公務員懲戒委員會判決 107年度鑑字第014140號移 送機 關 桃園市政府 設桃園市○○區縣○路○號代 表 人 鄭文燦 住同上代 理 人 莫懷祖 住桃園市○○區○○路○○○號
李振坪 住同上徐浩桓 住桃園市○鎮區○○里○○鄰○○路2被付懲戒人 湯佳興 桃園市政府消防局股長辯 護 人 陳永來律師
魏雯祈律師鍾若琪律師上列被付懲戒人因違法失職案件，經桃園市政府移送審理，本會於107年1月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文湯佳興記過壹次。
事 實
甲、桃園市政府移送意旨：
一、應受懲戒事實：104年1月20日凌晨2時，本市新屋區亞洲保齡球館發生火警，本府消防局動員大批人力搶救，6名消防隊員卻不幸殉職。案經監察院於104年1月29日履勘案發現場並聽取本府各機關簡報，嗣於105年3月至5月及106年8月分別約詢本府各局處相關人員、時任秘書長游建華、消防局局長胡英達、內政部消防署署長葉吉堂及所屬人員後，業調查竣事。本市八德區公所技士林國強(本會於106年11月22日判決降壹級改敘)、新屋區公所技士鄭紹春、消防局分隊長吳尚城、隊員莊翔智、小隊長彭安宗、隊員賴俊鋐(上揭5人本會於106年11月22日裁定停止審理程序)及股長湯佳興等7員，因有公務員懲戒法第2條第1款所定事由，應受懲戒。關於被付懲戒人湯佳興之違法失職事實如下：原桃園縣政府消防局新屋分隊分隊長湯佳興於104年1月20日新屋保齡球館火災案擔任現場救災指揮官，於救災當日當日僅攜帶1支無線電手提台救災，因疏於注意大型鐵皮屋對電磁波傳遞之重大阻礙，未使用直通頻道，全程以中繼頻道指揮救災，且未與室內人員進行無線電測試，致使8次呼叫撤出卻無人回應，造成人員傷亡。
二、被付懲戒人湯佳興救災現場指揮失當未盡職責，爰依公務員懲戒法第2條第1款及第24條規定移請貴會審理。
三、證據(均影本在卷)：
1.監察院106年10月11日調查報告。
2.臺灣桃園地方法院檢察署104年度偵字第10568號起訴書。
乙、被付懲戒人答辯意旨：乙之一、第一次答辯：
壹、有關桃園市政府以被付懲戒人湯佳興因有公務員懲戒法第2條第1款所定事由，應受懲戒，移送貴會懲戒乙案，答辯如下：
一、移送機關認被付懲戒人湯佳興有公務員懲戒法第2條第1款之事由，即違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為，而應受懲戒，無非以時任桃園縣政府消防局新屋分隊分隊長湯佳興於104年1月20日新屋保齡球館火災案擔任現場救災指揮官，於救災當日僅攜帶1支無線電手提台救災，因疏於注意大型鐵皮屋對電磁波傳遞之重大阻礙，未使用直通頻道，全程以中繼頻道指揮救災，且未與室內人員進行無線電測試，致使8次呼叫撤出卻無人回應，造成人員傷亡，固非無見。
二、惟查被付懲戒人使用1支無線電並以中繼頻道指揮救災，並無違反相關規定：
(一)按「一、CH7救災中繼頻道：執行災害搶救勤務，與本局指揮中心及各救災單位通訊使用，原則上只要是非救護案件出勤均使用該頻道(指揮中心另訂者除外)。…三、CH3、CH5、CH8救災現場直通頻道：指揮官前往災害現場於執行任務時，得使用2支無線電，一支以CH7與指揮中心通聯，另一支以CH3或5或8(經指揮中心或救火指揮官統一律定)與救災現場各救災人員通聯使用。」桃園縣政府消防局102年10月15日發布之「救災救護無線電頻率使用規定」定有明文。次按「(一)救災中繼頻道：執行救災勤務使用，只要是非救護案件出勤，一律使用該頻道。(二)CH6救災直通頻道(可與CH7互通聯)：平常不可使用，使用時機如下：1.於災害現場因環境因素(如大樓內或地下室等)無法使用CH7通訊時，立即改用CH6呼叫現場指揮官獲救災現場車裝台以傳達訊息。…(三)CH3、CH5、CH8現場直通頻道：本頻道經指揮中心統一律定於各災害或演習現場使用，此時救護及救災中繼頻道仍為CH4及CH7，救災救護指揮官視情形拿2支以上無線電。」桃園縣政府消防局103年4月9日以電子通報方式發布之「救災救護無線電頻率使用規定」定有明文。
(二)查，本件新屋保齡球館大火乃非救護案件，依上開規定本應使用救災中繼頻道，是被付懲戒人湯佳興於104年1月20日新屋保齡球館火災現場擔任救災指揮官並以中繼頻道指揮救災，並未違反上開規定，甚為明確。觀諸本件移送書所附調查報告第32頁第4點，亦明確認定「救火指揮官湯佳興於火災發生當日僅攜帶1支無線電手提救災，未違反規定…」，則被付懲戒人既無違反規定，既依規定行事，又何來違法情事？
