之建造費用。至於主管機關應取得之捷運獎勵樓地板部分，依監察院彈劾文附件第 48 及 49 頁業務單位說明中，業已明白指出，本府係已依「權益分配注意事項」六（二）之規定先行選取，並將其權值依四（一）（二）與公地主之權值加總，而採集中連貫、整層分配之原則辦理。另依六（一）規定，獎勵樓地板應支付建造成本，因本案投資人同意本府以樓地板面積抵繳，本局乃依規定辦理，並無違反「權益分配注意事項」之規定。其次，有關土地無償取得部分，則須俟建物測量成果完成後，始能得知主管機關、地主與投資人所取得之樓地板面積，並計算其應有之土地持分，再行辦理土地及建物之移轉登記，而並非本局不先取得。
六、有關本局委託旭洲估價公司評估投資人建物貢獻成本時，因其係依投資人提供之圖說，以電腦軟體估算，故數量係由其切結，本局則以較明顯之類別（如混凝土、天花板或門窗等項目）加以檢核，並會同會計、政風等相關單位辦理驗收。
七、有關監察院彈劾文附件第 8 頁之簽文，係本局為委託二家土地鑑價之招標程序所簽辦。而第 10 頁說明四（一）中所述，財政局同仁僅表示，其所辦「為公有畸零地……，屬小額採購（可採不公告程序逕洽廠商採購）」，至於「；」以後所述「此與本局為求鑑定基地開發……。依估鑑價機構所提供之鑑價報告內容複雜及後續服務項目並未減少情況下，每件 80,000 元鑑價費用遠低於市價，尚有平衡估價界市場行情之功效…」則係本局對本案特性之說明，而非財政局之會簽意見，特予澄清。至於，何以明知此一委託服務費偏低，卻不提高價金！此乃因本局自辦理開發業務，委託土地鑑價以來，服務費皆未逾十萬元。而當時承作之估價師事務所，依本局要求辦理之估價項目，所提報服務費皆約八萬元。在有合格之估價師願以此一價金，依本局之要求項目辦理，而本局又無法證明此一服務費會影響鑑價結果之前題下，基於節省公帑，本局實無法拒絕其服務，甚至，片面提高其服務費。
八、有關新店機廠人工平台之留設，一開始確係為平息機廠營運後，周邊民眾之抗議聲，因而於投資人之開發建議書審定條件中要求其辦理。而後由於開發案申請建造執照前，依規定須送當地都市設計審議委員會辦理審查作業。委員會基於本基地大而狹長，為利於北側民眾親近新店溪，要求設置親水平台，綠化開放空間提供一半供當地居民使用，此外因臨老舊社區停車位不足，乃要求提供里民優惠停車位，因而人工平台乃增加其他功能，並依其使用性質分配其權屬。
九、有關新店機廠開發面積，由於都市計畫之細部計畫自
83 年送審，迄 87 年 12 月公告，而後本局徵求投資人，開發計畫依規定送縣府都市設計審議委員會及環境影響評估審議委員會審議，前後約十餘年，其間歷經地籍重測、都市計畫笫二次通盤檢討、地籍圖逕為分割、鄰地建物侵入本府土地…等因素，因而面積有所增減。本府為因應各種因素之變動，乃於 94 年 5 月 11 日公告修正大眾捷運系統新店線新店機廠（捷十七、十八、十九）聯合開發用地範圍，面積變更為 92560.7 ㎡。
十、由於不動產開發業務涉及之專業既深且廣，並非學校單一科系得以擅專，原本公部門僅依政府採購法辦理公共建設之興建事宜，顯少涉及營利之不動產開發業務。然而，臺北捷運建設計畫因所經過地區皆屬已開發地區，地主基於徵收價金與市價落差大，因此初期抗爭不斷，後來乃於大眾捷運法中參照國外案例納入開發事宜，以利捷運建設用地之取得。申辯人原係辦理捷運路線及車站規劃，但經長官指派辦理此一業務，雖非地政人，但身為公務員僅能盡力以赴。然經同仁依規定簽報，並依規定送市府權配小組審議及市府核定之權配資料，本局據以辦理協商作業，並將結果簽報市府核定之案件，竟然須遭受如此之屈辱，實難令人心服。
戊、監察院原提案委員對被付懲戒人補充申辯書核閱意見：按臺北市政府捷運工程局局長常岐德、聯合開發處處長高嘉濃就該權益分配案之規劃、執行與審核，怠忽職守，導致政府權益鉅大損失，均核有重大違失，有關違失情節於彈劾案文已敘明綦詳，事證明確，渠等所申辯「土地係委請國家考試合格之估價師估算」、「建造成本委請專業鑑定公司辦理，並依府頒『台北都會區大眾捷運系統市有土地參與聯合開發權益分配注意事項』及聯合開發權益分配作業流程辦理」、「營業稅係依聯合開發投資契約書第十一條約定由乙方負擔並計入聯開成本，符合契約自由原則」等節，均已於本院前次答辯中敘明綦詳，核其所論均屬卸責之詞，委無可採，仍請就本院彈劾案文依法懲戒，以肅官箴。
理 由
壹、本案緣起：
一、被付懲戒人常岐德自 79 年 2 月 1 日起任職於臺北市政府捷運工程局（下稱捷運局），歷任副處長、副總工程司、總工程司、處長、副局長，自 93 年 8 月 2 日起迄 98 年 8 月 10 日擔任局長職務（已於 98 年 8 月
11 日退休），依捷運局組織規程第 2 條規定，局長承市長之命，綜理局務，並指揮監督所屬單位及員工。被付懲戒人高嘉濃自 76 年 2 月 23 日起任職於捷運局，歷任幫工程司、副工程司、正工程司、副處長，自 95 年 5月 2 日起迄 99 年 1 月 14 日擔任捷運局聯合開發處（下稱聯開處）處長職務（99 年 1 月 15 日卸任處長職務後，轉調行政院公共工程委員會，已於 99 年 12 月
15 日退休），依捷運局職務說明書所載，聯開處處長負責辦理臺北都會區大眾捷運系統聯合開發之權益分配案。
二、緣為紓解臺北都會區交通擁擠，行政院於 75 年間核定興建大○○○區○○○○路網，為利捷運新店線之興建，依都市計畫法相關規定配合辦理都市計畫變更作業，並於
79 年 4 月 11 日發布實施「變更新店都市計畫（變更部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）」案，嗣捷運局申請檢討原土地使用分區，因於 87 年 4 月 22 日發布實施「變更新店都市計畫（變更部分捷運系統用地為農業區、住宅區，部分農業區為機關用地及部分機關用地為農業區）」案。依前開 79 年新店都市計畫案規定：「捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用，並得依大眾捷運法及其它規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫…」，爰據以辦理「擬定新店都市計畫（捷運系統新店機廠聯合開發用地< 捷十七、捷十八、捷十九 >）細部計畫」案，並於 88 年 3 月 25 日發布實施。
三、臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠（下稱新店機廠）聯合開發案，於 90 年 12 月 18 日與投資人日勝生活科技股份有限公司（下稱日勝生）簽訂投資契約書，雙方為依大眾捷運法及大眾捷運系統土地聯合開發辦法有關規定，由臺北市政府提供坐落於臺北縣新店市（99 年 12 月 25 日改制為新北市○○區○○○路○○○路交叉口，北側臨中央路、西南側臨環河路，東邊連接中華路，即地籍重測後之原臺北縣新店市○○段○地號等 130 筆土地，面積共計 90,658.48 平方公尺，由日勝生投資興建新店機廠基地之聯合開發。並經雙方議定除興建新店機廠相關設施外，並將該項基地聯合開發興建為商場 1 棟、辦公大樓 2 棟、住宅大樓 13 棟（商場合計 6 戶、辦公室合計 717 戶、店舖合計 23 戶、住宅合計 l,648 戶，總計 2,394 戶）。本案於 94 年
10 月 11 日通過都市設計審議備查，並於 94 年 11 月
3 日通過環評報告書核備後，捷運局依行為時「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」及「臺北都會區大眾捷運系統市有土地參與聯合開發權益分配注意事項」（下稱權配注意事項）等相關規定，於 95 年 1 月 6 日由日勝生依甄選須知及投資契約書規定提送權益分配建議書（內含建築圖說、工程預算書、地主與投資人權益分配比例及主管機關取回捷運獎勵樓地板面積之委建成本、樓層區位分配選擇建議方案等）予捷運局後，由該局聯開處第四課辦理有關本案建物貢獻成本之鑑價，聯開處第五課辦理土地貢獻成本之估價及公地主與投資人權益分配之協商。被付懲戒人常岐德、高嘉濃本應督導率同所屬員工深入查訪、研析、評估該項鑑價、估價及權益分配方案之公平性、合理性與妥當性，以確保臺北市政府相關權益。詎就本件權益分配案之規劃、執行與審核，竟因怠忽職守，疏未督導率同所屬確實查訪、研析、評估，未能善盡研擬、審核之責，亦未能用心督導所屬確實辦理本件聯合開發案土地與建物之鑑估價作業，致損及臺北市政府權益至鉅。
