公務員懲戒委員會議決書 102 年度鑑字第 12629 號被付懲戒人 葉忠入
賴世銀上列被付懲戒人等因違法失職案件經監察院送請審議本會議決如下
主 文葉忠入、賴世銀均撤職，並各停止任用貳年。
事 實監察院彈劾意旨：
壹、案由：澎湖縣望安鄉鄉長葉忠入及秘書賴世銀配合特定土地炒作業者，訂定「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，明知該條例違背上位法規範，澎湖縣政府否准該條例之備查，仍逕將該條例發布實施，亦不再報縣府備查、貿然成立望安鄉公所財產審議委員會，並偽稱已作成土地標售之會議決議、投標須知之履約規定與其後配合土地炒作業者簽訂之買賣契約書內容不同、訂定之決標及付款方式異於常規，極不合理，內政部及澎湖縣政府多次要求停止辦理土地標售及移轉，仍執意為之、恣意遷調不願曲從之公務員，並任用沆瀣一氣人員，以遂犯行，違法亂紀，惡性重大，爰依法提案彈劾。
貳、違法失職之事實與證據：
一、葉忠入及賴世銀明知「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」部分條文違反都市計畫法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定，在澎湖縣政府函復不准予備查，逕予發布實施後，蓄意不再報縣府備查，以遂行其違法標售望安鄉公所前受贈土地之犯行，違失明確：
（一）「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」、「…公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用…」、「左列土地不得為私有：…五、公共交通道路。」、「鄉（市）有土地之處分、設定負擔或為超過十年期間之租賃，應由鄉（市）公所送經鄉（市）民代表會審議同意後，報本府核准。」分別為地方制度法第 30 條第 1 項、都市計畫法第 52 條、土地法第 14 條第 5 款、澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項所明定，合先敘明。
（二）緣 92 年以前，個人捐贈土地予政府，於其結算申報個人綜合所得稅時，得依土地之公告現值扣抵年度綜合所得，達到減免稅捐之目的。澎湖縣望安鄉公所（下稱望安鄉公所）自 91 年起接受納稅大戶捐地節（逃）稅，共受贈公共設施保留地計 9,776 筆，公告現值逾新臺幣（下同）480 億元，土地炒作集團得先取得前揭土地再予出售，經容積移轉可獲龐大利益。
（三）查葉忠入於 95 年 3 月 1 日至 99 年 2 月 28 日擔任望安鄉第 16 屆鄉長，惟競選第 17 屆鄉長時，連任失敗。但第 17 屆鄉長許龍富因案入監解職，葉忠入於 100 年 3 月參加補選當選（附件 53 ）。林廣達、林某前妻傅顯雅及藍重豐分別為寬達信置業股份有限公司之董事、監事及董事長。林廣達於 100 年 5、6月間認識葉明縣（附件 61 ）。林某為使藍某取得上開望安鄉公所土地中之 1,026 筆，於同年 6 月間由葉明縣及許志輝（葉忠入於 95 迄 99 年鄉長任職期間之秘書）安排原民政課課員歐金星升任望安鄉公所秘書，惟葉忠入指示歐員僅辦理土地標售事宜，不需經手其他行政事項，但土地處分相關公文均需經葉忠入過目，但葉員不於公文上核章，而由歐金星代為決行（附件 56），以遂葉員規避責任之目的。
（四）次查歐金星為辦理望安鄉公所前受贈土地之處分，於
100 年 7 月間將「望安鄉鄉有非本縣轄區內土地管理自治條例」（計 34 條條文，下稱「第一版土地管理自治條例」）送交該鄉鄉民代表會第 19 屆第 6 次臨時會審議通過後，再由渠決行，以望安鄉公所 100 年 8月 8 日 望經字第 1000005268 號函澎湖縣政府備查（附件 1）。澎湖縣政府發現前揭「第一版土地管理自治條例」第 27 至 33 條等 7 條文涉有爭議，且違反澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定等，以該府 100 年 10 月 7 日府財產字第 1000601354號函檢還，要求望安鄉公所修改相關條文（附件 2），未准予備查。
（五）「第一版土地管理自治條例」經澎湖縣政府退回後，許志輝聲稱找專家修正後，將「澎湖縣望安鄉鄉有非本縣轄區內土地管理自治條例」（計 19 條文，下稱「第二版土地管理自治條例」）（附件 52、56 ）提供予歐金星及鄉民代表會，經鄉民代表會第 19 屆第 3 次定期會再次審議通過後，以望安鄉公所 100 年 12 月 21日望經字第 1000008331 號函送澎湖縣政府備查（附件
3 ）。澎湖縣政府再度審查，發現「第二版土地管理自治條例」第 11 條至第 14 條、第 16 條及第 17 條等
6 條文仍涉有違反內政部 80 年 2 月 6 日台（80）內地字第 898335 號函釋及澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定，再以該府 101 年 1 月
17 日府財產字第 1000071026 號函（下稱縣府 101年 1 月 17 日函）退還，要求望安鄉公所修正或刪除相關條文（附件 4），並檢附內政部 80 年 2 月 6日台（80）內地字第 898335 號函釋及「建議修正條文對照表」。
（六）前秘書歐金星另於 100 年 12 月 28 日決行，提送鄉代會第 19 屆第 8 次臨時會（101 年 12 月 28 日至
30 日），審查通過 1,026 筆土地標售案（附件 7），其後因前秘書歐金星質疑土地處分之適法性，葉忠入認為渠配合度不高，先於 101 年 1 月 2 日降調為社會課課員（附件 52、56 ），再於 6 月 11 日以辦理宣導老人健保補助申請辦法等業務為由，親自下令調往人口無幾之東吉嶼（附件 8）。
（七）前揭縣府 101 年 1 月 17 日函，望安鄉公所於同年
1 月 30 日收文（附件 9），技士楊婷婷因縣府函明確要求修正「第二版土地管理自治條例」，向葉忠入反映自治條例有問題，葉員仍指示渠簽辦。惟楊員仍續予延壓（附件 59、55 ）至 3 月 7 日始簽辦，其簽註意見略以：「…本函建議修正條文如附件，請重新審酌研議本條例，建請遴選詳熟土地相關法規之專業人員研擬後再行辦理。本所未通過該條例前，建議仍依據『澎湖縣縣有財產管理自治條例』辦理…」（附件 9）。
（八）蘇美秀原為鄉民代表會組員，100 年 11 月間由葉忠入邀請擔任望安鄉公所財經課課長。賴世銀原為經濟部水利署簡任十職等正工程司，經林廣達介紹，由葉忠入面談後（附件 54 ），於 101 年 3 月 30 日降調望安鄉公所秘書。賴員到任後，向蘇美秀表示，前揭「第二版土地管理自治條例」應先公告後再配合縣府指示修法（附件 55 ）；賴員並指示楊婷婷發布實施前揭自治條例，楊員則表示縣府函係要求望安鄉公所將違法之條文進行修改或刪除，並非要求發布實施該自治條例等，惟賴員卻表示該公文係指示望安鄉公所將該自治條例發布實施。楊員無法認同賴世銀之看法，並未依示辦理公告，嗣 5 月 1 日因賴員之指示而將渠代理之土地業務移交予蔡東榮（附件 59 ）。
（九）楊婷婷於 3 月 7 日簽辦縣府 101 年 1 月 17 日函後，因賴世銀指示先公告再修正（附件 55 ），蘇美秀再延壓該公文至 4 月 11 日始核章，並簽註：「依函示及相關法規辦理。」賴世銀再於 4 月 17 日以鄉長葉忠入甲章決行，並簽註略以：「…本案『望安鄉鄉有非本縣轄區內土地管理自治條例』先行公布實施。至有關澎湖縣政府函復該所審酌研議及條文修正部分，該所將持續審慎研議，並於該條例公布施行後視實際需要修正條文再適時函報縣政府。前揭土地管理自治條例公布實施期間，為辦理該所鄉有土地處分事宜，請財經課參照台灣地區現有各縣市鄉鎮既有之財產審議委員會設置要點，研擬『澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點』（草案）簽奉核定後實施。…」（附件 9）嗣並未依縣府指示修正「第二版土地管理自治條例」，亦未再報縣府備查。
（十）蔡東榮係賴世銀就讀大學時所認識之友人，蔡東榮經賴員介紹，於 101 年 5 月 1 日到公所擔任財經課約僱人員。在賴員取得葉忠入同意下（附件 54 ），由蔡員簽辦以望安鄉公所 101 年 5 月 9 日望經字第0000000000 令公告「第二版土地管理自治條例」（附件 10、57 ）。有關縣府不准予備查前揭自治條例，惟仍予公告實施、其後有無再報縣府備查及葉忠入是否知情等，經詢據賴員稱：「我們是以公所最大利益考量…縣府 8 月才來函，所以認為縣府默許鄉公所，我們是依地方制度法之權責辦理…公布後報告鄉長…有通知課長及承辦人報備查，但他們沒再報。」云云（附件 49）。足證賴員 4 月 17 日簽註：「修正條文再適時函報縣政府。」顯係預為卸責之辭，渠自始即全無依縣府指示內容修正之意。
（十一）再查縣府 101 年 1 月 17 日函已指明「第二版土地管理自治條例」違反之法令內容，賴員歷任經濟部水利署簡任公務人員，竟認前揭縣府函文內容係默許渠等依該自治條例辦理標售土地之行為，孰能置信。復經詢據葉忠入坦承知悉縣府業不准備查第一版及第二版土地管理自治條例，惟有關土地處分事宜均授權秘書代為決行等情云云（附件 48 ）。惟依賴員 101年 8 月 8 日臺灣澎湖地方法院檢察署（下稱澎湖地檢署）偵訊筆錄稱：「…我就在今（101 ）年 5月 9 日經鄉長同意後，就將該土地管理自治條例公布實施。」（附件 54 ）顯見葉員知悉縣府不准備查「第二版土地管理自治條例」，該條例亦經葉忠入同意後始予公告實施，葉員稱有關土地處分事宜均授權辦理乙節，亦不可採。
二、葉忠入及賴世銀為辦理本案土地標售事宜，雖缺法源依據，仍貿然成立並召開望安鄉公所財產審議委員會，再偽造已作成本案土地標售決議之會議紀錄；蓄意不公告買賣契約，經公告之投標須知履約內容與其後簽訂之買賣契約書規定不同；又，故意不公告每筆土地底價，訂定異於常理決標方式，以利土地炒作業者取得標案，違失情節重大：
（一）無法源依據下，成立並召開望安鄉公所財產審議委員會，再偽造已作成本案土地標售決議之會議紀錄部分：
1.查為辦理本土地標售案，賴世銀經由林廣達介紹，並至望安鄉公所與葉忠入面談後，經由人事徵選程序，於 101 年 3 月 30 日降調望安鄉公所擔任秘書乙職。再介紹渠大學時即結識之友人蔡東榮於同年 5月 1 日至望安鄉公所財經課擔任約僱人員，負責本土地標售案。嗣蔡員再於 5 月 9 日經葉忠入同意後，未再修正、報請澎湖縣政府備查，即由蔡員簽辦公布實施「第二版土地管理自治條例」。
2.次查賴員於 5 月 11 日再指示蔡東榮，依 5 月 9日公告之「第二版土地管理自治條例」第 5 條規定，簽辦「澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點（草案，下稱財產審議委員會設置要點）暨召開澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會（下稱財產審議委員會）第一次會議」事宜。由賴世銀指定望安鄉民代表會主席謝南進、財經課課長蘇美秀、行政課課長趙榮上、望安鄉公所主計詹玫青等 4 人擔任財產審議委員會委員，由賴世銀自任主任委員，以利審議土地標售事宜（附件 12 ）。嗣於 5 月 23 日由賴世銀擔任主席，召集前揭指定委員 4 人、蔡東榮及薛承豐等共 7 人，召開第一次財產審議委員會議。再由望安鄉民代表會主席謝南進於會上以臨時動議方式，提議處理鄉代會已審議通過之讓售及標售土地案，雖未經該次會議人員實質討論表決通過，仍作成已決議通過本土地標售案之虛偽會議紀錄等情（附件 14 ），業經澎湖地檢署於 8 月 16 日勘驗該次會議影音光碟證實（附件 16 ）。另詢據蘇美秀、詹玫青二人均稱
5 月 23 日並未討論、未表決本 1,026 筆土地標售案（附件 50、51 ），足見賴世銀於本院約詢時稱：
「有討論，也有共識」（附件 49 ），均屬虛偽陳訴。
3.再查前揭財產審議委員會設置要點，係由蔡東榮上簽，由賴世銀取得葉忠入同意後（附件 54 ），遲至
101 年 5 月 29 日始以該所望經字第 1010003327號函公告實施（附件 11 ）。惟葉忠入及賴世銀等二人，在無法源依據下，早於 5 月 11 日即發函強行要求蘇美秀等人配合召開尚未成立之財產審議委員會（附件 13 ），違失情節明確。
（二）在葉忠入同意下，由賴世銀主導運作土地標售案之公告事宜，蓄意不公告買賣契約，經公告之投標須知履約內容與其後簽訂之買賣契約書規定不同；又訂定不合常理決標方式，以配合土地炒作業者取得案關土地部分：
1.查葉忠入及賴世銀為遂犯行，嗣於 101 年 5 月
29 日 15 時 35 分由“薛邑” searnlai@gmail.