三、於火場鐵皮屋內多位消防弟兄，包括富岡分隊分隊長簡明倫及位於鐵皮屋二樓平台之二搜分隊分隊長楊肅強皆有聽到被付懲戒人以無線電下令撤退：
(一)經查，事發當時進入鐵皮屋室內之簡明倫，曾向被付懲戒人表示當時確實有聽到被付懲戒人以無線電呼叫富岡01(即簡明倫所處分隊)回報內部狀況，又當日在火災現場無論在市00000000號皆相當清楚(此部分被付懲戒人請求傳訊簡明倫，以釐清事發當時之無線電通訊狀況，詳如後述)。
(二)再查，事發當時自新屋保齡球館一樓進入二樓，並站在三面鐵皮環繞之二樓平台之楊肅強，亦向被付懲戒人表示當時無線電訊號相當清楚，並曾以6號頻道向被付懲戒人回答「二搜人員撤出」(此部分被付懲戒人請求傳訊楊肅強，以釐清事發當時之無線電通訊狀況，詳如後述)。是調查報告僅以楊孟哲、吳東奇二人無法清楚聽到被付懲戒人之無線電，即認被付懲戒人未使用直通頻道遂行救災而有可議之處，實嫌速斷。
四、被付懲戒人8次呼叫撤出卻無人回應與全程使用中繼頻道無實質關聯：
被付懲戒人使用中繼頻道指揮救災與規定無違，且同在火場之消防人員亦曾清楚聽聞被付懲戒人以中繼頻道下達命令，已如前述，是被付懲戒人使用中繼頻道指揮救災並無礙當時火場之通訊及命令之下達，甚為明確。然調查報告稱被付懲戒人8次呼叫撤出卻無人回應，實與消防人員無線電使用紀律及消防人員救災當下實無暇回應無線電有關。消防人員進入火場乃以救災為要務，隨時須對現場狀況保持高度警戒，並進行水線佈署、尋找火點、撲滅火勢等勤務。在與火勢搏命之情況下，消防人員無暇回應無線電之情甚為普遍，是調查報告以被付懲戒人屢次呼叫人員撤出卻無人回應，即認必係中繼頻道通訊不佳致該等人員未以回應，實屬率斷！
五、一般火場，不論使用直通頻道或中繼頻道，皆無法保證收訊完全無礙：
(一)查，無線電波強度深受於路徑長度、天線高度、頻率範圍、地形起伏以及如建築物、汽車、樹林等之障礙物的影響。電波的傳播機制有反射(reflection)，透射(refraction)，散射(scattering)、繞射(diffraction)等現象，加上移動速度造成的杜卜勒位移(Doppler shift)效應，這些將造成訊號產生快速衰落(fast fading)的現象。另外，由建築物或地形產生的遮蔽情形也會使訊號暫時性的下降，此現象稱為慢速衰落(slow fading)或遮蔽(shadowing)(詳參證1：無線電通道的特性及緩解辦法網路資料)。次查，雜訊亦會影響電磁波的訊號，電磁干擾的來源可能係自然或人為(例如其他電磁波傳送器或非蓄意輻射等)。倘若雜訊的強度太大，即無法分辨電磁波中的訊號及雜訊，此為無線電通訊之基本限制(詳參證2：維基百科對於無線電之介紹)。
(二)本件火場為四面環繞之鐵皮屋，金屬導體對電磁波亦生屏蔽效應，使得無線電波之傳導發生障礙，此不論事發當時係使用直通頻道或中繼頻道皆無法避免(詳參證3：電磁波遮蔽材料及吸波材料頻率特性之探討，第34頁)。
(三)是以，退萬步言，即便認事發當時中繼頻道之無線電通訊品質不佳(僅為假設)，衡諸火場乃四面環繞之鐵皮建築物，直通頻道之無線電訊號亦必定受障礙物、金屬屏蔽效應，及收訊死角之影響，難保使用直通頻道必定通訊無礙。是調查報告稱被付懲戒人未使用直通頻道，不利於大型鐵皮屋之通訊云云，實不足採。
貳、聲請調查證據：
一、聲請傳訊證人於事發當時亦進入火場內部之救災人員簡明倫待證事實：簡明倫乃富岡01分隊之分隊長，於事發當時亦進入鐵皮建築物內救災，並曾清楚聽聞被付懲戒人以無線電呼叫富岡01分隊回報內部狀況，並告知火點在建築物後方，是被付懲戒人以中繼頻道指揮救災並無通訊不良之事實。
二、聲請傳訊證人於事發當時進入火場內部之救災人員楊肅強；待證事實：楊肅強乃二搜分隊之分隊長，於事發當時亦進入鐵皮建築物內並上至二樓平台救災，並曾清楚聽聞被付懲戒人以無線電下達人員撤出之命令，是被付懲戒人以中繼頻道指揮救災並無通訊不良之事實。
參、被付懲戒人擔任公務人員數十載，從公生涯均戰戰兢兢，戮力謹慎，未敢懈怠，對於本件火災事故造成六名兄弟命喪火場，亦悲痛不已。然綜合上情，可知被付懲戒人於事發當時乃依規定使用中繼頻道指揮救災，並無違規之情，又另有救災人員表示中繼頻道通訊無礙，足徵被付懲戒人使用中繼頻道指揮救災並無可議。懇請貴會明察，予以不受懲戒之處分。如蒙所賜，實感德便！
肆、證據(均影本在卷)：
1.無線電通道的特性及緩解辦法網路資料。
2.維基百科對於無線電之介紹。