貳、被付懲戒人違失事實之認定：被付懲戒人常岐德、高嘉濃辦理本件聯合開發權益分配案，所涉違失事實分述如下：
一、本件權益分配案，於評估計算臺北市政府提供聯合開發之土地貢獻成本時，未經詳確深入查訪、研析、評估、未遵「權配注意事項」辦理鑑價部分：
（一）按上揭「權配注意事項」參、作業方式規定：「一、評估公地主土地之貢獻成本：（一）土地貢獻成本為開發後之整宗土地總市值。（二）評估方式：由公地主及投資人依開發基地條件分別委託鑑價公司評估，如任何一家鑑價機構鑑定之價格高或低於鑑價結果之數值之 20％者，則該鑑價機構之鑑價視為無效，以其他有效鑑價結果平均價格為計算基準」。
（二）本件臺北市政府提供聯合開發之土地貢獻成本，捷運局聯開處第五課辦理估價作業，被付懲戒人等 2 人理應督導所屬深入查訪當地土地真實交易行情，並以最有利於臺北市政府方式辦理土地鑑估價作業，詎其未能確實督導掌握，致令所屬未經深入查訪研析、查證評估，亦不瞭解當時當地相類土地實際市場行情，僅依「臺北市不動產鑑定商業公會會員名冊」以抽籤方式抽取 5 家，再依次徵詢承作意願後，於 94 年 12 月間即將本件權益分配案之土地貢獻成本，以每家酬勞新臺幣（下同）8 萬元，委託其中 2 家臺灣大華、群聯不動產估價師事務所（下稱臺灣大華、群聯）辦理本件聯合開發基地鑑價事宜（本案係為鑑定上開聯合開發基地，開發後整宗土地之總市值），嗣於 95 年 5 月該 2 家不動產估價師事務所完成土地鑑價報告（臺灣大華鑑價結果為開發後之整宗土地平均價每坪 28.0103 萬元，群聯鑑價結果為每坪 27.1003 萬元），而投資人日勝生亦提出其所委託之另 2 家不動產估價師事務所之土地鑑價結果，分別為和謙不動產估價師事務所（下稱和謙）每坪 9 萬 125 元及臺住不動產估價師事務所（下稱臺住）每坪 9 萬元。就如此大面積基地之聯合開發案，對於土地貢獻成本之估價，本應極其慎重，避免錯估影響公地主臺北市政府權益，況雙方所委託 4 家鑑價機構間所鑑定之價格竟如此大相懸殊，更應合理懷疑鑑價機構之專業性、正確性、公正性、合理性。本案公地主臺北市政府所委託之 2 家鑑價公司鑑價結果，均高於鑑價平均值（18 萬 2807 元）20 ％，投資人日勝生所委託之 2 家鑑價公司鑑價結果，則均低於鑑價平均值（18 萬 2807 元）20 ％。依上揭「權配注意事項」規定，該 4 家鑑價機構之鑑價均應視為無效。理應由雙方重新分別委託鑑價公司評估，然捷運局聯開處第五課相關人員竟便宜行事，未能恪遵上述「權配注意事項」作業方式之規定，重新辦理鑑價程序。被付懲戒人等 2 人本當督導所屬謹守規定辦理，且當深入查訪當地土地真實之市場行情，詎竟在未確實掌握相類土地市場行情下，遽採屬下所擬逕依前述臺灣大華、群聯兩家不動產估價師事務所所作土地鑑價之平均價每坪
27.5553 萬元，作為本件聯合開發案公地主所提供土地之貢獻成本（77 億 1,537 萬 7,017 元）（本件聯合開發基地範圍與簽訂投資契約時略作調整，調整後基地總面積為 92,560.70 ㎡，約 29,999.61 坪，臺北市政府持有部分為 91,957.49 ㎡，約占總面積 99.35％）。該項土地鑑價係就聯合開發基地，開發後整宗土地之總市值所作之鑑定，係已加計聯合開發基地「土地資本利息總和利率」約 27.4 ％後之價值，若還原成
95 年 5 月本件聯合開發案委託估價時之土地地價，則每坪地價僅被估算為 21.6289 萬元。捷運局聯開處第五課除委託估價師鑑定外，並未另外確實訪查市場行情，以作評估公地主土地貢獻成本之重要參考；對於土地之鑑估價，僅採不動產估價師之估價報告，完全未參考可循其他管道取得之資訊，致有低估土地價格之虞。被付懲戒人等 2 人疏未善盡嚴格審核之責，亦未能用心督導所屬確實辦理土地估價作業，自有未盡職責之違失。
二、本件權益分配案，於評估投資人投資興建之建物貢獻成本時，對於建物建造費用之「間接費用」，不依「權配注意事項」 16 ％核算，反以「考量本案之安全維護需求及高風險」名目，額外增加 2 ％，高達 18 ％部分：
（一）按「權配注意事項」參、作業方式：「二、評估投資人建物之貢獻成本（一）建物貢獻成本包括：（1） 歸墊本府已墊支之相關費用。（2） 建築設計費用。（3）建物建造費用：包括土木、機電空調、自動化及共構裝修、證照、雜項等直接費用及包括安衛、保險、管理、稅利等以直接費用 16 ％計算之間接費用。（4） 利息費用：依契約書實際歸墊金額採年息 8 ％複利計算。
（5） 連帶保證人費用。（6） 稅管費：土地分割合併鑑價、規費、建物完成後合建分坪之移轉營業稅…等相關稅費及投資人方案規劃、財務評估、風險分擔及分包廠商之管理、雜項支出及利潤，以（1） 至（5） 費用加總之 11 ％計列…」。
（二）日勝生於 00 年 0 月 0 日依甄選須知及投資契約書規定提送權益分配建議書予捷運局後，捷運局乃於
95 年 7 月 25 日就本件權益分配案建物之貢獻成本，委託旭洲資訊事業有限公司（下稱旭洲公司）進行鑑定，旭洲公司根據日勝生提供之圖說資料評估審查計算，於 95 年 10 月 16 日完成建物貢獻成本鑑價報告。
惟依「權配注意事項」上開規定，建物建造費用之「間接費用」（包括安衛、保險、管理、稅利等項目）原應以直接工程費用 16 ％計算，然日勝生在所提送之權益分配建議書上訴求本件聯合開發案之特殊性與困難度，請求調升「間接費用」之比例，被付懲戒人等 2 人理應督導所屬（聯開處第四課相關承辦人員）深入研析投資人請求之合理性與必要性，並以最有利於臺北市政府方式辦理該項建物貢獻成本鑑估價作業，詎其未能確實督導掌握，致聯開處第四課相關承辦人員未經詳確覈實審核，專業、精確、仔細、深入評估，即以欠缺事實基礎，且無法令依據，逕行以「考量本案之安全維護需求及高風險」為由，率予調整將勞工安全衛生費由 1.5％調高至 3 ％，工程保險費由 0.5 ％調高至 1 ％，亦即間接工程費以建物建造直接工程費用 18 ％計算。並逕依鑑價結果﹝建物貢獻成本總計：174 億 9,751萬 812 元，其中（3） 建物建造費用：135.57 億元（「直接工程費」114.89 億元＋「間接費用」係以「直接工程費」18 ％計列 20.68 億元）。（4） 利息費用：14.26 億元。（6） 稅管費：17.30 億元。﹞，作為本件聯合開發案投資人所提供建物之貢獻成本，以辦理權益分配試算作業。本件捷運局對於建物貢獻成本中之「間接費用」，片面採信投資人訴求理由，疏未詳確覈實審核評估，遽行調高該項「間接費用」2 ％，致有高估建物貢獻成本之虞。被付懲戒人等 2 人疏於督導所屬，嚴格把關，同有執行職務，未能力求確實之違失。
三、本件權益分配案，於評估計算臺北市政府提供聯合開發之土地貢獻成本，與投資人投資興建之建物貢獻成本時，對於利息之計算，所採計自有資金之比例、利率基準與單利或複利之計息方式有所不同，顯然失衡部分：
（一）按前揭「權配注意事項」參、二、（一）、（4） 規定，計算建物貢獻時之利息費用，係採複利計算；而依該注意事項參、一、（一）規定，計算土地貢獻成本乃指開發後整宗土地總市值，並未規定於計算土地貢獻成本時如何計算利息費用。本件不動產估價師評估土地貢獻成本係採開發前土地價格加計土地資本利息綜和利率計算，以作為計算土地貢獻之成本，即係以單利計算土地貢獻成本時之利息費用。
（二）捷運局綜合臺灣大華、群聯所提土地鑑價報告，於評估土地貢獻成本時係以單利計算開發期間 10 年之土地資本利息綜和利率，合計為開發前土地總值之 27.4 ％（