com 電子郵件信箱，傳送本土地標售案之內簽及公告稿件予蔡東榮及蘇美秀（附件 36 ）。蔡員旋於 16時 10 分簽辦，蘇美秀於 16 時 17 分會章，賴員嗣於 18 時以葉忠入甲章決行後（附件 17 ），在葉忠入同意下於 5 月 30 日公告本 1,026 筆土地標售案等情（附件 54 ），足證本標售案係取得葉忠入同意及指示下，由賴世銀主導所有行政程序。
2.另查前揭縣府 5 月 29 日之簽辦紀錄，主計並未會章乙節，案經詢據該公所主計詹玫青稱：「該份公文未見過。」（附件 51 ）。並據蘇美秀 101 年 10月 8 日澎湖地檢署偵訊筆錄亦稱：「有關土地出售的公文簽呈詹玫青都拒絕蓋章，薛承豐原本也都拒絕蓋章，但由於本標售案必須上網公告，薛承豐是鄉公所的資訊管理人，只有他有權處理網頁登錄，他才會在這 1 份簽呈蓋章…」等語（附件 55 ）。均足證賴、葉二人為免違法行為遭舉發，蓄意於公文會辦中，略過主計及政風，待逕予決行後，再補列「敬會主計、政風」字句，渠等目無法紀行徑可見一斑。
3.再查望安鄉公所於 101 年 5 月 30 日以望經字0000000000 號公告本標售案，土地投標須知第十二點規定：「得標人或次得標人得標後應履行之義務及繳納之價款，應於得標後七日內依規定訂定買賣契約、履約及負依約繳清（納）價款之責任…」（附件18）。惟本案於 6 月 25 日開標後，由藍重豐以
73 億餘元得標，次（26）日望安鄉公所與藍某簽訂之土地買賣契約第參條繳款方式內容為：「一、按乙方（藍重豐）得逐次分批申請辦理土地之移轉…同時就該批次申請過戶土地購買總價金先行繳交百分之三十價款…三、…一年內乙方須負責完成本買賣契約書之所有土地價金繳付及土地移轉作為…」（附件 25）明顯與前揭 5 月 30 日公告之投標須知第十二點內容不同等情，詢據賴世銀稱：「與財經課有充分討論。」惟前財經課長蘇美秀於本院約詢時稱：「…在調查站才看到部分。在公所期間都沒有看過須知和契約內容。…」（附件 50 ）復據賴世銀 101 年 8月 8 日澎湖地檢署偵訊筆錄所載，買賣契約書係於開標前 1、2 禮拜，由渠指導蔡東榮擬定，並未正式核定等（附件 54 ），足證蘇美秀所言屬實，亦徵本案契約書履約內容與投標須知之重大差異，亦為賴世銀主導，以配合土地炒作集團取得望安鄉公所土地，賴員舞弊瀆職事證明確。
4.末查 5 月 30 日公告本土地標售案時，案關各筆土地之底價及總底價並未公告。惟查本案土地投標須知第九點（三）決標：「… 4. 數筆土地合併標售時，投標人對各筆土地之投標金額，均應達各該筆土地之標售底價，如投標人之總投標金額高於其他投標人，且達於標售總底價，但部分土地之投標金額未達標售底價者，視同無效標…」等情（附件 18 ），異於一般標售案以投標總價最高者得標之作法，顯有專為案涉土地炒作業者順利取得標案設計之嫌。案經詢據賴世銀稱：「我不知道這規定。」（附件 49 ）惟查本案標售公告文件係賴員於 5 月 29 日以電子郵件傳送蔡東榮後，蔡員旋加簽辦等情如前述，賴員聲稱不知，顯為卸責之詞，殊難採信。
三、本案土地標售前，葉忠入與賴世銀無視內政部及縣府多次停辦之要求，渠等執意續辦；土地標售後，內政部再要求不得辦理土地移轉，渠等仍置之不理，執意續辦，違法亂紀，惡性重大：
（一）依地方制度法第 30 條第 1 項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」澎湖縣縣有財產管理自治條例第
77 條第 2 項規定：「鄉（市）有土地之處分、設定負擔或為超過十年期間之租賃，應由鄉（市）公所送經鄉（市）民代表會審議同意後，報本府核准。」內政部
80 年 2 月 6 日（80）台內地字第 898335 號函釋規定：「按都市計畫法第五十二條規定，都市計畫範圍內，…公有土地必須配合當地計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用…公共設施保留地不宜依土地法第二十五條規定之程序出售。」。
（二）查「第二版土地管理自治條例」第 17 條有關該鄉非澎湖縣轄區內土地之處分規定，明顯牴觸於澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定，依地方制度法第 30 條第 1 項屬當然無效。又本土地標售案 1,026筆土地中，大多數為公共設施用地或公共設施保留地，依前揭內政部（80）台內地字第 898335 號函釋規定，不能辦理出售甚明。
（三）次查本土地標售案公告後，典律國際法律事務所受案外人委託，認為本標售案內土地多數為公共設施用地，依都市計畫法第 52 條及內政部 80 年 2 月 6 日（80）台內地字第 898335 號函釋規定，只能撥用，無法出售，望安鄉公所辦理本標售案涉有觸法等情。爰以該事務所 101 年 6 月 11 日（101 ）典律徐字第061101 號函知內政部營建署、澎湖縣政府、望安鄉公所及澎湖地檢署（附件 19 ）。案經內政部認為望安鄉公所公告標售土地，屬公共用地部分，應依都市計畫法第 52 條及行政院 69 年 6 月 25 日台 69 內字第7172 號函准該部 69 年 5 月 24 日台 69 內地字第21876 號函會商結論辦理等，以該部 101 年 6 月
15 日內授中辦地字第 1016035699 號函（下稱內政部
101 年 6 月 15 日函）知澎湖縣政府，並副知望安鄉公所及典律國際法律事務所等（附件 20 ）。
（四）再查澎湖縣政府因收受陳情人莊某異議函後，認為望安鄉公所 101 年 5 月 30 日望經字第 0000000000 號公告，辦理該鄉鄉有財產非該縣轄區內土地 101 年第
1 批第 l 次標售作業，依都市計畫法第 52 條及內政部 80 年 2 月 6 日（80）台內地字第 898335 號函釋規定，案涉土地之公共設施保留地部分，應由當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用，不宜出售。且前揭土地標售案依據「第二版土地管理自治條例」辦理標售公共設施保留地（諸如○○○區○○○市○○道路用地」、「公共設施用地」、「公共設施保留地」等）部分，仍應受上位法規範，不得牴觸。準此，該鄉鄉有非該縣轄區內之公共設施保留地部分，應由當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用，不宜出售；澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定：「鄉（市）有土地之處分、設定負擔或為超過十年期間之租賃，應由鄉（市）公所送經鄉（市）民代表會審議同意後，報本府核准。」依上開規定，本件處分案尚未依法完備相關處分程序等。嗣以該府
101 年 6 月 19 日府財產字第 1010704222 號函（下稱縣府0000000000 號函）指示該所停止執行標售作業（附件 21 ）；同日另以該府財產字第 1010704365 號函（下稱縣府 0000000000 號函）復典律國際法律事務所，該府業以縣府 0000000000 號函指示望安鄉公所停止執行標售等情，並副知望安鄉公所（附件 22 ）。
（五）惟查望安鄉公所收到前揭典律國際法律事務所 101 年
6 月 11 日（101 ）典律徐字第 061101 號函，全不加處理，遲至 101 年 7 月 26 日始以望經字第1010004891 號函復該所（附件 35 ）。該公所收到內政部 101 年 6 月 15 日函後，由蔡東榮依程序簽經蘇美秀，由賴世銀持函向葉忠入口頭報告同意後，亦不加處理逕予併案了事（附件 54 ）。另賴世銀接獲澎湖縣政府 101 年 6 月 19 日二函後，認為縣府來函內容係法律適用疑義，指示蔡東榮簽經蘇美秀，再由賴員持函報告葉忠入後，經葉員同意後，以該所 101 年 6月 21 日望經字第 1010003968 號函復澎湖縣政府（附件 54 ）。然並未依前揭縣府二函指示停止本土地標售案，賴世銀及葉忠入違法辦理土地標售公告在先，復違抗上級機關（內政部及縣政府）要求停止標售指令於後，違抗法令事證灼然。
（六）復查本案一次標售分別位於臺北市、新北市、桃園市、臺中市及高雄市計 1,026 筆土地清單，原係於 100年 12 月間由林廣達提供前秘書歐金星後，歐員攜該批土地清單資料面見葉忠入，經葉員同意後（附件 52、
56、61），提交望安鄉民代表會第 19 屆第 8 次臨時會（100 年 12 月 28 日至 30 日）審議通過，合先敘明。另依據林廣達 101 年 11 月 5 日澎湖地檢署偵訊筆錄，渠於鄉代會第 3 次定期大會期間（100 年
10 月 27 日至 11 月 12 日），曾與葉明縣一起參加望安鄉公所及代表會之餐會，並與葉忠入等人共坐主桌（附件 61 ）等情，顯示林廣達與葉忠入於歐金星提送鄉代會審議 1,026 筆土地案前，早已達成土地處分之默契。是葉忠入於本院約詢時，辯稱渠不知 1,026 筆土地處分案、渠均授權秘書全權辦理土地處分案等語云云，均係避重就輕，卸責狡辯之諉辭。
（七）又查本土地標售案，依望安鄉公所 5 月 30 日公告時程，計有王○森、陳進發、藍重豐、洪○山及梁○華等
5 人領標。惟僅陳進發、藍重豐及王○森等三人參與投標，嗣於 6 月 25 日開標由藍重豐以 73 億 1,893萬餘元得標（附件 24 ）。惟查參與投標三人中之陳進發係林廣達覓得之人頭，其領標金及投標保證金均由林某提供（附件 60 ）。本案嗣於開標次（26）日由賴世銀與蔡東榮在秘書辦公室與藍某代理人簽訂土地買賣契約（附件 55 ）。藍某於 101 年 7 月 3 日匯款 1億 1,999 萬餘元後，即由蔡東榮於當日下午簽請辦理第一批 34 筆土地移轉，循序由蘇美秀核章後，由賴世銀以葉忠入甲章決行（附件 29 ）。嗣因臺北市政府認為望安鄉公所於 5 月 30 日公告標售該市○○區○○段○○段○○地號等 318 筆該市境內公共設施用地，涉有違反都市計畫法第 52 條規定等情，以該市 101年 6 月 29 日府授都綜字第 10134163400 號函請內政部核示（附件 31 ）。案經內政部認為：「…都市計畫法第 52 條規定，公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辨理撥用。…望安鄉公所公告標售土地，該部業以 101年 6 月 15 日內授中辦地字第 1016035699 號函請澎湖縣政府依上開規定辦理。」等。嗣以該部 101 年 7月 9 日內授營都字第 1010241731 號函復臺北市政府，並副知望安鄉公所（附件 32 ）。前揭內政部 101年 7 月 9 日函，於同日由望安鄉公所收文（附件32），惟賴世銀及葉忠入仍延壓不予處理。次（10）日蔡東榮再簽辦藍重豐申辦之第二批 14 筆土地移轉作業，循序由蘇美秀會章，再由賴世銀以葉忠入甲章決行過戶予藍某（附件 29 ）。案經詢據賴員稱：「我不知道，應該是承辦人沒上簽。」云云。惟查望安鄉公所於 7月 9 日收到前揭內政部 101 年 7 月 9 日函，蔡東榮遲至 7 月 11 日始於文上簽註以稿代簽（附件32），嗣再以該所年 7 月 12 日望經字第1010004444 號函（附件 33 ）及望安鄉公所 101 年
7 月 17 日望經字第 1010004626 號函（附件 34 ）復內政部託詞狡辯拒不從命，此有相關函文在卷可稽。
（八）末查因賴世銀及葉忠入拒不依內政部前揭函令，陸續辦理移轉 48 筆土地予藍某。藍某於取得土地所有權後，嗣再於同年 7 月 17 日及 25 日與林廣達前妻傅顯雅訂定買賣契約，以 l 億 2,400 萬元移轉 32 筆土地予傅女（附件 38 ）。傅女取得前開 32 筆土地後，旋於 7 月 30 日與 8 月 20 日分別與御滿資產管理股份有限公司簽訂買賣契約，分別以 2 億 7,832 萬元出售 8 筆土地及 6,043 萬元出售另 5 筆土地（附件 39 ）。惟因賴世銀及葉忠入拒不依內政部前揭函示，停止本案土地移轉，爰該部於 101 年 8 月 9 日緊急電話通知本案系爭土地所在地臺北市等 5 市、縣地政單位，列管望安鄉有土地申請移轉案件，避免本案損害再行擴大。藍重豐因案涉土地已無法再辦移轉，爰於 101 年 8 月 13 日要求停止執行渠與望安鄉公所間之土地買賣契約（附件 40 ），賴世銀及葉忠入違法亂紀之舉始獲終止。