3.電磁波遮蔽材料及吸波材料頻率特性之探討，第34頁。乙之二、第二次答辯：
壹、被付懲戒人為不受懲戒之答辯：
一、監察院106年10月11日調查報告指稱被付懲戒人僅攜帶一支無線電手提台救災部分：
經查，依據調查報告所載，桃園市政府於本件火災後，始於104年4月8日發布新的無線電使用規定，規定各級指揮官攜帶2部無線電手提台指揮現場救災。故於案發當時，並無任何規定要求火災現場指揮官必須攜帶2支無線電手提台，是被付懲戒人並無違反任何誡命義務。再查，監察院之調查報告貳、調查意見、第四項，亦明確指出被付懲戒人於火災當日僅攜帶一支無線電手提台救災「未違反規定」(調查報告第32頁，第四項參照)，故自不應將被付懲戒人攜帶一台無線電手提台救災一事列入本案應受懲戒之事實為是。
二、上開監察院調查報告指稱被付懲戒人未注意鐵皮屋對電磁波傳第之重大阻隔，未使用直通頻道，而以中繼頻道指揮救災部分：
(一)按「一、CH7救災中繼頻道：執行災害搶救勤務，與本局指揮中心及各救災單位通訊使用，原則上只要是非救護案件出勤均使用該頻道(指揮中心另訂者除外)。…三、CH3、CH5、CH8救災現場直通頻道：指揮官前往災害現場於執行任務時，得使用2支無線電，一支以CH7與指揮中心通聯，另一支以CH3或5或8(經指揮中心或救火指揮官統一律定)與救災現場各救災人員通聯使用。」、「(一)救災中繼頻道：執行救災勤務使用，只要是非救護案件出勤，一律使用該頻道。(二)CH6救災直通頻道(可與CH7互通聯)：平常不可使用，使用時機如下：1.於災害現場因環境因素(如大樓內或地下室等)無法使用CH7通訊時，立即改用CH6呼叫現場指揮官獲救災現場車裝台以傳達訊息。…三、CH3、CH5、CH8現場直通頻道：本頻道經指揮中心統一律定於各災害或演習現場使用，此時救護及救災中繼頻道仍為CH4及CH7，救災救護指揮官視情形拿2支以上無線電。」桃園縣政府消防局102年10月15日發布之「救災救護無線電頻率使用規定」及103年4月9日以電子通報方式發布之「救災救護無線電頻率使用規定」分別定有明文。
(二)自上開規定以觀，被付懲戒人於案發當時，本應使用中繼頻道指揮救災。並無不得使用中繼頻道，而僅能使用直通頻道指揮救災之規定。
(三)再查，監察院調查報告亦從未證明：倘被付懲戒人於案發當時使用直通頻道指揮救災，即可保證通訊絕無死角、決不受鐵皮屋影響之前提事實。
(四)實際上，無線電波之傳遞與手機訊號相同，均恐受不同條件、物質之干擾阻礙而使得通訊品質下降，包括傳播之路徑、建物、地形，甚至濃煙、溫度等，上開物質對無線電波傳遞之阻礙不亞於鐵皮屋。且無線電波傳遞亦有其極限，本件火場為四面環繞之鐵皮屋，金屬導體對無線電之傳遞亦生屏蔽效應，使得無線電波之傳導發生障礙，此並非被付懲戒人使用直通頻道或中繼頻道可以改變。
三、上開監察院報告指稱被付懲戒人未與室內人員進行無線電測試，致八次呼叫撤出竟無人回應部分：
(一)經查，被付懲戒人就本件火災造成6名打火弟兄命喪火窟一事，並無過失，業經桃園地方法院檢察署以105年度偵字第4958號為不起訴處分在案。前揭不起訴處分書亦認定現場救災人員死亡結果係因「火場突生極端現象」、「六名消防人員係因火場內發生嚴重之爆燃現象，致其等一瞬間受燒倒地無法逃生而致死亡。」(證3：桃園地檢署105年度偵字第4958號不起訴處分書第10頁、第12頁參照)，是被付懲戒人對於消防人員進入火場、火場安全管理及人員編組，已依照消防機關火場指揮及搶救作業要點進行現場指揮，難認被付懲戒人之指揮行為及現場處置有何違誤，自不得遽以刑事業務過失致死罪相繩。
(二)次查，正因為本件被付懲戒人於救災當時依規定全程使用7號中繼頻道，故所有無線電對話均全程錄音。自錄音譯文觀之，被付懲戒人於案發當日的指揮命令，均完整呈現，無線電通訊並無明顯受干擾之情。
(三)再查，案發當天進入鐵皮屋內救災之消防人員均有聽到被付懲戒人以無線電所發出之訊號，或要求在室內之人員回報內部狀況，甚至下達撤退命令。準此以觀，案發當時並無撤退命令無法傳出之狀況甚明。(另就本件106年12月7日準備程序中證人楊肅強、簡明倫、楊孟哲、吳東奇等人之證述，將於閱卷後再行具狀表示意見。)
(四)調查報告復稱被付懲戒人8次呼叫撤出卻無人回應乙節，實與消防人員無線電使用紀律及消防人員救災當下實無暇回應無線電有關。消防人員進入火場乃以救災為要務，隨時須對現場狀況保持高度警戒，並進行水線佈署、尋找火點、撲滅火勢等勤務。在與火勢搏命之情況下，消防人員無暇回應無線電之情甚為普遍，實不得以事發當下無人回應撤出命令，遽而反推撤退命令無法發出。再者，被付懲戒人當下除以無線電下達撤退命令外，亦下令以消防車上之廣播系統廣播撤退命令，要求消防人員全數撤出，益徵被付懲戒人之撤退命令並無無法發出之情。