10 年合計 27.4 ％，每年為 2.74 ％）。2 家不動產估價師對於利息之計算方式為：臺灣大華係參考上海商銀及中國國際商銀利率，採自有資金 3 成利率 1.99％、融資 7 成利率 2.5 ％計算—（1.99 ％×30％）+ （2.5 ％× 70 ％）=2.35 ％；群聯係採自有資金 5 成利率 2.06 ％、融資 5 成利率 3.95 ％計算—（2.06 ％× 50 ％）+ （3.95 ％× 50 ％）=
3.005 ％；2 家均以單利計之。而建物貢獻成本之利息費用係以 3 成自有資金，利率採「五大銀行平均存款利率」2.2 ％複利計之，另 7 成借貸資金利率採「五大銀行平均基準利率」4.1 ％複利計之，計息日以投資契約書訂定之施工期 1/2 計息，分期開發之基地則按各期工程比例計算。合計臺北市政府墊支之相關費用、建物設計費用及建物建造費用（依約該三項費用均應計入建物貢獻成本）等之利息，總計約 14.26 億元，為該三項費用總和 143.05 億元之 9.97 ％。表面上觀察，雖建物貢獻成本之利息費用僅為營造、歸墊費用及設計費合計數之 9.97 ％，低於土地貢獻成本利息費用為開發前土地總值之 27.4 ％，係因土地價值於計息之初即完整計列，而建物係以實際分期投入成本逐期認列、且初期建物投入成本較低所致。
（三）捷運局主辦本件權益分配案，於辦理聯合開發案土地貢獻成本、建物貢獻成本之估價作業，雖分別委託臺灣大華、群聯兩家不動產估價師事務所及旭洲公司進行鑑估價，然土地貢獻成本、建物貢獻成本之鑑價，事關本件聯合開發案權益分配之公平性，捷運局對二者鑑價之正確、合理與衡平自應作充分之考量，以平衡兼顧公地主與投資人雙方權益。然依上所述，本件於辦理土地貢獻成本、建物貢獻成本之估價作業中，對於利息之計算方式，二者所採計之自有資金與借貸資金之比例，利率之基準均有歧異，土地部分借貸資金之比例與利率基準均低於建物部分；而「權配注意事項」雖規定計算建物貢獻成本時之利息費用採複利計算，而計算土地貢獻成本之利息費用，不動產估價師則係參考不動產估價技術規則進行估價，並以單利計算土地資本利息綜和利率。然同一聯合開發案中之權益分配，竟然對於建物、土地貢獻成本利息費用之計算基礎有所不同，一以複利，一以單利計算；顯然有失契約雙方利益之衡平。如認「權配注意事項」所定對於建物貢獻成本之利息費用採複利計算為合理，則對不動產估價師以單利計算土地資本利息並非不能調整改變；反之若認以單利計算土地資本利息為可採，則對於臺北市政府所頒行之前述「權配注意事項」，亦非不能建議作適當之修正﹝就本件權益分配案，捷運局自 96 年 4 月 9 日至同年 9 月 13 日曾先後簽擬 8 次公文呈核，96 年 9 月 13 日呈核簽中敘及：已依「權配注意事項」進行財務分析，辦理建物、土地貢獻成本之鑑價，並計算公地主與投資人之分配比值，且已提報權配小組審議通過等情。副市長即批示：「有沒有檢討過該辦法（指前述「權配注意事項」）是否合理？有無需要適度檢討修正？」﹞。被付懲戒人等 2 人理應督導所屬（聯開處第四課、第五課相關承辦人員）深入研析該項利息計算方式之合理性與公平性，以求權益分配對於雙方之衡平，詎其徒以建物貢獻成本之利息費用採複利計算係根據「權配注意事項」之規定，而計算土地貢獻成本之利息費用以單利計算則係不動產估價師參考不動產估價技術規則所進行之評估；又漠視計算建物、土地貢獻成本時之利息費用，所採計之自有資金、借貸資金之比例，以及自有資金、借貸資金之利率基準均有所歧異，未能確實掌握全盤狀況，作合理、審慎之檢討評估，悉依所屬簽擬辦理，並據以辦理權益分配作為計算雙方分配比值之基礎。被付懲戒人等 2 人疏於督導所屬，審慎評估計算土地、建築物貢獻成本時之利息費用，顯然有失公平，其未能善盡把關之責同有違失。
參、認定被付懲戒人違失事實所憑之證據及認定之理由：
一、上揭事實，有捷運局 102 年 2 月 4 日北市捷聯字第10133886200 號函檢附 2 位被付懲戒人任職該局期間職務遷調情形表、新北市政府 102 年 1 月 23 日北府交軌字第 1021071659 號函檢附 79 年 4 月 11 日發布實施「變更新店都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）」案、87 年 4 月 22 日發布實施「變更新店都市計畫（部分捷運系統用地為農業區、住宅區，部分農業區為機關用地及部分機關用地為農業區）」案、88年 3 月 25 日發布實施「擬定新店都市計畫（捷運系統新店機廠聯合開發用地〈捷十七、捷十八、捷十九〉）細部計畫」案、「臺北市政府興辦『臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發案』，其所坐落基地自 79 年
1 月 1 日至 100 年 12 月 31 日期間公告地價、公告土地現值資料表、及建蔽率、容積率變化情形」，捷運局同上文號函所檢附之 90 年 12 月 18 日「台北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠用地聯合開發投資契約書」、
83 年 2 月 4 日、96 年 3 月 21 日分別簽訂之「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書」、日勝生參與「臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠用地聯合開發」甄選之甄選須知、臺灣大華、群聯兩家估價師事務所土地鑑價報告書、旭洲公司之建物貢獻成本評估報告書、臺北市政府大眾捷運系統土地聯合開發權益分配工作小組第 33 次審查會議提案單暨各項附件、捷運局就本案於
96 年 4 月 9 日至 96 年 9 月 13 日間前後 8 次簽核權益分配之公文，臺北市政府 102 年 2 月 21 日、同年 5 月 14 日、8 月 2 日府人考字第10231189300、10201014900、10201951300 號函及行政院
99 年 10 月 13 日院臺建字第 0990056421 號函（附內政部 99 年 9 月 29 日台內營字第 0990808267 號函）等函件或資料正本或影本附卷可稽。
二、被付懲戒人等 2 人對於評估臺北市政府提供聯合開發之土地貢獻成本時，係以臺灣大華、群聯所作土地鑑價之平均價作為計算公地主所提供土地之貢獻成本；於評估投資人投資興建之建物貢獻成本時，對於建物建造費用之「間接費用」，係依「權配注意事項」原定直接工程費用 16％，額外增加 2 ％，提高至 18 ％；暨於評估本件聯合開發之土地貢獻成本與建物貢獻成本時，對於上述利率之計算方式等節事實均不諱言，惟矢口否認有任何違失情事，申辯意旨略稱：
（一）捷運聯合開發作業為國內首創，執行迄今計 80 多處基地，多年來已順利完成 40 多個聯合開發案。本件權益分配案，臺北市政府無論土地貢獻成本或建物貢獻成本均依權配注意事項相關規定辦理，土地貢獻成本於政風單位監辦下由估價師公會名單中以抽籤方式抽取 5 家，再依次徵詢承作意願後，委託 2 家估價師辦理評估；建物貢獻成本則以公開招標方式委託專業公正第三單位予以評估，就投資人提送之細部圖說及工程預算書內所列之項目、規格、數量及單價詳加審查並提供具體意見，上述土地估價報告及建物鑑定報告經驗收後，再依權配注意事項計算公地主分配比例、樓層價格議定及區位選定建議，並就主管機關依捷運獎勵規定可取得之樓地板面積及分配方式等，提報權益分配工作小組審議，並簽報市長核定，再與投資人協商，全部過程均依規定辦理。
（二）土地貢獻成本之估價委請國家考試合格之估價師估算，相信其會遵守不動產估價師法第 16 條誠實信用之原則，依內政部訂定之「不動產估價技術規則」辦理查估。本局則針對各案會審查其估價前提是否符合基地條件，訪查或搜集當地房地產交易相關資料，以利比對審查估價報告之內容，此外亦會審查其計算過程是否有計算錯誤，以作為估價報告接受與否之基準。有關本案土地估價，依本局及投資人日勝生提送之估價結果，其值雖皆超過或低於鑑價平均值（18 萬 2807 元）20 ％。但業務單位認為本局委託之估價結果較合理，因此權益分配僅採用本局委託之兩家鑑價平均值作為土地價值之基準。