四、綜上論結，葉忠入及賴世銀明知「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」違反都市計畫法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋等規定，在澎湖縣政府否准其備查情況下，竟逕予發布實施，另為圖掩人耳目，蓄意不再向縣府報備，遂行後續違法標售公所土地之犯行。且葉忠入及賴世銀為辦理本案土地標售事宜，在無法源依據下，成立並召開望安鄉公所財產審議委員會，再偽造已作成本案土地標售決議之會議紀錄；蓄意不公告買賣契約，經公告之投標須知履約內容與其後簽訂之買賣契約書規定不同；又不公告底價，且訂定不合常理決標方式，以利土地炒作業者取得公所土地。葉忠入與賴世銀更無視內政部及縣府多次函令，要求停止辦理本案土地標售，渠等仍執意續辦，拒不從命；完成標售後，內政部再行文要求不得辦理土地移轉，仍置之不理。以上各節違失業經查明屬實，葉、賴二員違法亂紀，情節重大。
叁、彈劾理由及適用之法律條款：
按公務員服務法第 1 條規定：「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」第 5 條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉…」及第 6 條規定：「公務員不得假借權力，以圖本身或他人之利益…」對於公務員應依法執行職務義務、忠實義務及不得假借權力圖本身或他人之利益義務，均有明文規定。經查澎湖縣望安鄉鄉長葉忠入及望安鄉公所秘書賴世銀分別民選首長及高階公務人員，自應依法行政，誠實清廉自持，惟卻蓄意曲解法令，且違抗法令，假借權力協助土地炒作業者取得公有土地，惡性重大，茲將彈劾理由及適用之法律條款分述如下：
一、葉忠入部分：依澎湖縣選舉委員會 100 年 3 月 12 日 100 澎選鄉○市00000000號當選證書（附件 63 ），葉忠入自 100 年 3 月 18 日起擔任望安鄉鄉長，負責該鄉一切業務。惟違背法令，內政部及澎湖縣政府一再函示要求停止土地標售，仍予續辦；且於內政部要求停止本案土地之移轉，又執意為之；脅迫所屬違背職務，配合渠之違法行為（附件 55、56 ），對不從之員工，予以實質降調之人事處分，嚴重損壞官箴；且於司法機關及本院調查期間為虛偽陳述，意圖免責，毫無悔意等，有違反公務員服務法第 1 條、第 5 條及第 6 條所定公務員應「依法律命令所定，執行其職務」、「應誠實清廉」及「不得假借權力，以圖本身或他人之利益」之規定。
二、賴世銀部分：依銓敘部 101 年 4 月 27 日部銓五字第 1013594420號函（附件 63 ），賴世銀自 101 年 3 月 30 日起擔任澎湖縣望安鄉公所秘書，渠雖曾任經濟部水利署簡任公務人員，卻甘為土地炒作業者之鷹犬，蓄意曲解法令，明知鄉有土地管理自治條例違反縣政府自治條例等規定，仍執意公告並蓄意不報縣府核備以掩犯行，嗣據以辦理鄉有土地標售；復強令所屬執行違背職務行為；又，內政部及澎湖縣政府一再函令要求停止土地標售案及移轉，仍未依令停止，嚴重損壞官箴；且於司法機關及本院調查期間為虛偽陳述，意圖免責，毫無悔意等，有違反公務員服務法第 1 條、第 5 條及第 6 條所定公務員應「依法律命令所定，執行其職務」、「應誠實清廉」及「不得假借權力，以圖本身或他人之利益」之規定。
綜上論結，被彈劾人葉忠入及賴世銀二人違反公務員服務法第 1 條、第 5 條及第 6 條規定，事證明確，情節重大，而有公務員懲戒法第 2 條之應受懲戒事由，爰依憲法第
97 條第 2 項及監察法第 6 條之規定提案彈劾，移請公務員懲戒委員會審議，請速從重議決，以清吏治。
肆、證據附件（均影本在卷）：
1.望安鄉公所 100 年 8 月 8 日望經字第 1000005268號函。
2.澎湖縣政府 100 年 10 月 7 日府財產字第1000601354 號函。
3.望安鄉公所 100 年 12 月 21 日望經字第 1000008331號函。
4.澎湖縣政府 101 年 1 月 17 日府財產字第1000071026 號函。
5.望安鄉民代表會第 19 屆第 3 次會議（100 年 10 月
27 日至 11 月 12 日）通過處分轄外土地 107 筆（第
2 號案）及 186 筆（第 3 號案）議事紀錄。
6.望安鄉民代表會第 19 屆第 8 次臨時會（100 年 12 月
28 日至 30 日審議通過轄外土地 1,026 筆（第 6 號案）議事紀錄。
7.望安鄉公所 100 年 12 月 29 日望經字第 1000008484號函。
8.葉忠入 101 年 6 月 18 日命歐金星調職通知。
9.望安鄉公所 101 年 4 月 17 日簽辦資料。
10.望安鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例。
11.望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點。
12.望安鄉公所 101 年 5 月 11 日簽文。
13.望安鄉鄉有財產審議委員會第一次會議通知。
14.望安鄉鄉有財產審議委員會第一次會議紀錄。
15.望安鄉鄉有財產審議委員會第一次臨時會會議紀錄。
16.臺灣澎湖地方法院檢察署第一次會議光碟勘驗筆錄。
17.望安鄉公所 101 年 5 月 29 日標售土地簽。
18.望安鄉公所 101 年 5 月 30 日標售土地公告資料。
19.典律法律事務所 101 年 6 月 11 日典律徐字第061101 號函。
20.內政部 101 年 6 月 15 日內授中辦地字第1016035699 號函。
21.澎湖縣政府 101 年 6 月 19 日府財產字第101074222 號函。
22.澎湖縣政府 101 年 6 月 19 日府財產字第1010704365 號函。
23.望安鄉公所 101 年 6 月 21 日望經字第 1010003968號函。
24.望安鄉公所 101 年 6 月 25 日標售土地開標紀錄。
25.望安鄉公所 101 年 6 月 26 日土地買賣契約書。
26.藍重豐 101 年 6 月 25 日投標單。
27.藍重豐 101 年 7 月 10 日第二批土地移轉申請書。
28.望安鄉公所移轉予藍重豐 48 筆土地分區使用證明資料。
29.望安鄉公所 7 月 3 日、4 日及 9 日移轉土地簽函。
30.望安鄉公所 101 年 7 月 19 日獎勵簽。
31.臺北市政府 101 年 6 月 29 日府授都綜字第10134163400 號函。
32.內政部 101 年 7 月 9 日內授營都字第 1010241731號函。
33.望安鄉公所 101 年 7 月 12 日望經字第 1010004444號函。
34.望安鄉公所 101 年 7 月 17 日望經字第 1010004626號函。
35.望安鄉公所 101 年 7 月 26 日望經字第 1010004891號函。
36.賴世銀電子郵件傳送蔡東榮、蘇美秀資料。
37.賴世銀提供蘇美秀等應訊資料。
38.藍重豐與傅顯雅土地（7/17、7/25、7/30）買賣契約。
39.傅顯雅與御滿公司土地（7/30、8/20）買賣契約。
40.藍重豐 101 年 8 月 13 日停止履約申請書。
41.內政部 101 年 8 月 16 日台內營字第 1010271874 號函。
42.內政部 101 年 8 月 17 日內授中辦地字第1016651388 號函。
43.澎湖縣政府 101 年 8 月 31 日府財產字第10100497491 號函。
44.澎湖縣政府 101 年 8 月 31 日府財產字第10100497492 號函。
45.藍重豐與傅顯雅土地 101 年 9 月 27 日解除契約協議書。
46.御滿公司土地登記案件撤回約定書。
47.歐金星測謊報告書。
48.葉忠入 102 年 3 月 25 日筆錄。
49.賴世銀 102 年 3 月 25 日筆錄。
50.蘇美秀 102 年 3 月 25 日筆錄。
51.趙榮上、詹玫青 102 年 3 月 25 日筆錄。
52.歐金星 102 年 3 月 25 日筆錄。
53.葉忠入地檢署偵訊筆錄。
54.賴世銀地檢署偵訊筆錄 3 份。
55.蘇美秀地檢署偵訊筆錄 2 份。
56.歐金星地檢署偵訊筆錄 2 份。
57.詹玫青地檢署偵訊筆錄。
58.趙榮上地檢署偵訊筆錄。
59.楊婷婷地檢署偵訊筆錄。
60.陳進發地檢署偵訊筆錄。
61.林廣達地檢署偵訊筆錄。
62.傅顯雅地檢署偵訊筆錄。
63.葉忠入及賴世銀二人任職望安鄉公所資料。被付懲戒人葉忠入申辯意旨：
壹、監察院彈劾意旨所指申辯人違失部分：
一、有關「明知『澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例』部分條文違反都市計畫法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定，在澎湖縣政府函復不准予備查，逕予發布實施後，蓄意不再報縣府備查，以遂行其違法標售望安鄉公所前受贈土地之犯行，違失明確」部分：
（一）申辯人於自 95 年起任望安鄉鄉長迄今，囿於學歷及對於土地業務方面的專業知識及能力不足，對於望安鄉土地經營管理業務均授權秘書及業務主辦單位財經課依權責處理。
（二）「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地 101 年第
1 批第 1 次」標售土地，係申辯人依澎湖縣望安鄉公所分層負責辦事明細表授權予秘書賴世銀依權責處理，故對於「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」部分條文違反都市計畫法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定、前述標售土地案等，均已授權秘書辦理，申辯人並無明知違背法令之行為，亦無違失之情事。
（三）望安鄉公所與澎湖縣政府間確有法律見解歧異。本件於開標前之 101 年 6 月 19 日雖有接到澎湖縣政府府財產字第 1010704222 號函表示應停止執行標售作業並說明法律見解，又該府於 101 年 6 月 19 日同日同時以府財產字第 1010704365 號函示鄉公所「依職權為之」，惟鄉公所隨即於 101 年 6 月 21 日以望經字第 1010003968 號函（證 1）復不同之法律見解，嗣於
101 年 6 月 25 日開標後內政部雖於 101 年 7 月
9 日以內授營都字第 1010241731 號函表示本件標售有違反都市計畫法第 52 條之情，然望安鄉公所又隨即於同年 7 月 12 日望經字第 1010004444 號函（證 2）回函表示不同法律見解並附陳報「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，鄉公所依職權辦理土地標售，並詳實說明原委及法律見解，從未有違抗澎湖縣政府及內政部函示之意。
（四）「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，澎湖縣政府確已知悉並具有法定效力。澎湖縣望安鄉民代表會於 100 年 7 月 6 日以望授鄉代字第1000000309 號函告知鄉公所審議通過「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，鄉公所隨即於 100 年 8 月 8 日以望經字第 1000005268 號函檢送前開自治條例予澎湖縣政府備查，澎湖縣政府卻以 100 年 10 月 7 日府財產字第 1000601354 號函請鄉公所重新審酌研議、檢還前開自治條例。嗣後，鄉公所於 100 年 12 月 21 日望經字第 1000008331 號函檢陳前開自治條例，請澎湖縣政府備查，澎湖縣政府又以 101 年 1 月 17 日府財產字第 1000071026 號函請鄉公所重新審酌研議、檢還前開自治條例。鄉公所依 101 年 1 月 17 日府財產字第 1000071026 號函示意旨於 101 年 5 月 9 日以望經字第1010002943 號令公布實施後再以 101 年 6 月 21日望經字第 1010003968 號函、101 年 7 月 12 日望經字第 1010004444 號函陳報澎湖縣政府鑒核。按「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查；鄉（鎮、市）規約發布後，應報縣政府備查。」、「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」地方制度法第 26條第 4 項、第 2 條第 5 款分別規定明文。「備查」（並非彈劾文內容所稱「核備」）指以下級機關或公私機構、個體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使其對於所指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。與此用語較為接近者，為「備案」、「報備」。一般而言，備查之目的，在於知悉已經過之事實如何，而主管機關不必另有其他作為，且備查之性質，與所陳報事項之效力無關。是故，所謂「備查」係指自治監督機關之「知悉權」，作用在於資料的彙集提供，即下級機關對於上級機關有所陳報或通知，使上級機關對於監督事項知悉，而在備查前，其自治條例（亦即