(五)另就事發當日三搜小隊長李家旻在無線電中稱「剛剛聽到有人喊救命」(即無線電錄音譯文02:57:50時之錄音)乙節，李家旻於偵查中亦具結證稱：係在全面燃燒之前，伊剛到達現場，剛下車著裝時自車裝台(接收靈敏度較高)聽到。然如係自車裝台聽到救命聲，何以全場僅有李家旻一人聽到？又即便全場僅有李家旻一人聽到，亦不可因此認定被付懲戒人未聽到有何可歸責之處。
(六)末查，本案火災現場為四面環繞之鐵皮屋，占地廣闊，且鐵皮結構受熱極易軟化，遇水又易脆化，結構相當危險，且易發生爆燃情形，救災上先天不易。又火場情況瞬息萬變，第一線消防人員承受極大危險與壓力，而本件被付懲戒人湯佳興僅為最基層分隊長，勇於擔負現場指揮官工作，實不因嗣後發生令人遺憾之結果，而全盤抹煞其辛勞。更何況本件諸多指謫，均係以非專業之後見之明加以推敲、模擬，對冒著生命危險進行救災之第一線消防同仁實有欠公允。
貳、被付懲戒人擔任第一線消防人員十餘載，從公生涯均戮力謹慎，未敢懈怠，對於本件火災事故造成六名兄弟命喪火場，亦悲痛不已。然綜合上情，可知被付懲戒人於事發當時乃依規定使用中繼頻道指揮救災，並無違規之情，又另有救災人員表示中繼頻道通訊無礙，足徵被付懲戒人使用中繼頻道指揮救災並無可議。懇請貴會明察，予以不受懲戒之處分，實感德澤！
參、僅依貴會當諭，陳報被付懲戒人湯佳興於臺灣桃園地方法院檢察署104年度偵字第16459號、105年度偵字第4958號不起訴處分書影本乙份(如後附證3)，供貴會參照。
肆、證據：臺灣桃園地方法院檢察署104年度偵字第16459號、105年度偵字第4958號不起訴處分書影本。
乙之三、第三次答辯：
為被付懲戒人湯佳興懲戒案件，依法對證人楊肅強、簡明倫、楊孟哲、吳東奇於本件106年12月7日準備程序之證詞陳述意見事：
壹、本件新屋保齡球館大火當時，並無消防人員至火災現場必須互相核對無線電對講機頻道之規定或習慣：
一、針對上開證人於抵達本件火災現場時，向被付懲戒人報到後是否有相互核對使用何無線電頻道一事，四位證人皆明確證稱：根據當時之規定及消防人員公眾週知，就是統一使用7號中繼頻道進行救災，並無特別向現場指揮官重行核對頻道之必要，此觀證人楊肅強證述：「…我們的習慣就是在現場不會特別去對頻道，因為事情緊急了，只要聽到聲音就代表頻道同一」；證人簡明倫證述：「原來就有規定出勤就用7號頻道，所以沒有再確認核對」；證人吳東奇證述：「我們固定救災使用7號頻道，不用特別說，大家都知道這是同一使用的頻道。」等語即明。
二、證人楊孟哲雖稱：「救災現場係使用5號直通頻道，7號中繼頻道是對指揮中心的」，惟上開陳述乃證人楊孟哲記憶錯誤所致，其誤將事發後消防局之新版規定套用在事發當時之情境上，嗣證人楊孟哲並特別更正其證述：「本案火警前規定現場是用7號(頻道)，自從本案新屋火警後現在現場是改使用5號(頻道)。」，足徵事發當時一律使用7號頻道進行救災乃各消防人員熟知之規定，是根本毋須於現場緊急狀況下另行核對通訊頻道之必要。
貳、即便使用直通頻道，通訊品質亦可能受地形或建物之影響：
一、次就事發當下若使用直通頻道進行救災，無線電訊號是否一定不會受到地形或建物之影響一事，證人亦明確證稱不論使用直通頻道或中繼頻道，通訊品質皆可能受地形或建築物之影響，此觀證人楊肅強證述：「(辯護人問：若使用直通頻道，是否一定不會受到地形或建物影響？)答：不一定，還是會受建築物影響」；證人簡明倫證述：「(辯護人問：若使用直通頻道的話，是否會受地形或建物影響通訊品質？)答：不管直通或中繼都會受到地形或建物影響。」；證人楊孟哲證述：「(辯護人問：你於104年1月24日檢方訊問筆錄提及無線電收訊不穩，斷斷續續，跟站的位置有關，這個情況是指你使用5號頻道有斷斷續續的狀況？)答：當時是問什麼情況影響無線電通訊，我是回答站的位置有影響，例如被遮蔽物擋到。」等語即明。
二、無線電的傳播有其極限，易受不同條件、物質之干擾阻礙而使得通訊品質下降，或使無線電的傳導發生障礙，此與是否使用直通頻道或中繼頻道完全無關。更何況，監察院調查報告亦從未證明：倘被付懲戒人於案發當時使用直通頻道指揮救災，即可保證通訊絕無死角、決不受鐵皮屋影響之前提事實。
參、事發當天之無線電訊號良好；證人楊孟哲、吳東奇於檢察官偵查中雖陳稱未聽到訊號，然實係沒有特別留意無線電的聲音，而非沒有聽到無線電的聲音：