（三）建物貢獻成本中之間接費用所以依「權配注意事項」所訂 16 ％，再增加 2 ％為 18 ％，係因本案為其他捷運聯合開發共構、分構所未見之獨特工程，本案住宅區之連續壁及安全支撐緊鄰捷運軌道，且人工地盤施作在捷運軌道區，施作地工基礎及人工地盤均面臨極高風險，另本案地型狹長、出入口有限，實際施工時因中華路側過於狹窄，工程車輛無法進入，導致需於環河路側另闢施工便道，造成施工費用之增加，且須配合捷運營運導致工期延長，工程困難度增加；又受地形、地質及現場條件影響，施工動線不良造成安全維護需求，風險前所未有，評估遠較一般建案保費高出一倍（本件聯合開發案投資人所陳實際施作之困難參見事實欄所載），為應實際需求，故參照捷運工程酌予調整勞工安全衛生費及工程保險費比例，合計增加 2 ％，且依程序納入提報權益分配工作小組提案單內，經權益分配工作小組審查通過，並依行政程序報府核定。
（四）依前述「權配注意事項」規定，建物貢獻成本利息計算方式採複利計算，對土地貢獻成本則僅規定為開發後之整宗土地總市值，並未規定其利息計算方式；捷運局委託專業估價師依其專業及土地估價相關規定估算土地價格，本案兩家估價師以開發後整宗基地土地價格推估，以預估之平均土地資本化率乘以開發年期推算聯合開發後土地價格，而以單利計算方式，適與不動產估價技術規則推算資本利息綜合利率之計算方式相符，亦與不動產估價技術規則第 79、81 條以土地開發分析價格時以單利計算之方法契合。本件估價師依前述規定計算土地資本利息綜和利率，合計為開發前土地總值之 27.4 ％；對於建物貢獻成本之利息雖依前揭「權配注意事項」規定以複利計算，然因建物建造費用及建物設計費用之計息日係以投資契約書施工期 1/2 計息，並分期計算，總計建物建造費用、歸墊費用及建物設計費用等利息共約 14.26 億，僅為該 3 項費用總和 9.97 ％，較上述土地總和利率 27.4 ％為低等語。
三、惟查：
（一）本件聯合開發權益分配案，捷運局乃主辦機關，自應依規定核實評估「土地貢獻成本」、「建物貢獻成本」，俾據以辦理權益分配作為計算公地主與投資人雙方分配比值之基礎；又對本件聯合開發案土地與建物貢獻成本之評估，捷運局雖分別委託不動產估價師及專業鑑定公司估價與鑑定，並依上開「權配注意事項」及權配作業流程辦理；然受託人所提估價或鑑定報告均僅提供主辦機關捷運局作為決策之參考，該項估價或鑑定報告之正確性、合理性、公平性，主辦機關仍應深入研析、評估，並非委託鑑估後即可放任不管，亦非一律僅能依照該項鑑估結果，遵循「權配注意事項」相關規定辦理即可，苟於辦理過程中發現對於「土地貢獻成本」、「建物貢獻成本」之評估有失衡平，則基於平衡考量公地主與投資人雙方權益，對於相關規定是否有失公平合理即應進行檢討。又捷運局辦理本件權益分配雖依規定提報權益分配工作小組審議通過，並依行政程序簽報市長核定。但聯合開發權益分配案，事涉高度專業，且事實繁複、法令錯綜、契約複雜，主辦機關以外人員難期深入瞭解，深賴承辦單位提供正確資訊，合理建議，詳細解說，方能使權益分配工作小組成員確實掌握、充分瞭解，並使機關主官作出正確圓滿之決策；本件觀之捷運局所提送 96 年 4 月 3 日「臺北市大眾捷運系統土地聯合開發權益分配工作小組」第 33 次會議審議之提案單，暨 96 年 4 月 9 日起至 96 年 9 月 13 日間先後 8 次簽報送核之有關本件聯合開發權益分配之簽呈，即可清楚看出捷運局對於前揭貳、一、二、三所揭三項問題均未能作出妥適之處理，致使權益分配工作小組僅在一次會議上即依照捷運局之提案審議通過，而有關本案權益分配雖曾前後 8 次呈核簽文，然對該三項問題卻始終未作更張，終經市長核定。從而被付懲戒人等
2 人所辯土地成本委請估價師估算，建物成本則委請專業鑑定公司鑑定；建物貢獻成本利息係依「權配注意事項」規定採複利計算，土地貢獻成本利息則係估價師依不動產估價技術規則採單利計算；全部作業均依「權配注意事項」及聯合開發權配作業流程辦理，並已提報「權益分配工作小組」審議通過，且簽報市長核定云云，均核屬諉卸之詞，自難藉以推卸彼等違失之責。
（二）本件土地貢獻成本之評估，影響臺北市政府權益至鉅，而依上揭「權配注意事項」所定公地主土地貢獻成本之評估方式，苟公地主或投資人所委託鑑價公司之鑑價結果高出或低於平均值 20 ％者，則該鑑價機構之鑑價視為無效。本案雙方所委託 4 家鑑價公司之鑑價平均值為 18 萬 2807 元，公地主委託之臺灣大華、群聯 2家鑑價公司所鑑價格，均高於該項平均值 20 ％，投資人所委託之和謙、臺住 2 家鑑價公司所鑑價格，則均低於該平均值 20 ％。依規定該 4 家鑑價機構之鑑價均應視為無效。詎承辦該項業務之聯開處第五課相關人員竟便宜行事，逕採捷運局所委託之前述 2 家鑑價公司估價結果之平均值作為土地價值之估價基準。被付懲戒人等 2 人對業務單位之簽擬，竟忽視與「權配注意事項」所規定之估價方式有違而逕行採納。又本件捷運局除委託上開 2 家不動產估價師事務所鑑估土地價格外，有無另外查證評估，以查得更確實之交易價格，以及當時當地實際市場行情？據被付懲戒人常岐德陳稱略以：我們是由聯開處相關人員去口頭查訪了一下周邊的房屋成交金額，但與我們的狀況還是不太一樣，查訪的結果只是口頭查訪，並沒有資料留存，我們內部提供聯合開發的土地與周邊住戶的土地狀況也不太一樣，查訪的同仁說有去問過周邊的住戶，但並沒有說房屋實際的價格多少。被付懲戒人高嘉濃陳稱略以：本件應該有去訪價，一般是同仁會去查訪當地的仲介，但實際上有無真正去訪價我不清楚。如果有去訪價，會由承辦人江國樑及課長王銘藏去。本會就此詢問證人江國樑、王銘藏，據江國樑證稱略以：我們是根據權配注意事項委託不動產估價師來鑑價，投資人也有找兩家估價師，但（所鑑價格）都偏低，所以就刪除投資人所委託兩家之鑑價，而以我們所委託的兩家估價師所鑑之平均價為基準，其他（聯合開發）的案子也都是依權配注意事項規定作相同之處理；王銘藏證稱略以：土地的價值較難做查訪，只有就當年期的土地公告現值做查詢，實際的市場行情，大致上估價師會提查訪的案例，我們會針對他提的案例，上網看是否有相關的資料，如果網路上沒有資料，我們會請同仁去向周邊仲介詢問一下房屋的價格，但無法查土地的價格，因為就我過去的經驗，土地成交的行情，市場很難查詢到各等語。由被付懲戒人等 2 人之申辯與案件承辦人暨課長 2 位證人之證詞觀察，捷運局辦理本件聯合開發案土地貢獻成本之評估，除委託不動產估價師鑑價外，幾無其他深入有效之查證評估，何能瞭解確實之市場行情！而觀之前述本件土地價值之估價基準逕採捷運局所委託之臺灣大華、群聯 2 家鑑價公司估價之平均值，表面上看似捨低價而僅採高價之鑑價結果，然不惟與上揭「權配注意事項」所定之評估方式不符，且 4 家鑑價機構間所鑑價格竟如此大相逕庭，理當合理懷疑鑑價機構之專業性、正確性、公正性、合理性，更有重新委託鑑價評估之必要。衡以如此大規模之聯合開發案（開發基地廣達 92,560.70 ㎡），竟草率若此，何能掌握確實之土地貢獻成本，在權益分配中爭取合理之權益！被付懲戒人等 2 人執行職務，有欠切實，自難辭違失之咎。
（三）建物貢獻成本中之間接費用依「權配注意事項」規定，為直接工程費用之 16 ％，本件聯合開發案被付懲戒人等 2 人雖陳稱投資人以本件聯合開發案有如事實欄所述之各項獨特性與困難度，請求調高間接費用云云，然就開發案之獨特性與困難度，於評估直接工程費用時應已充分考量，且縱使仍需調高間接費用，亦應經深入專業詳確之評估，惟據本會向臺北市政府函查：「日勝生請求酌予調整勞工安全衛生費與工程保險費，經貴府准予將勞工安全衛生費由 1.5 ％調高至 3 ％，工程保險費由 0.5 ％調高至 1 ％，亦即間接工程費以直接工程費用 18 ％計算。究竟經如何評估程序而准予調整該項間接工程費？請一併檢附相關評估資料或會議紀錄過會參考。」據該府查復略以：「（一）調高間接費用之理由，當時考量不影響機廠、小碧潭線營運及施工動線不良（東西、南北無法貫通）、工作場地狹小、營運安全（工時限制、巡軌）、捷運旅客通道調整等限制因素（詳如卷附函文）。（二）本案經權益分配試算結果，並依程序提報 96 年 4 月 3 日召開之臺北都會區大眾捷運系統土地開發權益分配工作小組第 33 次會議審議通過，經（捷運局）報府核定協商底限並據以與投資人進行協商。」（參見臺北市政府 102 年 5 月