101 年 5 月 9 日以望經字第 1010002943 號令公告、101 年 6 月 21 日望經字第 1010003968 號函、
101 年 7 月 12 日望經字第 1010004444 號函陳報澎湖縣政府之「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」）已依法發生效力。
（五）澎湖縣政府對於「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」無「不予備查」之權力：經查鄉公所於 100 年 8 月 8 日、100 年 12 月 21 日均已發函將「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」陳報澎湖縣政府備查，姑不論澎湖縣政府對前開自治條例之合法性有無爭執，澎湖縣政府對此事項已有知悉。嗣後，鄉公所於前開自治條例公布之後，又於 101 年 6 月 21 日、101 年 7 月 12 日發函澎湖縣政府告知上情，自屬將自治條例陳報澎湖縣政府知悉，顯見鄉公所已依法完成備查程序。澎湖縣政府雖有不予備查之舉，惟「不予備查」乃違背備查之原義，蓋備查之重點在於使上級政府或主管機關知悉，並未賦予上級政府或主管機關有拒絕之權。所謂不予備查已超越其權限，則鄉公所確依法完成備查程序無誤，澎湖縣政府不予備查，顯然已屬違反地方制度法之規定。
（六）望安鄉公所與澎湖縣政府對於望安鄉有非本縣轄區內土地管理自治條例部分條文之見解有所爭議而非無效，且望安鄉公所現已依法於 102 年 3 月 11 日聲請司法院解釋（證 3，解釋有無違法聲請書），經查司法院大法官會議已受理並待審理中（證 4）。地方自治團體依法辦理地方自治事項，本有本諸權責及實際需要解釋、適用法律之權限。望安鄉公所為辦理地方自治事項，即依澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例，辦理「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地
101 年第 1 批第 1 次標售案」作業，將澎湖縣望安鄉鄉有之「非本縣轄區內土地」1026 筆以標售方式出售、移轉所有權予他人，惟澎湖縣政府以 101 年 8月 31 日府財產字第 10100497492 號函認上開土地之處分違反都市計畫法第 52 條、土地法第 14 條第 5款及澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定而予以撤銷。望安鄉公所為維護地方自治團體之權益，乃依地方制度法第 75 條第 8 項規定，提請司法院大法官解釋。
（七）標售案並未違反都市計畫法、土地法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定。「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地 101 年第 1 批第 1 次標售案」涉及之「非本縣轄區內土地」，基於「私法主體」身分，取得「非本縣轄區內土地」之所有權，仍屬私法上權利，並非「公有」且非公物，具有可融通性，亦可作為強制執行之標的，因其屬非土地法第 14 條第 1項第 5 款規定之「公共交通道路」，故標售案不受土地法第 14 條第 1 項第 5 款規定之拘束。另「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地 101 年第 1 批第 1 次標售案」，未違反都市計畫法第 52 條，無涉澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定（詳見證 3，二、聲請人對本案所持之立場與見解，6-24頁），故標售案並未違反前述都市計畫法、土地法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定。
（八）申辯人並非明知違背法令，亦無圖本身或他人之利益。地方制度法第 75 條第 8 項確實規定第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之，在司法院解釋前不得予以撤銷變更廢止或停止其執行，足見雖然上級單位澎湖縣政府以地方制度法第 30 條第 1 項、第
56 條第 1 項及第 75 條第 6 項為依據，函令望安鄉公所停止開標，然法律規定確有爭議時，依地方制度法第 75 條第 8 項規定可聲請司法院解釋之，在司法院解釋前不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行，是就有爭議之法律見解，既有地方制度法規定可聲請司法院解釋，則即不能認為申辯人等在執行開標前，具有圖利而違背法律之直接故意，即主觀上有違背法律以積極圖取不法利益之意思，依最高法院 100 年度台上字第
844 號判決意旨不能認定申辯人明知違背法令。
二、「葉忠入及賴世銀為辦理本案土地標售事宜，雖缺法源依據，仍貿然成立並召開望安鄉公所財產審議委員會，再偽造已作成本案土地標售決議之會議紀錄；蓄意不公告買賣契約，經公告之投標須知履約內容與其後簽訂之買賣契約書規定不同；又，故意不公告每筆土地底價，訂定異於常理決標方式，以利土地炒作業者取得標案，違失情節重大」部分：
（一）「無法源依據下，成立並召開望安鄉公所財產審議委員會，再偽造已作成本案土地標售決議之會議紀錄」一節：
1.面對歷史包袱，解決業務沉痾，依地方制度法規定自治事項辦理標售土地，依法有據，並無違失情事。為維護地方整體利益，考量本鄉重大利益及長遠之發展，並善盡對於本所鄉有土地財產管理責任，解決本鄉鄉有非本縣轄區土地之財產管理業務之沉痾，秉持民主法治落實地方自治之精神，依據地方制度法賦予處分財產之權責辦理本標售土地案。鄉公所持有大量不具經濟價值之土地，幾乎因此拖垮本鄉財政，並衍生諸多管理困擾及財政負擔，肇致及今本所面臨長期積弊必須有所作為，始能謀求鄉政建設發展之艱困處境。衡諸我國各級政府財政狀況之情形，本鄉所持有早已由各地方政府陸續完成興修開闢作為道路實質使用之土地，亦無再有受各地方政府依法辦理撥用之可能，故鄉公所依前述建置法制程序制定之「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」為「法源依據」，並經本鄉民意機關鄉民代表會審議通過之法制程序公告後訂定「澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點」據以實施，成立澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會依法議決本次土地標售案，依地方制度法規定自治事項辦理標售土地，實有不得不推動之理由，且有法源依據，並無違失情事。
2.行政授權悉照分層負責辦事明細表行政授權辦理。本所分層負責辦事明細表「二、財產管理 1. 鄉鎮有財產管理、經營、使用、調配及營運計畫等之擬議事項」（證 5），係由第三層承辦人擬辦、第二層課室主管審核、第一層秘書審核、鄉長核定。申辯人為機關首長（鄉長）基於職權充分授權交付機關首長甲章即付予充分授權，土地標售乃依權責劃分及行政授權秘書辦理，顯見申辯人既非本案行為人，乃係依授權之權責辦事，應無疑義。
3.申辯人依法行政，嚴守行政中立、公務行政倫理，從未有違背鄉公所任何同仁之自由意志或脅迫所屬執行違背職務行為。
（二）「在葉忠入同意下，由賴世銀主導運作土地標售案之公告事宜，蓄意不公告買賣契約，經公告之投標須知履約內容與其後簽訂之買賣契約書規定不同；又訂定不合常理決標方式，以配合土地炒作業者取得案關土地」一節：
1.對於標售土地作業細節不知情，由秘書依照行政授權辦理，程序公開、公平、公正辦理。申辯人非業務之行為人，故絕無蓄意、故意或舞弊瀆職之情事。
2.鄉公所部分相關人員對於申辯人不利證詞係為推諉卸責的片面之詞，不足採信。
3.「配合土地炒作業者取得案關土地」，乃枉顧事實，未審先判。
三、「本案土地標售前，葉忠入與賴世銀無視內政部及縣府多次停辦之要求，渠等執意續辦；土地標售後，內政部再要求不得辦理土地移轉，渠等仍置之不理，執意續辦，違法亂紀，惡性重大」部分：
（一）對於標售土地後之相關作業細節不知情，悉由秘書依照行政授權辦理。
（二）申辯人非業務之行為人，相關公文之處理亦由財經課循行政程序簽辦，故申辯人絕無執意續辦，違法亂紀，惡性重大之情事。
貳、申辯人任職鄉長迄今，一再叮囑鄉公所同仁務必遵守法令，一切公務均應依法行政。有關鄉政業務涉及土地部分，均以行政授權予秘書賴世銀處理鄉政業務，並依照鄉公所分層負責辦事明細表之授權分工辦理。申辯人已被起訴又遭監察院彈劾，申辯人身心俱疲，申辯人或有行政督導責任，但絕無彈劾案文所述有「違失情節重大」、「脅迫所屬執行違背職務行為」、「虛偽陳述」、「瀆職舞弊」或「違法亂紀，惡性重大」等情事，祈請貴會明察。
叁、按公務員服務法第 1 條規定：「公務員應遵守誓言，忠心
努力，依法律命令所定，執行其職務。」第 5 條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉…」及第 6 條規定：「公務員不得假借權力，以圖本身或他人之利益…」對於公務員應依法執行職務義務、忠實義務及不得假借權力圖本身或他人之利益義務，基於前述申辯事實與理由，申辯人並未違反「依法律命令所定，執行其職務」、「應誠實清廉」及「不得假借權力，以圖本身或他人之利益」之規定。謹請貴會明察，予以不受懲戒或從輕懲戒之處分。
肆、證據（均影本附卷）：
1.101 年 6 月 21 日望經字第 1010003968 號函。
2.101 年 7 月 12 日望經字第 1010004444 號函。
3.解釋有無違法聲請書。
4.司法院大法官會議待審案件網頁公告。
5.澎湖縣望安鄉公所分層負責辦事明細表。被付懲戒人賴世銀申辯意旨：
壹、監察院彈劾意旨所指申辯人違失部分：
一、有關「明知『澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例』部分條文違反都市計畫法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定，在澎湖縣政府函復不准予備查，逕予發布實施後，蓄意不再報縣府備查，以遂行其違法標售望安鄉公所前受贈土地之犯行，違失明確」部分：
（一）申辯人於 101 年 3 月 30 日到任望安鄉公所秘書之前，「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」、「非本縣轄區內土地」1,026 筆均已經由望安鄉公所依法制程序提送望安鄉民代表會審議通過在案。望安鄉公所據此基於地方自治事項權責、鄉民代表會決議出（讓）售土地慣例、澎湖縣審計室查核要求改進事項等，依自治條例所訂法定程序成立澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會審議，並以公開、公正、公平方式辦理「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地 101 年第 1 批第 1 次」標售土地，望安鄉公所並未有違失之情事。理由及事實如下：
1.望安鄉公所與澎湖縣政府間確有法律見解歧異。本件於開標前之 101 年 6 月 19 日雖有接到澎湖縣政府府財產字第 1010704222 號函表示應停止執行標售作業並說明法律見解，又該府於 101 年 6 月 19日同日同時以府財產字第 1010704365 號函示鄉公所「依職權為之」，惟鄉公所隨即於 101 年 6 月
21 日以望經字第 1010003968 號函（證 1）復不同之法律見解，嗣於 101 年 6 月 25 日開標後內政部雖於 101 年 7 月 9 日以內授營都字第1010241731 號函表示本件標售有違反都市計畫法第
52 條之情，然望安鄉公所又隨即於同年 7 月 12日望經字第 1010004444 號函（證 2）回函表示不同法律見解並附陳報「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，鄉公所依職權辦理土地標售，並詳實說明原委及法律見解，從未有違抗澎湖縣政府及內政部函示之意。