一、本件監察院調查報告第34、35頁以證人楊孟哲、吳東奇於檢察官訊問時之陳述直指楊孟哲、吳東奇二人皆無法清楚聽到救火指揮官之無線電，是指揮官未使用直通頻道遂行救災，即有可議云云；惟查，前揭二位證人之證詞顯有遭扭曲之情。證人楊孟哲於本件準備程序經辯護人再次詢問：「(辯護人問：你於104年1月24日檢方訊問筆錄提及無線電收訊不穩，斷斷續續，跟站的位置有關，這個情況是指你使用5號頻道有斷斷續續的狀況？)答：當時是問什麼情況影響無線電通訊，我是回答站的位置有影響，例如被遮蔽物擋到。」等語。
二、承前，證人吳東奇亦證稱：「(委員問：為何又進入火場？第二次進入的位置？有無再用無線電連絡同仁？)答：因為氣瓶沒氣，換完後又進入火場內，當時火災發生在二樓，沒有特別注意無線電的聲音。」、「(委員問：進入火場後無線電的音質如何？)答：沒有特別注意。」、「(委員問：你當時回答是認為7號頻道不清楚？)答：我在火場內沒有用無線電連絡，所以沒有特別注意。」、「(委員問：當時為何沒有聽到無線電連絡的聲音？)答：我不清楚，因我當時沒有注意。」足證實際上證人當下係根本未留意無線電的聲音，而非沒有聽到無線電的聲音，應可認定。是調查報告以此直指被付懲戒人使用收訊不良之7號頻道遂行救災，應有可議云云，恐有誤會，尚請貴會鑒核。
肆、本件火災屬爆燃、閃燃之突發狀況，非在場消防人員可預先判斷：本件火災一開始僅係悶燒及煙霧，且新屋分隊於抵達現場10分鐘內及已救出火場內之2位民眾，火場內並無他人身陷其中，嗣經被付懲戒人反覆查看，至2時51分54秒發現有閃燃之緊急狀況，即立即通知消防人員撤出，是本件火災初期狀況，被付懲戒人並無預見會發生閃燃至後續全面燃燒之情形，此情已由臺灣桃園地方法院檢察署104年度偵字第16459號、105年度偵字第4958不起訴處分書確認在案，足徵被付懲戒人在本件火災全面燃燒前，已先查覺異狀，並於02時51分54秒至02時55分29秒約3分半的時間內持續下達撤出命令，誠已超乎一般消防人員之反應與決斷。而本件突發閃燃至全面燃燒，實非屬在場消防人員可得預見，實不可以最終不幸的結果遽斷被付懲戒人有何過失可言。
伍、火場內之消防人員未回應撤出命令，不能反推撤出命令未傳達進入火場：消防人員於火場無暇回應無線電或以無線電發話實屬常情，此亦與消防人員之火場紀律與訓練息息相關，此觀證人簡明倫於準備程序時之證述：「(辯護人問：以你之前的救災經驗，是否每位隊員聽到指揮官命令是否一定會回應？）答：理論上要回應，火場上很忙很多時候沒有回應。」即明。是實不得以事發當下無人回應撤出命令，遽而反推撤出命令未傳達進入火場。
陸、於事發當時，並無火場指揮官必須拿兩支無線電指揮救災之規定：
一、查，內政部消防署「消防機關火災指揮及搶救作業要點」第8點通訊聯絡：「無線電通訊代號：消防機關應以簡單、明瞭、易記為原則，訂定無線電通訊代號，俾利火場指揮官命令及指揮中心之指揮傳遞，並有助各作戰車組彼此間之通訊聯繫。」並未針對中繼及直通頻道作原則性律定。另查詢內政部消防署所訂相關法令，亦無明文律定須攜帶2支無線電。
二、次查，桃園市消防局對於102、103年之規定，亦僅係教示性規定中繼頻道為CH7，因中繼頻道在119指揮中心對於全面災況之監控以及錄音有相當助益，而直通頻道對於小範圍面積通訊可獲得較直接之訊號，兩者各有優缺利弊，並無絕對好壞。
三、再查，證人楊肅強亦證稱於案發時並無必須攜帶兩支無線電到場之規定。且依移送機關代理人莫懷祖之陳述：「…內政部早期有指揮官『得』帶2支無線電之規定，…不是強制。」、「目前沒有明確規定要帶2把無線電，就實務上來講2支無線電應該只是使用上便利性。」此觀本件106年12月7日準備程序筆錄即明。綜上，於事發當時，並無火場指揮官必須拿兩支無線電指揮救災之規定，至為灼然。
柒、被付懲戒人於事發當下使用7號中繼頻道進行救災，完全合乎規定，並無違規之處。更何況被付懲戒人雖僅攜帶ㄧ支無線電手提台指揮救災，但於火災現場，仍可隨時請旁邊的同仁切換至其他頻道，或使用消防車裝台上之其他無線電，並無無線電不足而影響救災之情。再查，依當時的習慣，消防人員抵達火場皆使用7號頻道，倘當時現場人員提出應使用多個頻道或改用直通頻道救災，被付懲戒人即可立即變更頻道，惟斯時並未有任何同仁反映7號中繼頻道收訊不佳，是事發當天被付懲戒人乃全程以7號頻道遂行救災，併予陳明，懇請貴會鑒察。
理 由