14 日府人考字第 00000000000 函）函中（一）所敘乃即投資人請求調高間接費用所持之理由，至（二）所敘則依前述參、三、㈠、所載，捷運局雖將調高間接費用之擬議依規定提報權益分配工作小組審議通過，並簽報市長核定。但因評估建物貢獻成本事涉高度專業，仍有賴承辦單位提供正確資訊，方能使權益分配工作小組成員確實掌握，並使機關主官作出正確圓滿之決策。從而依該項處理過程觀察，可見捷運局於作出調高間接費用之擬議前，並未作縝密精確之評估，自不能卸責於權益分配工作小組或簽核過程中之各級主管。又捷運局係因考量安全維護需求及高風險，所以參照捷運工程酌予調整勞工安全衛生費，由 1.5 ％調高至 3 ％，工程保險費由 0.5 ％調高至 1 ％，亦即間接工程費以
18 ％計算。本會因向臺北市政府函查：有那些捷運工程之勞工安全衛生費係由 1.5 ％調高至 3 ％？工程保險費係由 0.5 ％調高至 1 ％？其調高之具體理由為何？又有那些捷運共構建案（即聯合開發案）之勞工安全衛生費維持 1.5 ％，工程保險費維持 0.5 ％？又日勝生在本案實際支付之工程保險費究竟若干？據該府查復略以：「1.本局捷運工程合約，後續路網之信義線、松山線及環狀線土建標所編列之一般安全衛生費佔直接工程費較高有：（1） 信義線區段標 CR580B （
1.11 ％）：區段標子標 IRVX05（1.75 ％）、CR283D（1.7 ％）。（2） 松山線區段標最高 CG590B （0.84％）：區段標子標最高 IGUX02 （2.11 ％）。（3）環狀線區段標最高 CF640 （0.82 ％）：區段標子標CF643B （1.63 ％）。2.觀察上述安全衛生費所佔比例，實際執行時每一個案都不同，編列時仍按行政院公共工程委員會 89 年 3 月 13 日制訂之『公共建設工程經費編列手冊』規定，按直接工程成本之 0.3 ％至 3％編列……。」「捷運工程各線別所編列之營造綜合保險費率，為契約總工程金額之 0.117~0.66 ％（地面工程）、0.503~2.5 ％（地下工程）、0.267~0.66 ％（高架工程）及 0.1802~0.7 ％（機電工程）。其中新莊線、蘆洲線、內湖線地面工程，以及木柵線、淡水線、新店線、南港線、中和線、板橋線及環狀線地下工程與新莊線、信義線機電工程之保險費率均高於 0.5 ％；另土城線、新莊線、蘆洲線、內湖線、信義線及松山線地下工程之保險費率均超過 1 ％。」「日勝生在本案實際支付之工程保險費為 40,000,210 元，雖日勝生所投保之工程保險費用較低，惟依聯合開發投資契約書第
7 條第 1 項第 1 款約定『本項保險由乙方投保，投保金額不得少於工程總價，由甲乙雙方為共同受益人。但如領取之受益費不足抵償工程受害損失時，其不足之數由乙方單獨負擔，本項保險之自負額部分。亦由乙方負擔，……。』即日勝生須承擔風險自負之責。」（參見臺北市政府 102 年 2 月 21 日府人考字第10231189300 號函）本會經再函請臺北市政府「請列表統計捷運工程：勞工安全衛生費—在 1.5 ％以下『含
1.5 ％在內』、超過 1.5 ％至 2.0 ％、超過 2.0％至 2.5 ％、超過 2.5 ％至 3.0 ％、超過 3.0 ％各有幾件標案？工程保險費—在 0.5 ％以下『含 0.5％在內』、超過 0.5 ％至 1.0 ％、超過 1.0 ％各有幾件？捷運共構建案：勞工安全衛生費—在 1.5 ％以下『含 1.5 ％在內』、超過 1.5 ％至 2.0 ％、超過 2.0 ％至 2.5 ％、超過 2.5 ％至 3.0 ％、超過 3.0 ％各有幾件標案？工程保險費—在 0.5 ％以下『含 0.5 ％在內』、超過 0.5 ％至 1.0 ％、超過 1.0 ％各有幾件？」據該府查復略以：「本府捷運局辦理聯合開發基地共 83 處，其中共構建案有 64處。工程保險費於規劃階段，得按分項工程費乘上估算手冊所訂『規劃階段營造綜合保險各類工程參考費率及自負額表』估算，惟機關仍應考量工程規模與特性，參照市府所頒『工程採購廠商投保約定事項（範本）』予以估算編列。但由機關投保者，本項費用納入間接工程成本估列。」「市府辦理之聯合開發案，除新店機廠開發案考量工程困難度等同於捷運工程，該基地受地形、地質及現場條件施工動線不良，造成安全維護需求及高風險等因素考量，酌予調整其中勞工安全衛生費由 1.5％ 至 3 ％及工程保險費 0.5 ％至 1 ％，即從
16 ％調高至 18 ％外，其餘各基地聯合開發案，間接費用均依權益分配注意事項採 16 ％估列，無個別調整之情形。就施工中相關勞工安全衛生費及工程保險費費用部分，投資人日勝生依本府捷運局函示已於近期提供實際資料，將進一步檢視費用執行情形與合理性，並扣除原支付多餘之費用。」（參見臺北市政府 102 年 5月 14 日府人考字第 00000000000 函）按捷運系統聯合開發，依前述「權益分配注意事項」規定，地主與投資人間權益分配比值，「若雙方另有約定者從其約定，否則按雙方貢獻成本之比例取回等值建物」；而捷運工程則係以公開招標方式辦理，決標係以投標人所投標之工程總價為準，各標案決標後其直接工程成本與間接費用中之各細目，由招標機關（工程處）依府頒投標須知第 84 條規定辦理：「除招標文件另有規定者外，簽訂契約時詳細價目表、單價分析表或其他相關書表所列各項目之單價，依本機關原列預算單價，以決標總價與預算總價比例調整為原則；有特殊情形或得標廠商認為某項目單價不合理時，得於訂約時由本機關與得標廠商協議調整之。…不得隨投標廠商標價調整。」而捷運工程投保營造綜合保險，主要以線段為單位，…由業主（即捷運局）統一為各廠商辦理營造綜合保險。工程規模及合約金額不大者，則比照市府工程保險投保方式，交由廠商自行投保。（參見臺北市政府 102 年 8 月 2日府人考字第 00000000000 函）由該三項函復意旨可以看出，捷運局准予將本聯合開發案勞工安全衛生費由
1.5 ％調高至 3 ％，雖在行政院公共工程委員會所訂頒「公共建設工程經費編列手冊」規定「施工中環境保護費及工地安全費」可按直接工程成本 0.3 ％至 3％範圍內；而工程保險費由 0.5 ％調高至 1 ％，亦無違臺北市政府所頒上揭規定。惟臺北市政府所興辦之捷運工程各標案中，勞工安全衛生費未逾 1.5 ％，工程保險費未逾 0.5 ％仍屬多數。即以臺北市政府函復資料中所提一般安全衛生費佔直接工程費較高之捷運工程合約亦僅有：信義線區段子標 IRVX05（1.75 ％）、CR283D（1.7 ％），松山線區段子標最高 IGUX02（
2.11 ％），環狀線區段子標 CF643B（1.63 ％）等 4件區段子標逾 1.5 ％；其他如信義線區段標 CR580B（1.11 ％）、松山線區段標 CG590B（0.84 ％）、環狀線區段標最高 CF640 （0.82 ％）並未逾 1.5 ％，尚且已被臺北市政府認屬捷運工程合約中安全衛生費所占比例較高者；至捷運工程各線別所編列之營造綜合保險費率，依臺北市政府前函所附「臺北捷運各線工程營造綜合保險費率表」所列自 78 年至 99 年從淡水線到環狀線共 13 線，其中地面工程僅新莊線、內湖線逾