2.「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，澎湖縣政府確已知悉並具有法定效力。澎湖縣望安鄉民代表會於 100 年 7 月 6 日以望授鄉代字第 1000000309 號函告知鄉公所審議通過「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，鄉公所隨即於 100 年 8 月 8 日以望經0000000000 號函檢送前開自治條例予澎湖縣政府備查，澎湖縣政府卻以 100 年 10 月 7 日府財產字第 1000601354 號函請鄉公所重新審酌研議、檢還前開自治條例。嗣後，鄉公所於 100 年 12 月 21 日望經字第 1000008331 號函檢陳前開自治條例，請澎湖縣政府備查，澎湖縣政府又以 101 年 1 月 17日府財產字第 1000071026 號函請鄉公所重新審酌研議、檢還前開自治條例。鄉公所依 101 年 1 月
17 日府財產字第 1000071026 號函示意旨於 101年 5 月 9 日以望經字第 1010002943 號令公布實施後再以 101 年 6 月 21 日望經字第1010003968 號函、101 年 7 月 12 日望經字第1010004444 號函陳報澎湖縣政府鑒核。按「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查；鄉（鎮、市）規約發布後，應報縣政府備查。」、「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」地方制度法第 26 條第 4 項、第 2 條第 5 款分別規定明文。「備查」（並非彈劾文內容所稱「核備」）指以下級機關或公私機構、個體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使其對於所指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。與此用語較為接近者，為「備案」、「報備」。一般而言，備查之目的，在於知悉已經過之事實如何，而主管機關不必另有其他作為，且備查之性質，與所陳報事項之效力無關。是故，所謂「備查」係指自治監督機關之「知悉權」，作用在於資料的彙集提供，即下級機關對於上級機關有所陳報或通知，使上級機關對於監督事項知悉，而在備查前，其自治條例（亦即 101 年 5 月
9 日以望經字第 1010002943 號令公告、101 年 6月 21 日望經字第 1010003968 號函、101 年 7 月
12 日望經字第 1010004444 號函陳報澎湖縣政府之「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」已依法發生效力。
3.澎湖縣政府對於「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」無「不予備查」之權力：經查鄉公所於 100 年 8 月 8 日、100 年 12 月 21日均已發函將「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」陳報澎湖縣政府備查，姑不論澎湖縣政府對前開自治條例之合法性有無爭執，澎湖縣政府對此事項已有知悉。嗣後，鄉公所於前開自治條例公布之後，又於 101 年 6 月 21 日、101 年 7月 12 日發函澎湖縣政府告知上情，自屬將自治條例陳報澎湖縣政府知悉，顯見鄉公所已依法完成備查程序。澎湖縣政府雖有不予備查之舉，惟「不予備查」乃違背備查之原義，蓋備查之重點在於使上級政府或主管機關知悉，並未賦予上級政府或主管機關有拒絕之權。所謂不予備查已超越其權限，故則鄉公所確依法完成備查程序無誤，澎湖縣政府不予備查，顯然已屬違反地方制度法之規定。
（二）望安鄉公所與澎湖縣政府對於望安鄉有非本縣轄區內土地管理自治條例部分條文之見解有所爭議而非無效，且望安鄉公所現已依法於 102 年 3 月 11 日聲請司法院解釋（證 3，解釋有無違法聲請書），經查司法院大法官會議已受理並待審理中（證 4）。地方自治團體依法辦理地方自治事項，本有本諸權責及實際需要解釋、適用法律之權限。望安鄉公所為辦理地方自治事項，即依澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例，辦理「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地
101 年第 1 批第 1 次標售案」作業，將澎湖縣望安鄉鄉有之「非本縣轄區內土地」1,026 筆以標售方式出售、移轉所有權予他人，惟澎湖縣政府以 101 年 8月 31 日府財產字第 10100497492 號函認上開土地之處分違反都市計畫法第 52 條、土地法第 14 條第 5款及澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定而予以撤銷。望安鄉公所為維護地方自治團體之權益，乃依地方制度法第 75 條第 8 項規定，提請司法院大法官解釋。
（三）標售案並未違反都市計畫法、土地法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定。「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地 101 年第 1 批第 1 次標售案」涉及之「非本縣轄區內土地」，基於「私法主體」身分，取得「非本縣轄區內土地」之所有權，仍屬私法上權利，並非「公有」且非公物，具有可融通性，亦可作為強制執行之標的，因其屬非土地法第 14 條第 1項第 5 款規定之「公共交通道路」，故標售案不受土地法第 14 條第 1 項第 5 款規定之拘束。另「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地 101 年第 1 批第 1 次標售案」，未違反都市計畫法第 52 條，無涉澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定（詳見證 3，二、聲請人對本案所持之立場與見解，6-24頁），故標售案並未違反前述都市計畫法、土地法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定。
（四）申辯人並非明知違背法令，亦無圖本身或他人之利益。地方制度法第 75 條第 8 項確實規定第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之，在司法院解釋前不得予以撤銷變更廢止或停止其執行，足見雖然上級單位澎湖縣政府以地方制度法第 30 條第 1 項、第
56 條第 1 項及第 75 條第 6 項為依據，函令望安鄉公所停止開標，然法律規定確有爭議時，依地方制度法第 75 條第 8 項規定可聲請司法院解釋之，在司法院解釋前不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行，是就有爭議之法律見解，既有地方制度法規定可聲請司法院解釋，則即不能認為申辯人等在執行開標前，具有圖利而違背法律之直接故意，即主觀上有違背法律以積極圖取不法利益之意思，依最高法院 100 年度台上字第
844 號判決意旨不能認定申辯人明知違背法令。
二、「葉忠入及賴世銀為辦理本案土地標售事宜，雖缺法源依據，仍貿然成立並召開望安鄉公所財產審議委員會，再偽造已作成本案土地標售決議之會議紀錄；蓄意不公告買賣契約，經公告之投標須知履約內容與其後簽訂之買賣契約書規定不同；又，故意不公告每筆土地底價，訂定異於常理決標方式，以利土地炒作業者取得標案，違失情節重大」部分：
（一）「無法源依據下，成立並召開望安鄉公所財產審議委員會，再偽造已作成本案土地標售決議之會議紀錄」一節：
1.面對歷史包袱，解決業務沉痾，依地方制度法規定自治事項辦理標售土地，於法有據，並無違失情事。為維護地方整體利益，考量本鄉重大利益及長遠之發展，並善盡對於本所鄉有土地財產管理責任，解決本鄉鄉有非本縣轄區土地之財產管理業務之沉痾，秉持民主法治落實地方自治之精神，依據地方制度法賦予處分財產之權責辦理本標售土地案。鄉公所持有大量不具經濟價值之土地，幾乎因此拖垮本鄉財政，並衍生諸多管理困擾及財政負擔，肇致及今本所面臨長期積弊必須有所作為，始能謀求鄉政建設發展之艱困處境。衡諸我國各級政府財政狀況之情形，本鄉所持有早已由各地方政府陸續完成興修開闢作為道路實質使用之土地，亦無再有受各地方政府依法辦理撥用之可能，故鄉公所依前述建置法制程序制定之「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」為「法源依據」，並經本鄉民意機關鄉民代表會審議通過之法制程序公告後訂定「澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點」據以實施，成立澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會依法議決本次土地標售案，依地方制度法規定自治事項辦理標售土地，實有不得不推動之理由，且有法源依據，並無違失情事。
2.申辯人依法行政，對內嚴守行政中立、公務保密及行政倫理審慎辦理，從未違背財產審議委員會或鄉公所任何同仁之自由意志或強令所屬執行違背職務行為。依據澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例，鄉公所據以成立澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會，財產審議委員會係委員合議制之共識決議。自 101 年 5 月 11 日簽核成立委員會起至召開第一次（101 年 5 月 23 日議決：辦理鄉民代表會議歷次審議通過之土地標售案，包括 1,026 筆土地在內之議案，並授權業務單位財經課依程序辦理）、第一次臨時會（101 年 6 月 21 日議決：1,026 筆土地標售土地清冊及底價）及第二次委員會（證 5，
101 年 7 月 18 日議決：1,026 筆土地標售辦理結果等等）止各項行政流程中，從未違背財產審議委員會或鄉公所任何同仁之自由意志行使其職權，擔任委員之鄉公所同仁或代表或有不願意擔任或有不同意見均可隨時於會議中以口頭或以書面意見表示其否決權力，而歷次會議均由主持人詢問出席委員有無否決或其他意見後始作成有共識之決（定）議及會議紀錄，且出席委員會委員或代表均簽名在案，鄉公所部分相關人員對於申辯人不利之證詞均為推諉規避卸責的片面之詞，亦非事實。另有關澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會第一次籌備會議決議標售土地部分，目前澎湖地方法院審理聲請勘驗錄音，證明確有決議非造假。綜上，申辯人、主管課長蘇員、業務承辦人蔡員從未違背財產審議委員會或鄉公所任何同仁之自由意志表示，亦絕無「偽造已作成本案土地標售決議之會議紀錄」之情事。
（二）「在葉忠入同意下，由賴世銀主導運作土地標售案之公告事宜，蓄意不公告買賣契約，經公告之投標須知履約內容與其後簽訂之買賣契約書規定不同；又訂定不合常理決標方式，以配合土地炒作業者取得案關土地」一節：
1.標售土地作業程序公開、公平、公正：鄉公所依據澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例，辦理標售土地作業程序，悉照鄉公所行政程序辦理力求公開、公平、公正之原則，各項行政流程中，從未違背鄉公所任何同仁之自由意志行使其職權，又招標須知內容均以鄉公所實際需要訂定，均有統一與一致之要求與標準，投標須知履約內容與其後簽訂之買賣契約書規定亦考量公平合理原則，以確保買賣雙方權益。有關土地投標須知第十二點規定：「得標人或次得標人得標後應履行之義務及繳納之價款，應於得標後七日內依規定訂定買賣契約、履約及負依約繳清（納）價款之責任…」與土地買賣契約第參條繳款方式內容為：「一、按乙方得逐次分批申請辦理土地之移轉…同時就該批次申請過戶土地購買總價金先行繳交百分之三十價款…三、…一年內乙方須負責完成本買賣契約書之所有土地價金繳付及土地移轉作為…」，乃以鄉公所與得標者簽訂之契約為履約依據，故契約書履約內容與投標須知並無差異可言，申辯人絕無蓄意、故意或舞弊瀆職之情事。
2.行政流程悉照分層負責辦事明細表行政授權辦理：澎湖縣望安鄉公所分層負責辦事明細表（證 6）「二、財產管理 1. 鄉鎮有財產管理、經營、使用、調配及營運計畫等之擬議事項」，係由第三層承辦人擬辦、第二層課室主管審核、第一層秘書審核、鄉長核定。鄉長為機關首長基於職權充分授權交付機關首長甲章即付予充分授權，本案鄉有土地 1,026 筆土地標售乃依權責劃分及行政授權辦理，應無疑義，顯見申辯人係依授權之權責辦事，不論事前口頭請示或事後報告機關首長，本於行政倫理，自屬常理。又標售案之各項行政流程，包括承辦人員（第三層）蔡員擬辦、主管財經課長（第二層）蘇員核稿、秘書（第一層）授權決行，申辯人從未違背鄉公所任何同仁之自由意志行使其職權，何況以蘇員平時對於土地業務有所規避下，主管課長不可能在毫不知情下即驟然核章，且主管課長若未核章，申辯人亦不可能逾越權責逕自核決，申辯人一人如何可主導？故謂「本標售案係取得葉忠入同意及指示下，由賴世銀主導所有行政程序」，並非事實，純屬偏頗之臆測。