一、被付懲戒人湯佳興於104年1月20日凌晨2點許，桃園市新屋區亞洲保齡球館發生火警之際，擔任桃園縣政府消防局新屋分隊分隊長(現已轉調為桃園市政府消防局股長)，為依法執行職務之公務員。按救災無線電通訊頻道○○○區○○○○○道與直通頻道，前者(中繼頻道)係透過基地台的轉接，使訊息能在救災現場與指揮中心之間進行傳遞，用於遠距離之通訊聯繫，一般用於指揮官與指揮官或指揮官與指揮中心間指令之下達或回報；後者(直通頻道)則係未經基地台轉接進行之傳達模式，較適用於救災現場短距離訊息之傳遞，一般用於指揮官與救災人員間指令之下達與回報。因此，中繼頻道與直通頻道，其用途並不相同。依桃園縣政府消防局98年2月20日消防工作實務手冊第七篇柒、二、(五)「桃園縣政府消防局災害搶救暨緊急救護無線電頻道使用說明表」、該局102年4月30日「消防通資裝備保養檢查實施計畫」附件1(消防通資設備保養維護暨使用管理注意事項)規定，災害搶救暨緊急救護無線電頻道使用方式為：「頻道5救災現場直通頻道：由指揮中心調度，於災害現場使用，指揮官攜帶2部無線電手提台，1部以第5直通頻道指揮現場救災，另1部以救災中繼頻道以中繼頻道與漢水及未在現場單位人員通訊。頻道7救災中繼頻道(指揮聯繫用)東眼山站台：用於1.執行災害搶救勤務，與本局指揮中心、消防單位通訊使用。2.通訊對象距離較遠時(除災害現場外)，與6、8、9頻道相通，適用於坪頂、迴龍、龜山、中壢、興國、華勛、龍岡、幼獅、新屋、永安、山腳、大園、觀音、草漯、平鎮、復旦、山峰、高平、復興、巴陵分隊及本線沿海地區。」依此規定，救災指揮官攜帶2部無線電手提台，其一以直通頻道指揮現場救災，另一部以中繼頻道與指揮中心及未在現場單位人員通訊，頻道7僅供指揮聯繫用。嗣桃園縣政府消防局於102年10月15日發布「救災救護無線電頻率使用規定」「一、CH7救災中繼頻道：執行災害搶救勤務，與本局指指揮中心及各救災單位通訊使用，原則上只要是非救護案件出勤均使用該頻道(指揮中心另定者除外)。…三、CH3、CH5、CH8救災現場直通頻道：指揮官前往災害現場於執行任務時，得使用2支無線電，一支以CH7與指揮中心通聯，另一支以CH3或5或8(經指揮中心或救火指揮官統一律定)與救災現場各救災人員通聯使用。」嗣該局又於103年4月9日以電子通報方式發布「救災救護無線電頻率使用規定」，規定救災「(一)救災中繼頻道：執行救災勤務使用，只要是非救護案件出勤，一律使用該頻道。(二)CH6救災直通頻道(可與CH7互通聯)：平常不可使用，使用時機如下：1.於災害現場因環境因素(如大樓內或地下室等)無法使用CH7通訊時，立即改用CH6呼叫現場指揮官或救災現場車裝台以傳達通訊。…。」。依上開規定，救災指揮官得攜帶2部無線電手提台，其一以直通頻道指揮現場救災，另一部以中繼頻道與指揮中心及未在現場單位人員通訊，CH7僅供指揮聯繫用。攜帶2部無線電，故僅「得」而非強制規定，但CH6救災直通頻道(可與CH7互通聯)，使用時機為於災害現場因環境因素(如大樓內或地下室等)無法使用CH7通訊時，應立即改用CH6呼叫現場指揮官或救災現場車裝台以傳達通訊。本件被付懲戒人使用中繼頻道於救災現場呼叫指揮中心聯繫時，指揮中心已回覆有雜訊通訊不良，又被付懲戒人於多次呼叫火場內消防員未獲回應，亦未立即改以直通頻道呼叫。被付懲戒人為專業之救災公務員，且身為資深之消防分隊長，於該次火警案擔任現場救災指揮官之際，應注意能注意，竟疏於注意，於救災當時僅以中繼頻道CH7無線電手提台救災，復未注意大型鐵皮屋對電磁波傳遞之重大阻礙等災害現場環境因素，可能無法使用中繼頻道CH7通訊，以及當時中繼頻道通訊不佳，以中繼頻道呼叫未獲回應應立即改為直通頻道等情，竟未立即改用CH6直通頻道傳達通訊，全程以中繼頻道指揮救災，以致與進入火場內救災之消防人員聯繫不佳，當現場情況危急時，被付懲戒人呼叫消防人員撤出，竟然8次呼叫卻無人回應，造成消防人員蔡長融等6人因於危急發生前未收到撤退呼叫，而逃生不及喪生火場。被付懲戒人上開所為，係違反公務員服務法第7條所定執行職務應力求切實之違失行為。