0.5 ％，機電工程僅新莊線、信義線逾 0.5 ％，高架工程僅內湖線逾 0.5 ％，尚有 11 線地面工程、11線機電工程及其餘之高架工程均未逾 0.5 ％，至 13線地下工程雖均逾 0.5 ％，然其中有 7 線係在 0.5％至 1 ％之間，並未逾 1 ％。而捷運局所辦 64 處聯合開發共構建案中，除本案外其餘各聯合開發案，間接費用均依權配注意事項採 16 ％估列，並無個別調整之情形；況日勝生在本案實際支付之工程保險費僅為40,000,210 元，並未逾直接工程費用 0.5 ％。且依前所述，捷運聯合開發投資人之權益分配，係以其所投資建物之貢獻成本計算權益分配之比值，間接費用之調整影響公地主臺北市政府權益至關重大；而捷運工程則採公開招標，以工程總價定其決標，決標後再依招標機關原列預算單價，以決標總價與預算總價比例調整直接工程成本與間接費用中之各細目。兩種採購方式截然不同，自不能相提並論。本件捷運局承辦單位未經縝密精確評估，片面採信投資人聲請理由，貿然調高間接費用比例，被付懲戒人等 2 人失察而未能督導所屬嚴格把關，致損及臺北市政府權益，自有違失。
（四）本件於評估計算臺北市政府提供聯合開發之土地貢獻成本，與投資人投資興建之建物貢獻成本時，對於建物貢獻成本之利息費用，係以 3 成自有資金利率採「五大銀行平均存款利率」 2.2 ％，另 7 成借貸資金利率採「五大銀行平均基準利率」 4.1 ％，均以複利計之，計息日以投資契約書訂定之施工期 1/2 計息，分期開發之基地則按各期工程比例計算。土地貢獻成本中之土地資本利息綜合利率之計算，臺灣大華係參考上海商銀及中國國際商銀利率，採自有資金 3 成利率 1.99 ％、融資 7 成利率 2.5％，均單利計算；群聯係採自有資金 5 成利率 2.06 ％、融資 5 成利率 3.95 ％，單利計算。此有臺北市政府
102 年 8 月 2 日府人考字第 10201951300 號函在卷可參。顯見本件聯合開發案中之權益分配，於辦理土地貢獻成本、建物貢獻成本之估價作業中，對於利息之計算方式，二者所採計之自有資金與借貸資金之比例，利率之基準，及單利與複利之計算方式均有歧異，致損及臺北市政府在權益分配中應分配之比值。捷運局聯開處承辦單位竟加漠視，未及時作適當之修正，顯然有失契約雙方利益之衡平。被付懲戒人等怠忽職守，疏未督導率同所屬確實善盡審核、導正之責，自難辭違失之咎。
肆、結論：綜上所述，被付懲戒人等 2 人上揭所辯，均無可採，彼等職掌本件權益分配案之規劃、執行與審核，均有怠忽職守，致損及臺北市政府權益，其違失行為，事證已臻明確。彼等所為其餘申辯及所提出之其他書證（詳如事實欄被付懲戒人其餘申辯意旨所載），經核亦均不能執為解免咎責之論據。
核被付懲戒人等 2 人所為，有違公務員服務法第 5 條、第 7 條所定公務員應謹慎，執行職務應力求切實之旨。爰審酌被付懲戒人等 2 人違失情節，並參酌公務員懲戒法第
10 條所列事項等一切情狀，議決如主文所示之懲戒處分。
伍、移送意旨所指被付懲戒人涉嫌其他違失事實部分：
一、彈劾意旨另以：被付懲戒人常岐德、高嘉濃尚有下列違法失職之事實：
（一）權配報告書竟無核定本。
（二）本開發案基地 79 年間主要計畫尚未規定容積率，經參考有關法令計算該基地之容積率僅 34 ％，嗣依 88 年細部計畫所載容積率卻暴增為 187 ％，加計獎勵容積後高達 241 ％，惟本案地價基期卻以 80 年 3 月
28 日偏低之公告地價計算，顯有低估。
（三）上開「權配注意事項」所定「間接費用」中之「稅利」項目，與「稅管費」重複計列。而「稅管費用」又有不應列入「營業稅」之項目，按建物適用加值型營業稅稅率為 5 ％，惟建商於非最終銷售階段所繳納之營業稅，僅係「暫繳」性質，自不應視為投入成本之一部分；而土地之移轉則無需繳納營業稅。土地與建物之課稅方式互不相同，捷運局卻混為一談。
（四）臺北市政府於本案辦理權益分配之前，依行為時「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」第 47 點規定，及上開 83 年、96 年與私地主所簽「土地聯合開發契約」，90 年與日勝生簽訂之「聯合開發投資契約」相關約定，臺北市政府應優先「無償取得本開發案捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間」；負擔建造費用取得「因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數」及「依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數」；並「無償取得上開三款建物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權」；除捷運設施使用部分外，負擔上開因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數建物，及依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數建物之建造費用。又依捷運局 92 年
9 月 29 日北市捷五字第 09232332700 號函復前臺北縣政府，以本件聯合開發案人工地盤屬捷運系統順利營業所需，應可視為捷運設施之一部分，經前臺北縣政府同意依建築法第 99 條第 1 項第 6 款規定，認定得不適用建築法全部或一部分之規定免計建築面積計有12,705 ㎡，則臺北市政府依法令及契約約定自應無償取得該人工地盤建物所有權。惟捷運局竟逕自以公地主（臺北市）分配之權值先行選取，接續再以主管機關取得捷獎權值選取，再以主管機關選取之建物面積折抵委建費用之方式辦理，明顯顛倒順序，且未剔除臺北市應「無償取得捷運設施」建物、「負擔建造費用取得變更都市計畫而增加之可建樓地板面積之半數」及「無償取得上開三款建物之土地所有權」，驟失臺北市政府應優先無償取得之權值，而損及臺北市政府權益等語。
二、被付懲戒人常岐德、高嘉濃對於上開彈劾意旨所指各節均否認有何違失情事，申辯意旨略稱：
（一）臺北市政府與投資人間權益分配依本開發案投資契約書附件之審定條件：「有關權益分配比例，實際依權益分配協商結果為準」，後續由投資人提送權益分配建議書（主要內容包括權益分配各樓層面積、投資人建議價格、分配比例及區位選擇等），雙方就權益分配經多次協商始行定案。如依投資人所提權益分配建議書予以核定即確定應依其建議辦理，即無辦理後續權配作業及協商情形，反而會有喪失市府權益之顧慮。顯見彈劾案文實乃對權益分配機制及作業方式認知之誤解。
（二）彈劾案文所指「地價基期以 80 年 3 月 28 日偏低之公告地價計算，顯有低估」乙節，按該項約定乃係臺北市政府於 83 年間與私地主朱心海等 4 人所簽訂之「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」中，各土地提供人間之權益分配，於無約定時作為權益分配計算之基準日，並非地主與投資人間權益分配計算之基準，且其為土地公告現值，而非公告地價，自無損於臺北市政府之權益。
（三）「權配注意事項」所定「間接費用」中之「稅利」乃為營造廠要求之利潤及營造施工費之營業稅，與直接費用同為發包予營造廠之所需費用。而「稅管費」依「權配注意事項」規定則係指開發土地分割、合併鑑界、所有權移轉、登記規費、代書費、…等所需相關稅費，及聯合開發投資人方案規劃、財務評估、風險分擔，及分包廠商之管理、發包、雜項支出等費用，及建物完成後合建分坪之土地移轉營業稅及利潤，以該注意事項所列（1） 至（5） 項費用加總之 11 ％計列。兩者之內容不同，支付對象亦不同。而依財政部 75.3.1. 台財稅字第 7550122 號函釋略以「依照營業稅法施行細則第
18 條及第 25 條規定，合建分屋之銷售額，…土地價款之發票免徵營業稅，房屋價款之發票，應外加 5 ％營業稅，向買受人收取。」該項原應由土地所有人負擔之稅捐，依上述權配注意事項規定由投資人負擔，並計入其貢獻成本。捷運局就此曾函詢臺北市稅捐稽徵處表示：「本局（貴局）以市有地地主身分與投資人合建分屋…營業稅稅賦負擔方式，依契約自由原則，宜由貴局與投資人雙方協議決定。」臺北市政府於 90 年 12 月
18 日與日勝生訂定之土地聯合開發投資契約書第 11條：稅捐負擔 6—「合建、分屋之各項營業稅、契稅、法定稅捐、規費等約定由乙方（日勝生）負擔並計入聯開成本」，符合契約自由原則。至於營業稅與稅管費有無重複，業務單位是根據權配注意事項辦理。本件就地主移轉土地給建商部分不用繳稅，建商要把一部分建物移給地主，其中之互易營業稅依照投資契約約定由建商去繳，建商也要開立建造成本發票給臺北市政府，就未出售建物部分臺北市政府可向稅捐單位辦理退稅。