3.鄉公所相關人員對於申辯人不利證詞係自我保護心理，為推諉規避卸責的片面之詞。本土地標售案作業相關細節，申辯人並未一一細究乃基於分層負責之原則，本件行政作業謹就大原則及方向予以行政指導，以電子郵件傳送多次討論修改後之文件，再由財經課承辦人員蔡員、主管課長蘇員、簽會主計詹員及政風薛員（並非蓄意略過，事實乃係承辦人員漏列，申辯人以親筆要求會簽，惟當時因主計詹員經請示澎湖縣審計室後表示土地標售案不必會簽主計人員，故詹員未會章）之依規定程序簽辦，係屬一般行政經驗，本於行政規定程序，亦屬合理。鄉公所相關人員對於申辯人不利之證詞係自我保護心理，實為推諉規避卸責的片面之詞，故有關「均足證賴、葉二人為免違法行為遭舉發，蓄意於公文會辦中，略過主計及政風，待逕予決行後，再補列『敬會主計、政風』字句，渠等目無法紀行徑可見一斑。」乃不實指控，並非事實。
4.「配合土地炒作業者取得案關土地」實屬未審先判，係為憑空捏造、子虛烏有之誣衊與指控。本件土地標售案計有 5 人購買標單，後有本案投標 3 人之出價，得標人 73 餘億元，高於底價約 50 億，比第 2標 46.8 億多出約 27 億，與一般圍標接近底價差異甚大，申辯人不認識投標人為何許人也，更不知情陳○○是否為林○○之投標人頭，亦不知得標人藍○○將部分過戶土地轉售予何人，況且申辯人已被澎湖地檢署起訴刻正繫屬司法訴訟程序審理中，並未有證據證明申辯人有「配合土地炒作業者取得案關土地」之事實，故有關「配合土地炒作業者取得案關土地」部分，實屬未審先判，係為憑空捏造、子虛烏有之誣衊，更是無稽指控，申辯人無法接受前述之誣衊與指控，並保留法律追訴權。
三、「本案土地標售前，葉忠入與賴世銀無視內政部及縣府多次停辦之要求，渠等執意續辦；土地標售後，內政部再要求不得辦理土地移轉，渠等仍置之不理，執意續辦，違法亂紀，惡性重大」部分：
（一）澎湖縣政府之行政指導未完成，鄉公所本於地方自治事項之權責「依職權為之」。本件土地標售案涉及有關內政部、澎湖縣政府、望安鄉公所間對於都市計畫法第
52 條、土地法第 14 條、「澎湖縣縣有財產管理自治條例」第 77 條法律見解歧異部分、澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例及地方制度法權責疑義等，鄉公所於早於 101 年 6 月 21 日望經字第1010003968 號函、101 年 7 月 12 日望經字第1010004444 號函已明確表示不同法律見解時，即有聲請解釋之意向，亦即鄉公所雖於開標前之 101 年 6月 19 日接到澎湖縣政府府財產字第 1010704222 號函表示應停止執行標售作業，惟該府又同日同時以府財產字第 1010704365 號函表示鄉公所「依職權為之」，之後縣政府於本案開標前未再行文進一步指示，且該府迄至 101 年 8 月 31 日始以府財產字第 10100497491號函告「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」無效，顯然澎湖縣政府之行政指導未完成，故鄉公所本於地方自治事項之權責辦理鄉有土地公開標售作業，並依公告之投標須知及決標結果按行政程序辦理簽約執行等事宜。況且鄉公所並自 101 年 8 月 8日起即積極尋覓適任之律師事務所依地制法第 75 條規定程序，具狀聲請解釋，確認為法律見解歧異及地制法疑義，足證申辯人絕非明知違背法令，前已具函陳報闡明不同法律見解之文，後亦有聲請司法院統一解釋之舉，故絕無「置之不理，執意續辦」之意。
（二）「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」法定效力尚無疑慮、「備查」之程序已完成，鄉公所於法有據，依決標結果辦理。「澎湖縣縣有財產管理自治條例」第 77 條：「鄉（市）公所未訂財產管理自治條例者，得提經鄉（市）民代表會同意後，比照本自治條例規定辦理。鄉（市）有土地之處分、設定負擔或為超過十年期間之租賃，應由鄉（市）公所送經鄉（市）民代表會審議同意後，報本府核准。」一節，經查「澎湖縣縣有財產管理自治條例」第 77 條條文、文意內容係指僅就鄉（市）公所未訂財產管理自治條例者，始有後段條文之適用。經本鄉民意機關鄉民代表會審議通過之法制程序公告後訂定「澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點」據以實施，以 101 年 5 月 9 日望經字第 1010002943 號令發布公告、101 年 5 月
30 日望經字第 0000000000 號公告土地標售案之法規，又 101 年 6 月 21 日望經字第 1010003968 號函、101 年 7 月 12 日望經字第 1010004444 號函陳報澎湖縣政府、內政部，均已陳報上級政府或主管機關澎湖縣政府知悉在案，「法定效力」尚無疑慮、「備查」之程序已完成，鄉公所於法有據，故依決標結果辦理，鄉公所及申辯人未有違法亂紀、惡性重大之情事。
（三）望安鄉公所聲請司法院解釋法律疑義，在司法院解釋前澎湖縣政府不得予以撤銷變更廢止或停止其執行。按地方制度法第 75 條第 8 項確實規定第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時，得聲請司法院解釋之，在司法院解釋前不得予以撤銷變更廢止或停止其執行，足見雖然上級單位澎湖縣政府以地方制度法第 30 條第 1 項、第
56 條第 1 項及第 75 條第 6 項為依據，函令望安鄉公所不得開標，然法律規定確有爭議時，依地方制度法第 75 條第 8 項規定可聲請司法院解釋之，在司法院解釋前不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行，是就有爭議之法律見解，既有地方制度法規定可聲請司法院解釋，澎湖縣政府於 101 年 8 月 31 日始以府財產字第 10100497491 號函告「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」無效。鄉公所積極辦理聲請司法院解釋之規定程序，具狀聲請統一解釋之時程延宕，實乃申辯人遭受檢調單位偵辦（101 年 8 月
8 日約談起至 102 年 1 月 4 日起訴止），又因望安鄉公所行政程序包括編列聲請統一解釋預算、提送
101 年 11 月份鄉民代表會審議程序，加以鄉公所內部必須釐清聲請統一解釋法令規定疑慮及辦理釋憲聲請委任律師事務所擬議等，又申辯人等因 101 年 9 月
12 日、18 日被羈押禁見，顯無法將詳盡之法律爭議乙事委託律師聲請司法院解釋，嗣後申辯人等雖已於
101 年 10 月 2 日交保，但又遭檢調單位陸續二次抗告等偵辦程序迄至 101 年 11 月 20 日始止，而公所內有對立公務員曲解法令解釋並百般阻擾聲請釋憲及相關費用之請款等因素所致。鄉公所前述辦理過程，因涉有法律疑義待聲請司法院解釋進一步釐清，申辯人絕非有「違法亂紀，惡性重大」之情。
貳、按人民私有土地遭當地地方政府認定為「既成道路」，或當地地方政府劃設為公共設施用地而限制人民使用、甚至直接興闢提供公用，卻怠於辦理徵收之情形甚為常見，造成人民財產權實質上遭到完全剝奪，而行政法院迄今默許此種侵害存在，對人民徵收之請求，均以「人民無徵收請求權」為由全數駁回。為解決前開問題，政府於民國 91、92 年間形成「捐地節稅」政策，人民因此多將所有之「已經興闢使用未經需地機關取得之公共設施用地」贈與政府機關，澎湖縣望安鄉即於此時陸續接受全台各地民眾贈與土地多達 9 千餘筆。其中大部分土地均不具經濟價值，且非在澎湖縣轄區內而散布於全台各地，不僅須負擔龐大管理成本，每年須繳納之地價稅更高達 500 萬元以上，且隨公告地價逐年調升、土地分割等情，拖垮澎湖縣望安鄉財政。澎湖縣望安鄉基於地處偏遠、資源貧乏等不利條件，在經濟、產業上原即發展困難，因而自主財源甚為匱乏，長期以來又因上開財政負擔，更是難以謀求鄉政建設發展，導致人民不斷外流、公務人力異動頻繁。為突破困境，爰考量上開受贈土地雖屬公共設施用地，惟非全數均為道路用地，且道路用地部分早已在毫無徵收之下，遭當地地方政府完成興修開闢為道路，當地地方政府亦不可能再依都市計畫法第 52 條辦理撥用等情，即由澎湖縣望安鄉鄉民代表會於 101 年 5 月 9 日間制訂「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，作為鄉公所管理、處分澎湖縣望安鄉所有而未在澎湖縣行政轄區內之所有土地及地上物之法源依據，將澎湖縣望安鄉所有非本縣轄區內土地其中之 1,026 筆土地辦理標售，藉此減輕財政負擔，並增加財源收益以提升各項基礎建設與社會福利措施，且未曾損及整體社會及政府利益（證 7）。
叁、申辯人忝為鄉公所秘書，襄助鄉長依法行政、推動鄉政建設
，乃基於對於望安鄉之責任與使命感，遵照鄉公所分層負責辦事明細表之授權推動業務，戮力從公，以為望安鄉最大利益為考量，為全體鄉民謀求最大福祉，望鄉發展、願民居安，為申辯人自願降等至望安鄉公所服務念之在茲之初衷。今申辯人已被起訴又遭監察院彈劾，此乃公務員生涯奇恥大辱，申辯人身心飽受煎熬，申辯人或有行政上之瑕疵而應負行政責任，但絕無彈劾案文所述有「違失情節重大」、「強令所屬執行違背職務行為」、「虛偽陳述」、「瀆職舞弊」或「違法亂紀，惡性重大」等情事，祈請貴會明察。
肆、按公務員服務法第 1 條規定：「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」第 5 條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉…」及第 6 條規定：「公務員不得假借權力，以圖本身或他人之利益…」對於公務員應依法執行職務義務、忠實義務及不得假借權力圖本身或他人之利益義務，基於前述申辯事實與理由，申辯人並未違反「依法律命令所定，執行其職務」、「應誠實清廉」及「不得假借權力，以圖本身或他人之利益」之規定。謹請貴會明察，予以不受懲戒或從輕懲戒之處分。
伍、證據（均影本附卷）：
1.101 年 6 月 21 日望經字第 1010003968 號函。
2.101 年 7 月 12 日望經字第 1010004444 號函。
3.解釋有無違法聲請書。
4.司法院大法官會議待審案件網頁公告。
5.澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會第二次會議紀錄。
6.澎湖縣望安鄉公所分層負責辦事明細表。
7.陳情書-論捐地節稅及望安公所標售土地一案。監察院提案委員對於被付懲戒人等申辯意旨之核閱意見：
本件（貴會 102 年 5 月 30 日臺會議字第 1020001043 號函）有關被付懲戒人葉忠入及賴世銀之申辯書，經貴會轉請本院原提案委員提具意見，茲分述意見如后：
一、葉忠入部分：
（一）被付懲戒人葉忠入於渠申辯書第 2 頁辯稱：「『澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地 101 年第 1 批第 1次』標售土地，係申辯人依澎湖縣望安鄉公所分層負責辦事明細表授權予秘書賴世銀依權責處理，故對於『澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例』部分條文違反都市計畫法、澎湖縣縣有財產管理自治條例及內政部函釋規定、前述標售土地案等，均已授權秘書辦理，申辯人並無明知違背法令之行為」等節。依澎湖縣望安鄉公所分層負責辦事明細表規定，有關望安鄉鄉有房地管理之決行層次為鄉長即葉忠入，故葉忠入於本案土地標售相關文件均蓄意不簽章，而要求賴世銀以渠甲章決行，以規避責任。經查葉忠入甲章之交付係由渠親自決定，渠雖稱本案均授權秘書辦理，惟本案「第二版土地管理自治條例」係由葉忠入核定後公布實施；「澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點」亦由賴世銀取得葉忠入同意後始發布實施；內政部 101 年 6 月 15 日函及澎湖縣政府 101年 6 月 19 日二函均為賴員取得葉員同意後不予照辦；本案土地底價亦由賴員取得葉員同意後決定等（附件 54），足證葉忠入所謂均授權秘書及財經課長辦理等語，均屬為求兔脫免責之偽詞，悉無可採。