二、上開事實，訊據被付懲戒人對於其為系爭火災之現場指揮官，當時僅攜帶1支中繼頻道CH7無線電手提台救災，僅使用中繼頻道CH7通訊，未曾使用直通頻道，危急時呼叫現場人員撤出，均未獲回應，以及此次火災造成消防人員蔡長融等6人因逃生不及喪生火場等事實，均不爭執，惟辯稱：(一)本件新屋保齡球館大火乃非救護案件，依上開規定本應使用救災中繼頻道，是被付懲戒人現場擔任救災指揮官並以中繼頻道指揮救災，並未違反上開規定。(二)於火場鐵皮屋內多位消防弟兄，包括富岡分隊分隊長簡明倫及位於鐵皮屋二樓平台之二搜分隊分隊長楊肅強皆有聽到被付懲戒人以無線電下令撤退。又當日在火災現場無論在市00000000號皆相當清楚。(三)正因為本件被付懲戒人於救災當時依規定全程使用7號中繼頻道，故所有無線電對話均全程錄音。自錄音譯文觀之，被付懲戒人於案發當日的指揮命令，均完整呈現，無線電通訊並無明顯受干擾之情。(四)案發當天進入鐵皮屋內救災之消防人員均有聽到被付懲戒人以無線電所發出之訊號，或要求在室內之人員回報內部狀況，甚至下達撤退命令。準此以觀，案發當時並無撤退命令無法傳出之狀況甚明。然調查報告稱被付懲戒人8次呼叫撤出卻無人回應，實與消防人員無線電使用紀律及消防人員救災當下實無暇回應無線電有關。消防人員進入火場乃以救災為要務，隨時須對現場狀況保持高度警戒，並進行水線佈署、尋找火點、撲滅火勢等勤務。在與火勢搏命之情況下，消防人員無暇回應無線電之情甚為普遍，是調查報告以被付懲戒人屢次呼叫人員撤出卻無人回應，即認必係中繼頻道通訊不佳致該等人員未以回應，實屬率斷！(五)實際上，無線電波之傳遞與手機訊號相同，均恐受不同條件、物質之干擾阻礙而使得通訊品質下降，包括傳播之路徑、建物、地形，甚至濃煙、溫度等，上開物質對無線電波傳遞之阻礙不亞於鐵皮屋。且無線電波傳遞亦有其極限，本件火場為四面環繞之鐵皮屋，金屬導體對無線電之傳遞亦生屏蔽效應，使得無線電波之傳導發生障礙，此並非被付懲戒人使用直通頻道或中繼頻道可以改變。(六)被付懲戒人於事發當下使用7號中繼頻道進行救災，完全合乎規定，並無違規之處，已如前述。更何況被付懲戒人雖僅攜帶ㄧ支無線電手提台指揮救災，但於火災現場，仍可隨時請旁邊的同仁切換至其他頻道，或使用消防車裝台上之其他無線電，並無無線電不足而影響救災之情。(七)被付懲戒人擔任第一線消防人員10餘載，從公生涯均戮力謹慎，未敢懈怠，對於本件火災事故造成6名兄弟命喪火場，亦悲痛不已。然綜合上情，可知被付懲戒人於事發當時乃依規定使用中繼頻道指揮救災，並無違規之情，又另有救災人員表示中繼頻道通訊無礙，足徵被付懲戒人使用中繼頻道指揮救災並無可議。請貴會予以不受懲戒之處分等情。
(一)惟查：由上述理由一所述規定可知，救災指揮官得攜帶2部無線電手提台，其一以直通頻道指揮現場救災，另一部以中繼頻道與指揮中心及未在現場單位人員通訊，頻道7僅供指揮聯繫用。上開規定得攜帶而非應，故僅攜帶一部無線電，固尚難認違反規定，但查被付懲戒人僅以中繼頻道於現場指揮救災，應注意能注意，竟未注意審酌現場為範圍甚廣之鐵皮屋之環境，以及中繼頻道於現場指揮救災是否有通訊困難等因素，自有執行職務不切實之違失行為。是被付懲戒人所辯其於現場擔任救災指揮官並以中繼頻道指揮救災，並未違反上開規定乙節，尚無解其應負失職責任。
(二)次查中繼頻道係透過基地台的轉接，使訊息能在救災現場與指揮中心之間進行傳遞，用於遠距離之通訊聯繫，一般因用於指揮官與指揮官或指揮官與指揮中心間指令之下達或回報；直通頻道則係未經基地台轉接進行之傳達模式，較適用於救災現場短距離訊息之傳遞，一般用於指揮官與救災人員間指令之下達與回報，且於災害現場因環境因素通訊困難之情形時，立即改用直通頻道通訊，亦已如前述，足見中繼頻道與直通頻道通訊固均有可能受到外物之影響，但直通頻道通訊因通訊距離較短，且勿庸經過轉播站轉接，較中繼頻道受地形阻隔之影響為小，其通訊效果應較佳，才有如此之規定必要，是被付懲戒人所稱縱使用直通頻道亦與使用中繼頻道一般，其電波一樣會受到鐵皮屋之阻隔，結果發生與使用何種頻道無關，並非被付懲戒人使用直通頻道或中繼頻道可以改變云云，尚與經驗法則有間而無可採。其所提出之無線電通道的特性及緩解辦法網路資料及維基百科對於無線電之介紹等學術上資料，亦不足為其有利之認定。
(三)依據監察院調查報告所載：桃園市政府消防局系統鏈路是東眼山、店子湖等5個轉播站台及水利大樓、石門山等2個輔助接收站台組成，該系統於97年建置完成。析其場強模擬圖，轉播站台至新屋地區(下鏈)之場強尚可，惟上鏈訊號則不佳。104年1月20日案發時，因救火指揮官全程使用中繼頻道CH7指揮現場救災，其過程指揮中心均有錄音，然析其譯文，指揮中心先後於02：11、02：16、、02：22、02：25多次呼叫新屋01，告知其訊號相當模糊，並請救火指揮官以手機或有線電話與漢水聯絡；尤有甚者，連近在咫尺之新屋10(新屋分隊值班台)，亦於02：18呼叫新屋01表示訊號非常模糊，請其重發。錄音譯文亦顯示，於02：21、02：23、02：27、02：37、02：40、02：43、02：46所錄均為雜訊聲，此有指揮中心錄音檔可稽。此一中繼頻道通訊品質不良情形，與前揭場強圖揭示新屋地區為相對弱訊地區相符，被付懲戒人對於所轄新屋地區為通訊不良情形應有所悉，竟疏於注意及此，仍以通訊品質不良之中繼頻道於現場指揮救災，更難脫免其執行職務不切實之失職責任。因此，被付懲戒人辯以：正因為本件被付懲戒人於救災當時依規定全程使用7號中繼頻道，故所有無線電對話均全程錄音。自錄音譯文觀之，被付懲戒人於案發當日的指揮命令，均完整呈現，無線電通訊並無明顯受干擾之情形乙節，亦嫌無據而不足採。