（四）依臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發實施要點（82年 8 月 14 日發布）第 47 條第 2 項主管機關之第
1 目規定「無償取得捷運設施所需之樓地板面積（含地下層部分）及捷運系統需用之室外空間。」第 5 目卻規定「負擔第 1 目至第 3 目建築物屬投資人之成本之樓地板面積及其應持分土地或負擔其建造費用。」兩者規定似有衝突，第 1 目似為無償，第 5 目又有負擔。因聯合開發乃屬新興事務，相關法令頗為粗疏，這對我們業務單位來說頗為困擾。觀之上開 83 年土地聯合開發契約書第 5 條第 2 項有關主管機關取得之規定，第 1 目並無無償二字，第 5 目亦無彈劾文所指「除捷運使用設施外」之字眼，而是規定負擔與投資人合建分坪所應分配與投資人之樓地板面積及其應持分土地或依第 6 條第 1 項負擔所取得建物之建造費用。
根據投資契約書與土地聯合開發契約書之約定，甲方（主管機關）取得捷運設施樓地板是要負擔投資人的建造成本的。至於人工平臺對於捷運來講是要用來阻截噪音，所以列為本案的審定條件，要求投資人辦理。但本案之人工地盤除了阻截噪音外，在審查過程中，前臺北縣都市設計審議委員會還要求做避難平台、綠化、停車、親水平臺等使用功能，所以人工地盤功能是屬於共用性質，其總面積大約為 21193.29 平方公尺，其中可以免計建蔽率的有 12705 平方公尺，作為停車場部分是照權益分配的比例來分，景觀平臺有 2 分之 1 回饋給一般民眾使用。以其作為阻截噪音部分是供捷運設施使用，但此部分捷運局並沒有付建造費用。本件有關捷運獎勵增加之樓地板面積，我們是依照權配注意事項的規定作分配：由主管機關就應分配之捷運獎勵增加的樓地板面積部分先行選取扣除，剩餘之權值再依 30.75 ％與 69.25 ％由公地主與投資人分配，臺北市政府基於主管機關與公地主雙重身分，就可分配部分加總計算，從選取之大樓自頂樓次一層起垂直對分至可分樓地板面積用完為止，並以集中連貫，整層取得為原則等情。
三、經查：
（一）本件權配報告書所以無核定本，據臺北市政府查復略以：「本府與投資人間之權益分配，均依聯合開發案之審定條件，以實際權益分配協商結果為準。故投資人提送之權益分配建議書，其主要內容包括權益分配各樓層面積、投資人建議價格、權益分配比例及區位選擇，因屬投資人主觀訴求，以求取其最大利益，而捷運局據其資料辦理委託土地估價及建造成本鑑定。公地主之權益分配，係依臺北市政府核定之協商底限，與投資人進行協商，協商結果需高於底限，並報府核定，故無核定投資人所提權配報告建議。而本府之權益分配內容，過程中雖非以核定本之名稱辦理，但有完成簽陳之法定程序。」（參該府 102 年 5 月 14 日府人考字第00000000000 函）。
（二）上開彈劾意旨所指「本案地價基期以 80 年 3 月 28日偏低之公告地價計算，顯有低估」部分，按該條款係出自臺北市政府於 83 年 2 月 4 日與私地主朱心海等 4 人所簽訂之「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」第 5 條第 3 項約定「土地提供人取得之建物及土地所有權與負擔義務」，同條第 5 項另約定「第 3項土地提供人間之分配，如土地所有權人間另有約定時從其約定，無約定者依左列公式計算：A=1/2 （B ＋ C）……該公式中之 A：即各人取得聯合開發建物價值之比率；公式中之 B：即各人所提供土地之公告現值（權利分配計算基準日當期之公告現值，本基地之權利分配計算基準日為 80 年 3 月 28 日）所占之比率；公式中之 C：即各人所提供土地之原可建樓地板面積所占之比率。」此有該「土地聯合開發契約書」影本附卷可稽，顯見該項約定乃各土地提供人相互間之權益分配，於無約定時作為權益分配計算土地公告現值之基準日，並非地主與投資人間權益分配計算之基準，自無影響公地主臺北市政府之權益。
（三）至於權配注意事項參、二、（一）（3） 所指間接費用中之「稅利」與參、二、（一）（6） 所指之稅管費是否有所重複，「稅管費」中是否有不應列入「營業稅」之項目？據臺北市政府查復略以：稅利為建造成本間接費用之一，屬投資人必須支付營造廠所需之營業稅；稅管費則係指屬開發土地分割、合併鑑界、所有權移轉、登記規費、代書費等所需相關稅費，及聯合開發投資人方案規劃、財務評估、風險分擔，及分包廠商之管理、發包、雜項支出等費用及建物完成後，合建分坪之土地移轉營業稅及利潤，以該注意事項所列（1） 至（5）項費用加總之 11 ％計列。稅利及稅管費兩者之內容不同，支付對象亦不同。而依財政部 75 年 3 月 1 日台財稅第 0000000 號函釋略以「依照營業稅法施行細則第 18 條及第 25 條規定，合建分屋之銷售額，……土地價款之發票免徵營業稅，房屋價款之發票，應外加
5 ％營業稅，向買受人收取。」（嗣於 89 年 1 月
11 日決議將該函釋文末「『外』字及『向買受人收取』等字刪除」）亦即原應由土地所有人負擔（該項稅捐），依權配注意事項規定由投資人負擔，並計入其貢獻成本。另經捷運局函詢臺北市稅捐稽徵處表示：「本局（貴局）以市有地地主身分與投資人合建分屋…營業稅稅賦負擔方式，依契約自由原則，宜由貴局與投資人雙方協議決定。」可見 90 年 12 月 18 日本府與日勝生簽訂之土地聯合開發投資契約書第 11 條稅費負擔 6—合建、分屋之各項營業稅、契稅、法定稅捐、規費等（約定）由乙方（日勝生）負擔並計入聯開成本，符合契約自由原則。又此項間接費用及稅管費均採比例計列，各聯合開發案皆採此一模式，至營業稅納入成本計算則屬公共工程慣例，並無個案就營業稅予以扣除。監察院質疑是否重複列計，本府捷運局亦將予檢討，目前正函請財稅機關及公共工程委員會釐清後，併入對未來權益分配機制改善。此有該府 102 年 2 月 21 日、同年 5 月 14 日府人考字第 10231189300、10201014900 號函及所檢附之權配注意事項、財政部
75 年 3 月 1 日台財稅第 0000000 號函釋附卷可按；就臺北市政府該項函復意旨，本會再經財政部函轉財政部臺北國稅局查詢，據復略以：按「依照營業稅法施行細則第 18 條及第 25 條規定，合建分屋之銷售額，應按該項土地及房屋當地同時期市場銷售價格從高認定，並依統一發票使用辦法第 12 條規定，於換出房屋或土地時開立統一發票。說明：二、稽徵機關如未查得合建分屋時價，則應以房屋評定價格與土地公告現值，兩者從高認定，並按較高之價格等額對開發票，土地價款之發票免徵營業稅，房屋價款之發栗，應加 5 ％營業稅。」「建設公司出資與地主合建分屋，雙方互易房屋及土地時，其銷售額之計算及憑證之開立，仍應依本部台財稅第 0000000 號函之規定辦理。惟自 77 年 7月 1 日營業稅法第 32 條修正施行日起地主如非屬營業人者，建設公司應按銷項稅額與銷售額合計開立統一發票與地主。說明：二、營業稅法施行細則第 18 條規定，營業人以貨物或勞務與他人交換貨物或勞務者，其銷售額應以換出或換入貨物之時價從高認定。因此合建分屋互易之房屋及土地之「銷售額」應屬相等，亦即不含營業稅之房屋價格應等於土地之價格（土地免營業稅）。」為財政部 75 年 10 月 1 日台財稅第 0000000號函及 84 年 1 月 14 目台財稅第 000000000 號函所明釋。綜上，建設公司與地主合建分屋，建設公司應依上開規定開立統一發票，並依規定收取營業稅額。旨揭工程局（即指捷運局）以市有地地主身分與投資人合建分屋，投資人於換出房屋時自應依上開規定按銷項稅額與銷售額合計開立統一發票，並依規定收取並繳納營業稅額。亦有該局 102 年 4 月 30 日財北國稅審四字第 1020018574 號函在卷可參。足見被付懲戒人就本節所為申辯尚非無據。