（二）葉忠入於渠申辯書第 2 頁、第 3 頁、第 4 頁及第 5頁辯稱：「望安鄉公所與澎湖縣政府間確有法律見解歧異」、「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例，澎湖縣政府確已知悉並具有法定效力」、「望安鄉公所與澎湖縣政府對於望安鄉有非本縣轄區內土地管理自治條例部分條文之見解有所爭議而非無效，且望安鄉公所現已依法於 102 年 3 月 11 日聲請司法院解釋」及「申辯人並非明知違背法令」等節。經查，澎湖縣政府 101年 1 月 17 日府財產字第 1000071026 號函（下稱縣府
101 年 1 月 17 日函）已指明「第二版土地管理自治條例」第 11 條至第 14 條、第 16 條及第 17 條等 6 條文涉有違反內政部 80 年 2 月 6 日台（80）內地字第898335 號函釋及澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定，並要求望安鄉公所修正或刪除相關條文（附件 4）惟葉忠入仍不予理會逕同意賴世銀公布實施，以作為本案所謂依法行政之依據，渠犯行明確。且依地方制度法第 30 條第 1 項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定：「鄉（市）有土地之處分、設定負擔或為超過十年期間之租賃，應由鄉（市）公所送經鄉（市）民代表會審議同意後，報本府核准。」等，「第二版土地管理自治條例」有關該鄉處分鄉有土地部分之規定確已違反澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定，依前揭地方制度法規定自屬無效，乃當然之理。且縣府早於 101 年 6月 19 日二函明確要求渠等停止處分本案土地，縱葉忠入所稱本案係與縣府法令見解不同，亦應先行停止標售作業，再聲請司法院解釋，而非一意孤行，視上級機關指令於無物，葉忠入違法亂紀事證明確。
（三）葉忠入於渠申辯書第 6 頁及第 7 頁辯稱：「依地方制度法規定自治事項辦理標售土地，依法有據」、「從未有違背鄉公所任何同仁之自由意志或脅迫所屬執行違背職務行為」及「配合土地炒作業者取得案關土地，乃枉顧事實，未審先判」等節。惟查，「第二版土地管理自治條例」有關土地處分規定，違反地方制度法第 30 條第 1 項、都市計畫法第 52 條、土地法第 14 條第 5 款、澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項及內政部函釋，即屬違法，何能稱依法有據？葉員違法辦理本案過程中，前任秘書歐金星因質疑本案適法性，即遭葉員降調為課員，嗣為免歐員礙事，再藉詞將渠調往偏遠離島東吉嶼（附件 52 ）；前財經課長蘇美秀亦因發現本土地標售案適法性問題，於 101 年 3 月請求調職，經葉員否准，嗣於同年 6 月中旬再次請調馬公市公所，葉員於某次會議公然威脅，倘蘇員表現未合渠意，即不簽離職令等（附件55），均為葉員脅迫所屬執行違背職務行為之明顯事證。
另賴世銀係本案土地業者林廣達介紹予葉員後，由經濟部簡任工程司降調至望安鄉公所擔任荐任秘書，復又引介渠大學友人蔡東榮至財經課擔任雇員，架空財經課長蘇美秀，以配合執行土地標售事宜（附件 54 ）等情，亦足為葉員配合土地炒作業者取得案關土地之事證。是葉員違法處分鄉有土地、脅迫所屬執行違背職務行為及配合土地炒作業者取得案關土地等情，事證明確，足堪認定，渠所辯各節悉不足採。
二、賴世銀部分：
（一）賴世銀於渠申辯書第 2 頁、第 3 頁及第 5 頁辯稱：「望安鄉公所與澎湖縣政府間確有法律見解歧異」、「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例，澎湖縣政府確已知悉並具有法定效力」及「望安鄉公所現已依法於 102 年 3 月 11 日聲請司法院解釋…並非明知違背法令，亦無圖本身或他人之利益」等節。本案「第二版土地管理自治條例」第 17 條有關該鄉非澎湖縣轄區內土地之處分規定，明顯牴觸於澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定，依地方制度法第 30 條第 1項規定當屬無效。又本土地標售案 1,026 筆土地中，大多數為公共設施用地或公共設施保留地，依內政部（80）台內地字第 898335 號函釋規定，不能辦理出售甚明。縱如賴員所言與縣府間確有法律見解歧異，公務員依法行政為當然之責，亦應先行停止本標售案，嗣歧異釐清後再行辦理，何能棄上級機關之指示於不顧？復查賴員所稱已聲請司法院大法官會議解釋乙節，業經司法院大法官會議以不符地方制度法第 75 條第 8 項規定要件及釋字第 527號解釋意旨，作成不受理決議，足證賴員奢言並無違反職務等語，曲詞矯辯殊不足採。
（二）賴員分別於渠申辯書第 6 頁、第 7 頁、第 8 頁及第
9 頁辯稱：「依地方制度法規定自治事項辦理標售土地，依法有據，並無違失」、「依法行政，對內嚴守…行政倫理審慎辦理，從未違背財產審議委員會或鄉公所任何同仁之自由意志或強令所屬執行違背職務行為」、「標售土地作業程序公開、公平、公正」、「行政流程悉照分層負責辦事明細表行政授權辦理」、「鄉公所相關人員對於申辯人不利證詞係自我保護心理，為推諉規避卸責的片面之詞」及「『配合土地炒作業者取得案關土地』實屬…憑空捏造」等節。惟查，本案賴員自稱依法行政所據之「第二版土地管理自治條例」，業經澎湖縣政府函示違反該府縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項等規定，違法事證明確。「澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點」於
101 年 5 月 29 日始以該所望經字第 1010003327 號函公告實施，賴員即於 5 月 23 日由渠擔任主席，要求蘇美秀、趙榮上、詹玫青等 3 人，配合召開尚未成立之財產審議委員會第一次會議，且於未經該次會議人員實質討論、表決通過，仍作成已決議通過本土地標售案之虛偽會議紀錄，可見渠遵守行政倫理之辭全為虛詞。前財經課長蘇美秀、主計詹玫青及行政課長趙榮上均不願擔任財產審議委員會之委員，惟賴員卻強令該三人擔任委員（附件57），何能奢言未違背該公所同仁之自由意志或強令所屬執行違背職務行為？望安鄉公所 5 月 29 日之土地標案簽辦紀錄，主計並未會章乙節，案經詢據該公所主計詹玫青稱：「該份公文未見過。」（附件 51 ）；並據蘇美秀
101 年 10 月 8 日澎湖地檢署偵訊筆錄亦稱：「有關土地出售的公文簽呈詹玫青都拒絕蓋章，薛承豐原本也都拒絕蓋章，但由於本標售案必須上網公告，薛承豐是鄉公所的資訊管理人，只有他有權處理網頁登錄，他才會在這 1份簽呈蓋章…」等情（附件 55 ），均經本院及澎湖地檢署詢問確認，賴員稱鄉公所相關人員對於渠不利證詞係自我保護心理，為推諉規避卸責的片面之詞等語，顯不足採。另縣府 101 年 1 月 17 日函經技士楊婷婷延壓至 3月 7 日始簽註不同意見，蘇美秀亦續予延壓，本案土地業者林廣達見渠取得土地意圖無法遂行後，始介紹賴世銀予葉忠入，再以簡任職公務員降調至望安鄉公所，擔任秘書執行土地標售事宜（附件 54 ）等，亦足為賴員配合土地炒作業者取得案關土地之事證。另有關投標須知與契約內容不符及不合常理決標方式，本院前於彈劾案文已綦明甚詳，賴員所稱辦理本標售案係公開、公平、公正亦不可採信。是渠前開申辯各節，殊難資為渠有利之證據，洵不足採。（三）賴員分別於渠申辯書第 10 頁及第 11 頁辯稱：「澎湖縣政府之行政指導未完成，鄉公所本於地方自治事項之權責『依職權為之』及望安鄉公所聲請司法院解釋法律疑義，在司法院解釋前澎湖縣政府不得予以撤銷變更廢止或停止其執行」等節。經查澎湖縣政府 101 年 6月 19 日府財產字第 1010704222 號函，係縣府要求望安鄉公所停止執行本案土地標售作業（附件 21 ）；同日之該府財產字第 1010704365 號函（附件 22 ），係函復典律國際法律事務所之疑義，並告知該事務所縣府業以該府0000000000 號函指示望安鄉公所停止執行標售等情，並副知望安鄉公所，並非如賴員所言縣府同意渠等「依職權為之」，賴員曾任經濟部簡任高級文官，竟如此解讀前揭縣府二函，顯為續為犯行，而蓄意曲解文義；且賴員於決行縣府 101 年 1 月 17 日函時，雖簽註「適時函報縣府」等語，嗣亦未踐行，均足證渠玩法弄法之惡行。另，本案賴員所稱法律疑義縱屬存在，亦應於接獲縣府 101年 6 月 19 日府財產字第 1010704222 號函時，先行停止本案土地之標售作業，俟釐清法律疑義後，再行辦理，惟賴員不圖此舉，僅復函縣府托詞狡辯後，續為犯行，渠違法亂紀，惡性重大，足堪認定。
綜上，本件被付懲戒人葉忠入及賴世銀等二人所涉違失事證，本院彈劾案文業已指證歷歷，論述甚詳，渠等申辯各節，悉屬飾卸之詞，委無可採，仍請貴會儘速依法從重懲戒，以肅官箴。
理 由監察院彈劾意旨略以：被付懲戒人葉忠入係澎湖縣望安鄉鄉長，被付懲戒人賴世銀係該鄉公所秘書，其等配合特定土地炒作業者。訂定「澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例」，明知該條例違背上位法規範，澎湖縣政府否准該條例之備查，仍逕將該條例發布實施，亦不再報縣府備查，貿然成立望安鄉公所財產審議委員會，並偽稱已作成土地標售之會議決議、投標須知之履約規定與其後配合土地炒作業者簽訂之買賣契約書內容不同、訂定之決標及付款方式異於常規，極不合理。內政部及澎湖縣政府多次要求停止辦理土地標售及移轉，仍執意為之，恣意遷調不願曲從之公務員，並任用沆瀣一氣人員，以遂犯行，違法亂紀，惡性重大，爰依法提案彈劾，移請審議等情。本會審議結果如下：
一、被付懲戒人葉忠入、賴世銀分別係澎湖縣望安鄉鄉長及鄉公所秘書，均係依法令從事公務之人員。緣寬達信置業股份有限公司（下稱寬達信公司）董事林廣達得知望安鄉公所自
91 年起接受納稅戶捐地節（逃）稅而受贈公告現值逾新臺幣（下同）480 億元之公共設施保留地計 9,776 筆，得以容積移轉使用方式獲取巨額利益。乃於 100 年 6 月間藉由時任澎湖縣議會議員即被付懲戒人葉忠入之胞兄葉明縣及葉忠入擔任第 16 屆鄉長（現任為第 17 屆）時之秘書許志輝之安排，使葉忠入升任該所原任民政課課員歐金星為秘書，並指示負責辦理上開土地標售事宜。歐金星於 100 年 7月間，將「望安鄉鄉有非本縣轄區內土地管理自治條例」（下稱第一版土地管理自治條例）經葉忠入閱後送該鄉鄉民代表會審議通過，100 年 8 月 8 日以望經字第1000005268 號函送澎湖縣政府備查，經該府以 100 年
10 月 7 日府財產字第 1000601354 號函指其第 27 至
33 條條文涉有爭議，且違反澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定，要求該所修正相關條文，未准予備查，予以檢還。第一版土地管理自治條例經縣府退回後，由許志輝（時任鄉公所兵役課長）將修正後之第二版土地管理自治條例，再提供予歐金星，送由鄉民代表會審議通過後，以 100 年 12 月 21 日望經字第 1000008331 號函送澎湖縣政府備查，嗣經該府審查結果，仍認其第 11 條至 14 條、第 16、17 條條文仍涉有違反內政部 80 年 2 月 6 日台（80）內地字第 898335 號函釋及澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定，以 101 年 1 月 17 日府財產字第 1000071026 號函再度退還，要求修正或刪除相關條文。詎葉忠入未依縣府函令指示辦理，復於 101 年 3月 30 日經由林廣達介紹，調用原任職經濟部水利署簡任十職等正工程司即被付懲戒人賴世銀接替因質疑土地處分適法性被他調之歐金星為該所秘書，負責處理土地標售。賴世銀並引薦友人蔡東榮到鄉公所擔任財經課約僱人員，取代不願配合發布實施第二版土地管理自治條例之財經課技士楊婷婷辦理該所土地標售業務。101 年 5 月 1 日，賴世銀在未依縣府函令指示修正第二版土地管理自治條例及再報縣府備查情形下，取得葉忠入同意，指示蔡東榮簽辦以望安鄉公所
101 年 5 月 9 日望經字第 1010002943 號令公告「第二版土地管理自治條例」，將縣府不准予備查之因違反法令屬無效之第二版土地管理自治條例予以公告實施。同年 5 月
11 日再指示蔡東榮依上開公告自治條例第 5 條規定，簽辦「澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會設置要點（草案，下稱財產審議委員會設置要點）暨召開澎湖縣望安鄉鄉有財產審議委員會（下稱財產審議委員會）第一次會議」事宜。