(四)被付懲戒人復主張：案發當天進入鐵皮屋內救災之消防人員均有聽到被付懲戒人以無線電所發出之訊號，或要求在室內之人員回報內部狀況，甚至下達撤退命令。準此以觀，案發當時並無撤退命令無法傳出之狀況甚明。然調查報告稱被付懲戒人8次呼叫撤出卻無人回應，實與消防人員無線電使用紀律及消防人員救災當下實無暇回應無線電有關。消防人員進入火場乃以救災為要務，隨時須對現場狀況保持高度警戒，並進行水線佈署、尋找火點、撲滅火勢等勤務。在與火勢搏命之情況下，消防人員無暇回應無線電之情甚為普遍，是調查報告以被付懲戒人屢次呼叫人員撤出卻無人回應，即認必係中繼頻道通訊不佳致該等人員未以回應，尚屬率斷乙節。經查證人楊肅強於本會證稱：現場指揮官通知撤退時其尚未進入火場，所以無線電聲音在場外是清楚等語。證人簡明倫於本會證稱：現場指揮官通知撤退時伊在火場外圍有聽到指揮官撤出之呼叫，第一次進入火場時有聽到無線電聲音等語。另一證人楊孟哲則於本會證以：第一次進入火場沒有注意無線電亦未聽到無線電聲音，出到火場外有聽到指揮官撤出之呼叫等詞。證人吳東奇則於本會證稱：二次進入火場均未注意無線電之聲音等語。查進入火場之消防隊員均需配戴無線電，而上開證人進入火場參與救災前，均未與被付懲戒人核對使用頻道，此為被付懲戒人及上開證人一致之供述，且被付懲戒人於救災當時僅攜帶1支中繼頻道CH7無線電手提台救災，復未注意大型鐵皮屋對電磁波傳遞之重大阻礙等災害現場環境因素，可能無法使用中繼頻道CH7通訊，竟未立即改用通訊效果較佳之CH6直通頻道傳達通訊，全程以中繼頻道指揮救災，以致與進入火場內救災之消防人員聯繫不佳，如證人等所述其等未進入火場或進入火場後因位置不同而有的收到或有的收到但不清晰，甚至無法收到無線電通訊之情形發生。故上開證人之證詞尚難遽採為被付懲戒人有利認定。從而其上述辯解亦無足採。至被付懲戒人以其雖僅攜帶ㄧ支無線電手提台指揮救災，但於火災現場，仍可隨時請旁邊的同仁切換至其他頻道，或使用消防車裝台上之其他無線電，並無無線電不足而影響救災之情云云，經查被付懲戒人當時事實上既未請旁邊的同仁切換至其他頻道，亦未使用消防車裝台上之其他無線電，是該主張自顯與認定結果無涉，亦無可採。
(五)被付懲戒人另案涉及過失致死案，前經臺灣桃園地方法院檢察署(下稱桃園地檢署)檢察官不起訴後，因告訴人不服聲請再議而為臺灣高等法院檢察署發回續查，現繫屬於桃園地檢察署偵辦中，尚未確定。該案係關於是否消防水管斷水而造成死亡之事件，與本件係關於使用無線電是否適法，二者標的不同，本件自不受該案之影響。被付懲戒人辯護人主張被付懲戒人已經另案經檢察官不起訴處分，作為其有利之主張，亦無可採。
(六)被付懲戒人其他主張，僅屬審酌其受懲戒戒處分輕重之事由，均不影響其成立執行職務不切實之失職行為。
(七)綜上，被付懲戒人所辯各節均不採，上開違失事實已足認定。
三、按公務員之行為出於過失者，亦應受懲戒，此由公務員懲戒法第3條規定意旨已屬甚明。核被付懲戒人所為雖難認其出於故意違法情形，惟其應注意能注意而疏於注意相關使用無線電救災之安全作業，以致造成災害，有違公務員服務法第7條公務員執行職務，應力求切實之規定。其所為影響政府機關之信譽，自有懲戒之必要，成立公務員懲戒法第2條第1款之違失行為。爰審酌公務員懲戒法第10條所列事項等一切情狀，判決如主文所示之懲戒處分。
據上論結，爰依公務員懲戒法第55條前段、第2條第1款及第9條第1項第8款，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
公務員懲戒委員會第一庭
審判長委 員 石木欽
委 員 吳景源委 員 吳水木委 員 張清埤委 員 廖宏明以上正本證明與原本無異。
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
書記官 朱家惠