（四）本件聯合開發案之權益分配，臺北市政府本於主管機關及公地主身分，所應取得之捷運設施及樓地板面積與所應負擔之義務，本會經參閱上述相關法令契約，並分別向臺北市政府、新北市政府函詢，據復略以：①、本開發案內捷運設施分為捷運機廠（小碧潭捷運站體、出入口、機廠、捷運機房、捷運警察隊部、梯間、聯通道及捷運公司使用之辦公空間）面積約 47,201.38 ㎡○○道區○○道○○○○道）面積約 29,111.59 ㎡及捷運圍籬內空地有 6161.46 ㎡。其中機廠部分為開發前即由本府興建完成。監察院彈劾文所指「無償取得本開發案捷運設施用地之樓地板面積」，因當時捷運系統土地聯合開發為國內首創制度，經驗不足，致立法時聯合開發法令語意不明確。（1） 法令面：依 89 年 10 月修正發布之大眾捷運系統土地開發辦法」第 8 條明白規範：「開發用地內之捷運設施屬出入口、通風口或其他相關附屬設施等，經主管機關核准得交由投資人興建，其建造成本由主管機關支付。」故本府捷運局歷年來辦理聯合開發案無償所取得之捷運設施所需樓地板面積及所需建築空間皆需負擔建造費用，惟相關規定訂定時，所謂無償定義恐造成誤解。另 79 年 6 月 27 日立法院議案關係文書院總第 1429 號政府提案第 3746 號之
1 案查交通部說明大眾捷運系統土地聯合開發辦法第
38 條（現「大眾捷運系統土地開發辦法」第 29 條）係「民眾無償提供土地及其建築物供捷運使用之獎勵」，該開發辦法所稱無償提供，即為土地所有人無償提供其土地供捷運建設，並得參與開發，實已具備有對價關係存在。（2） 契約面：本基地 83、96 年簽訂之上開土地聯合開發契約（主管機關與地主之間）第 5 條第
2 項第 1 款均無約定甲方（主管機關）可「無償」取得捷運設施樓地板面積，而聯合開發投資契約（主管機關與投資人之間）：新店機廠捷運設施於 86 年已興建完成，並於 88 年交由捷運公司營運，相關捷運設施已完成並正營運中。再依 82 年 8 月 14 日本府訂頒之土地開發實施要點第 47 點規定：「土地所有權人與主管機關間，對聯合開發建築物及基地之分配原則如左：……（二）主管機關：1.無償取得捷運設施所需之樓地板面積（含地下層部分）及捷運系統需用之室外空間……；5.負擔第 1 目至第 3 目建築物屬投資人之成本之樓地板面積及其應持分土地或負擔其建造費用。」依第 5 目顯示，主管機關仍應負擔捷運設施需用之樓地板面積之建造成本。再查本府 83 年 9 月 9 日（83）府捷五字第 83056898 號公告之「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發建物空間及土地分配表」貳、（建物空間分配）；一、（捷運系統需用之公共設施空間）之分配說明之內容，捷運系統需用之公共設施空間「依規定無需計入容積率，由土地所有人無償提供建築空間，主管機關出資興建，並取得所有權，……」。故本府捷運局歷年來辦理聯合開發案無償所取得之捷運設施所需樓地板面積及所需建築空間皆需負擔建造費用。又上述實施要點於 91 年 10 月 14 日已修正刪除前揭第
47 點之規定，改以第 13 點規定以協議分配辦理。②、日勝生於 00 年與本府簽訂投資契約，因新店機廠營運產生噪音，造成民眾不斷陳情，故於投資人申請案之審定條件中第 15 條「有關噪音防治、綠化空間及附近居民親水等需求，要求投資人納入設計處理」，要求投資人研提噪音改善措施，並須兼顧綠化空間及居民親水等需求之多重目的。另參內政部 99 年 9 月 29 日台內營字第 0990808267 號函（函行政院轉復監察院）略以：「2.（2） …故投資人提出以人工地盤方式包覆軌道區以隔絕噪音。經申請單位規劃以覆蓋式構造物將既有軌道包覆，以達改善噪音之效。人工地盤除改善噪音外，頂層予以綠化並提供約 1/2 公共空間供鄰近居民休憩及防災避難使用及北側居民親水動線。（三）人工地盤設置依投資人提出為多重目的使用，人工地盤須與其他聯合開發建物共構，其部分為捷運設施，部分為聯合開發大樓之停車場、公設等，提供捷運與聯合開發大樓共同使用，應可兼具公益性及私益性，同時提供公眾使用，及提供私人作為停車場或其他公共設施使用。（以上參見臺北市政府 102 年 2 月 21 日府人考字第10231189300 號函，及所檢附之內政部 99 年 9 月
29 日台內營字第 0990808267 號函）而就上開免計建蔽率之人工地盤各層留設用途說明：免計建蔽率之人工地盤為依臺北市政府捷運局 92 年 9 月 29 日北府捷五字第 09232332700 號函為捷運設施之一部分，其所有權屬依專有共用圖標示均為臺北市政府捷運局所有，並依建築技術規則建築設計施工編第 162 條規定檢討容積率在案。人工地盤位置涵蓋 1 至 3 層，除地上
2 層規劃之人工地盤（面積 1525.66 平方公尺）外，其餘空間亦有規劃法定停車空間，有關停車空間依建築技術規則所換算免計容積樓地板面積，大於全區停車空間之樓地板面積（包含人工地盤 1525.66 平方公尺），故該部分人工地盤容積率經檢討符合規定。（參見新北市政府 102 年 1 月 23 日北府交軌字第1021071659 號、同年 4 月 2 日北府交捷字第1024501252 號函）③、依前壹、一、所載，前臺北縣政府係於 79 年 4 月 11 日發布實施「變更新店都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）案」，嗣於 88 年 3 月 25 日發布實施「新店都市計畫（捷運系統新店機廠聯合開發用地捷 17、18、19）細部計畫案」，核定系爭聯合開發基地建蔽率 60 ％、容積率 187 ％。而本件聯合開發案投資契約係於 90年 12 月 18 日由臺北市政府與日勝生所簽訂，簽訂投資契約後並未再行調高建蔽率與容積率（參見新北市政府 102 年 1 月 23 日北府交軌字第 1021071659 號函），因而本件並無因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積。又本開發案經前臺北縣政府於 94 年 10 月 11 日通過都市設計審議，並於 94年 11 月 21 日通過環境影響評估審查，因本開發案量體龐大，經環境影響評估委員會審議決議，將捷運獎勵容積樓地板面積之允許值由 70894.78 ㎡調降為46075.78 ㎡，其中半數 23031.57 ㎡由主管機關取得（參見臺北市政府、新北市政府上述函復意旨）。至臺北市政府與投資人日勝生所作權益分配，據該府函敘：依上述「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」第 5 條規定，先計算主管機關依捷運獎勵樓地板面積之半數權值，本府以主管機關立場，支付建造成本（以所分建物折價抵付）取得捷運獎勵樓地板面積 2 分之 1 及其相對應土地持分後，其餘部分才由地主與投資人依相互權值比例作分配。依前列「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」、「大眾捷運系統土地開發投資契約書」及「權配注意事項」等相關規定，本府係依協商確定之分配總權值，選取聯開大樓樓層區位及停車位數目（參見臺北市政府上述函復要旨）。足見被付懲戒人前述就本節所為申辯尚堪採信，此外又查無其他證據足認彼等有彈劾意旨所指此部分違失情事，自不能併就此部分加以懲戒，附此敘明。
據上論結，被付懲戒人常岐德、高嘉濃有公務員懲戒法第 2 條第 1 款、第 2 款情事，應受懲戒，爰依同法第 24 條前段、第 9 條第 1 項第 3 款及第 13 條議決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 6 日
公務員懲戒委員會
主席委員長 謝 文 定
委 員 林 開 任委 員 許 國 宏委 員 張 連 財委 員 林 堭 儀委 員 楊 隆 順委 員 黃 水 通委 員 沈 守 敬委 員 彭 鳳 至委 員 陳 祐 輔以上正本證明與原本無異。
中 華 民 國 102 年 9 月 9 日
書記官 陳 豪 達