101 年 5 月 23 日由擔任財產審議委員會主任委員之賴世銀召開第一次委員會議，有其指定之謝南進（代表會主席）、蘇美秀（財經課課長）、趙榮上（行政課課長）、詹玫青（主計）四名委員及蔡東榮、薛承豐（資訊管理人）參加；會中由謝南進以臨時動議方式，提議處理鄉民代表會已審議通過之讓售及標售土地案，雖未經與會人員實質討論表決，仍作成已決議通過上開有關 1026 筆土地標售案之會議紀錄。嗣賴世銀又在葉忠入之同意下，主導運作土地標售案，並由蔡東榮於 101 年 5 月 29 日 16 時 10 分許，由“薛邑”[email protected] 電子郵件信箱（賴世銀使用之電子郵件信箱），傳送本件土地標售案之內容及公告稿件簽辦，經財經課長蘇美秀會章，賴世銀以葉忠入甲章決行後於
101 年 5 月 30 日公告標售，嗣由內政部及澎湖縣政府分別以 101 年 6 月 15 日內授中辦地字第 1016035699 號函及 101 年 6 月 19 日府財產字第 1010704222 號函分別阻其標售土地，詎被付懲戒人等仍置之不理，依時於同年
6 月 25 日決標，由寬達信公司董事長藍重豐以 73 億1,893 萬餘元得標（僅 3 人參與投標，其中陳進發為林廣達覓得之人頭，另 1 人為王○森），翌（26）日由賴世銀、蔡東榮與藍重豐之代理人簽訂土地買賣契約，竟於契約第
3 條訂立異於一般標售土地使得標人得自由選擇土地過戶繳款方式之內容：「一、按乙方（藍重豐）得分次分批申請辦理土地之移轉…同時就該批次申請過戶土地購置總價金先行繳交百分之三十之價款…。三、…一年內乙方須負責完成本買賣契約書之所有土地價金之繳付及土地移轉作為…。」顯係呼應其為有利得標人於投標須知第十二點所設定之條件：
「得標人或次得標人得標後，應履行之義務及繳納之價款，應於得標七日內依規定訂立買賣契約、履約及負依約繳清（納）價款之責任…。」而圖利於得標人藍重豐。藍重豐得標後於 101 年 7 月 3 日滙款 1 億 1,999 萬餘元入庫，即由蔡東榮簽辦第一批 34 筆土地移轉，循序由蘇美秀核章，由賴世銀以葉忠入甲章決行。嗣因臺北市政府以望安鄉公所 101 年 5 月 30 日公告標售臺北市○○區○○段○○段○○地號等 318 筆該市境內公共設施保留地，涉有違反都市計畫法第 52 條規定，乃於 101 年 6 月 29 日以府授都綜字第 10134163400 號函請內政部核示，經該部於
101 年 7 月 9 日內授營都字第 1010241731 號函復以上情業經以所指違法情事函請澎湖縣政府依上開規定辦理並副知望安鄉公所同日收文在案。詎葉忠入與賴世銀不理該部不得辦理土地移轉之來文，仍執意續辦，又於翌（10）日由蔡東榮再簽辦藍重豐申辦之第二批 14 筆土地之移轉，仍循序由蘇美秀會章，賴世銀以葉忠入甲章決行，將土地過戶予藍重豐。藍重豐取得上開 48 筆土地所有權後，於 101 年 7月 17 日、25 日將其中 32 筆土地以 1 億 2,400 萬元轉售予林廣達之前妻即寬達信公司監察人傅顯雅。傅女旋於
101 年 7 月 30 日及同年 8 月 20 日分別與御滿資產管理股份有限公司（下稱御滿公司）簽訂土地買賣契約，以 2億 7,832 萬元、6,043 萬元出售其中之 8 筆及 5 筆土地予御滿公司。嗣內政部以被付懲戒人葉忠入等二人拒不依該部前揭函示停止本案土地移轉作業，為避免損害擴大，乃於 101 年 8 月 9 日緊急電告本案系爭土地所在之臺北市等五市、縣地政單位，列管望安鄉鄉有土地申請移轉案件，藍重豐遂於 101 年 8 月 13 日要求望安鄉公所停止執行其與該所間之土地買賣契約，被付懲戒人葉忠入二人之違法售地行為始獲阻遏。以上事實，有上揭望安鄉公所、澎湖縣政府、內政部、臺北市政府相關函文、望安鄉公所標售土地相關簽文、標售土地開標紀錄、投標單、相關土地買賣契約書、移轉土地簽函、財產審議委員會第一次會議紀錄、藍重豐停止履約申請書等附卷可稽。
二、被付懲戒人葉忠入、賴世銀申辯意旨略以：
（一）有關葉忠入個人部分：葉忠入認其依澎湖縣望安鄉公所分層負責辦事明細表授權予秘書賴世銀，依權責處理鄉有非本縣轄區土地 101 年第 1 批第 1 次標售事宜，並無明知違背法令之行為。
（二）有關賴世銀個人部分：本件土地標售案作業相關細節，其並未一一細究，乃基於分層負責之原則，在行政作業謹就大原則及方向予以行政指導，以電子郵件傳送多次討論修改後之文件，再由財經課承辦人蔡東榮簽辦、主管課長蘇美秀核章，主管課長不可能在毫不知情下驟然核章，且主管課長未核章，其亦不可能逾越權責逕自裁決。
（三）被付懲戒人二人共同部分：
（1）望安鄉第二版土地管理自治條例依法發布後，雖依地方制度法第 26 條第 4 項規定，應報縣政府備查，惟此「備查」依同法第 2 條第 5 款規定，係指下級政府或機關間，就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級或主管機關知悉之謂，澎湖縣政府無不准備查之權力，望安鄉公所自得以上開條例作為標售土地之法源依據。
（2）澎湖縣政府 101 年 6 月 19 日府財產字第1010704365 號函示望安鄉公所就本件土地標售事件可「依職權為之」。況本件土地標售案，涉及「非本縣轄區內土地」，鄉公所基於「私法主體」身分取得所有權，屬私法上權利，並非「公有」，且非公物，具可融通性，因之非屬土地法第 14 條第 1 項第 5 款規定之「公共交通道路」，故標售案不受土地法上開規定之限制，業經鄉公所陳報縣府在案，又此一法律見解上歧異，亦經望安鄉公所聲請大法官解釋中，故不必停止土地標售之執行。
三、惟查：
（一）依地方制度法第 30 條第 1 項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第
2 項規定：「鄉（市）有土地之處分、設定負擔或為超過十年期之租賃，應由鄉（市）公所送經鄉（市）民代表會審議同意後，報本府核准。」內政部 80 年 2 月 6 日
（80）台內地字第 898335 號函釋規定：「按都市計畫法第五十二條規定，都市計畫範圍內，…公有土地必須配合當地計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用…公共設施保留地不宜依土地法第二十五條規定之程序出售。」澎湖縣望安鄉公所基於地方制度法第 25 條之授權而制定澎湖縣望安鄉鄉有財產非本縣轄區內土地管理自治條例（即第二版土地管理自治條例），於
100 年 12 月 21 日以望經字第 1000008331 號函報請澎湖縣政府准予備查，經該府於 101 年 1 月 17 日以府財產字第 1000071026 號函以上揭條例不得牴觸地方制度法第 30 條第 1 項所定之上位階法令，苟有牴觸，應屬無效。並示以內政部 80 年 2 月 6 日台（80）內地字第 898335 號函釋意旨，依都市計畫法第 52 條規定，政府經營之公共設施保留地，不宜出售，而否准其備查，並檢還上開條例在案。嗣該條例雖經該所於 101 年 5 月
9 日望經字第 1010002943 號令公告，惟均未依地方制度法第 26 條第 4 項規定完成報縣政府備查，則其法制作業，顯未臻完備。
（二）「第二版土地管理自治條例」第 17 條第 1 項有關該鄉非澎湖縣轄區內土地之處分規定：「本鄉鄉有財產非本縣轄區內土地，設定負擔或超過 10 年期間之租賃，除依土地法第 34 條之 1 規定：『共有土地出售』及『畸零地合併出售』及依法令規定辦理『讓售』、『有償、無償撥用』、『都市更新計畫協議價購』、『已做為道路使用土地或其○○○區○道路用地者』得由審議委員會決議辦理處分出售外，其他應由本所送鄉民代表會審議同意後辦理公告標售。」既未報請縣府核准，明顯牴觸於澎湖縣縣有財產管理自治條例第 77 條第 2 項規定，依地方制度法第 30 條第 1 項屬當然無效。又本土地標售案 1,026筆土地中，大多數為公共設施用地或公共設施保留地，依前揭內政部（80）台內地字第 898335 號函釋規定，不能辦理出售甚明。是望安鄉公所自不得根據違反法令而無效之第二版土地管理自治條例進行上開土地之標售。竟於
101 年 5 月 30 日公告標售，經澎湖縣政府 101 年 6月 19 日府財產字第 1010704222 號函望安鄉公所應停止本件土地標售之執行，望安鄉公所卻罔顧上級機關命令，仍執意於 101 年 6 月 25 日將上開土地標售予藍重豐，主其事之被付懲戒人 2 人顯有違反公務員服務法第 1條所定，公務員應依法律命令所定，執行其職務規定之情事。
（三）被付懲戒人賴世銀原任經濟部水利署簡任十職等正工程司，為負責處理望安鄉公所標售上開土地而調任該所擔任秘書職務，並獲鄉長即被付懲戒人葉忠入授權執有鄉長甲章判行有關上開第二版土地管理自治條例之公告，擬具標售土地投標須知及底價之訂定，並介入決標後與得標人訂立土地買賣契約之作業等情，已據被付懲戒人賴世銀及葉忠入在臺灣澎湖地方法院檢察署（下稱澎湖地檢署）檢察官及監察院調查訊問時供承不諱，核與證人即質疑上開條例之適法性而遭調職之前望安鄉公所秘書歐金星及財經課長蘇美秀、技士楊婷婷在同署檢察官訊問及歐金星、蘇美秀在監察院調查時之證述情節相符，並有蘇美秀、楊婷婷二人在蔡東榮所擬上開條例公告時，以縣府已函示條例有適法性問題而拒絕同意之簽稿及歐金星因配合度不佳而被葉忠入調離秘書職務之調職通知等資料附卷可稽。又賴世銀介紹延聘接替楊婷婷辦理土地標售業務之蔡東榮在檢察官偵查中亦不否認其係依賴世銀之指示行事等語，同有筆錄可按。足證本件土地標售案係賴世銀在葉忠入之授權情形下主導執行至明。
（四）第二版土地管理自治條例，雖於澎湖縣政府函示有違反都市計畫法第 52 條及該府土地管理自治條例之規定，應再修正，而未准備查後，望安鄉公所仍令公告施行。惟因上開違反法令情事，上開條例之公告，依地方制度法第 30條第 1 項規定，應屬無效。是被付懲戒人二人以依地方制度法第 2 條第 5 款所定，「備查」只使縣政府知悉而已，澎湖縣政府並無不准備查之權力，認上開條例已然發生效力，顯非可採。
（五）澎湖縣政府 101 年 6 月 19 日府財產字第1010704222 號函，係縣府要求望安鄉公所停止執行本案土地標售作業，同日之該府財產字第 1010704365 號函係函復典律國際法律事務所之疑義，並告知該事務所縣府業以該府 0000000000 號函指示望安鄉公所停止執行標售等情，並副知望安鄉公所，並非如被付懲戒人賴世銀所言縣府同意渠等「依職權為之」，其竟如此解讀前揭縣府二函，顯係蓄意曲解文義，以為卸責。
（六）望安鄉公所雖於上開土地標售已過戶完成後之 102 年 3月 11 日就其與澎湖縣政府對於第二版之土地管理自治條例部分條文之見解有所爭議而聲請司法院解釋，已據司法院大法官會議以不符地方制度法第 75 條第 8 項規定要件及釋字第 527 號解釋意旨作成不受理決議，足徵被付懲戒人等以在司法院解釋前不得予以撤銷變更廢止或停止上開土地標售案之執行，主張其等並無違背職務，亦不足採。
（七）被付懲戒人葉忠入為望安鄉第 17 屆鄉長，依地方制度法第 57 條第 1 項規定，對外代表該鄉，綜理鄉政，是有關本件鄉有非本縣轄區內土地之標售，屬其職務範疇至明。而被付懲戒人葉忠入於監察院約詢時，已供承知道縣府就該鄉之第一、二版土地管理自治條例不准備查，及縣府與內政部先後來函阻止該鄉標售上開土地等情不諱，被付懲戒人賴世銀於澎湖地檢署檢察官訊問時亦具結證稱，上開條例之公告施行，擬具標售土地之投標須知及底價之訂定，介入決標後與得標人就土地買賣契約之訂定等進行事宜，均獲葉忠入之事先同意後處理等語，有訊問筆錄在卷可按。是本件土地標售程序之進行，葉忠入均事前知情，並由賴世銀主導完成。則葉忠入以基於分層負責，授權秘書全權處理，其概不知情，並無違法失職情事置辯顯係卸責之詞，而不足採信。又被付懲戒人賴世銀主導土地標售，實際行使鄉長甲章決行拒絕縣政府及內政部要求停止有關土地標售之進行，終致已有部分土地被移轉至第三人之手，徒以案經主管課簽章執行，其係依職權為之，非其決定標售事宜云云置辯，同屬諉責之詞，殊無足採。
（八）綜上，被付懲戒人葉忠入、賴世銀違失事證明確，核其等所為，有違公務員服務法第 1 條、第 6 條所定，公務員應依法律命令所定，執行其職務及不得假借權力，以圖他人利益之旨。爰審酌被付懲戒人葉忠入、賴世銀分別為民選首長及高階公務人員，未能依法行政，謹慎行事，卻蓄意曲解法令，且違抗法令，致使望安鄉鄉有非澎湖縣轄區之公有土地落入私人之手，違失情節重大，而予議決如
主文所示之處分。據上論結，被付懲戒人葉忠入、賴世銀有公務員懲戒法第 2 條第 1 款、第 2 款情事，應受懲戒，爰依同法第 24 條前段、第 9 條第 1 項第 1 款及第 11 條議決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 11 日
公務員懲戒委員會
主席委員長 謝 文 定
委 員 朱 瓊 華委 員 林 開 任委 員 張 連 財委 員 林 堭 儀委 員 沈 守 敬委 員 彭 鳳 至委 員 陳 祐 輔以上正本證明與原本無異。
中 華 民 國 102 年 10 月 11 日
書記官 朱 家 惠