公務員懲戒委員會判決 108年度澄字第3532號移 送機 關 監察院 設臺北市○○○路○段○號代 表 人 張博雅 住同上代 理 人 林進修 住同上
賴建文 住同上杜玉祥 住同上被付懲戒人 管中閔 行政院前政務委員兼國家發展委員會主任
委員辯 護 人 陳信宏律師
俞大衛律師陳佩貞律師上列被付懲戒人因違法案件，經監察院彈劾移送審理，本會於108年8月19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文管中閔申誡。
事 實
甲、監察院移送意旨略以：
一、違法失職之事實與證據：被付懲戒人管中閔係於民國101年2月6日起至102年2月17日止，擔任行政院政務委員，另自102年2月18日起至103年1月21日止，擔任行政院政務委員兼原行政院經濟建設委員會(下稱原經建會)主任委員、103年1月22日起至104年2月3日止，擔任行政院政務委員兼國家發展委員會(下稱國發會)主任委員(如附件1，頁1~2)。惟查，被付懲戒人於擔任上開政務人員之期間，仍持續以匿名方式，固定為香港商壹傳媒出版有限公司台灣分公司(下稱壹傳媒台灣分公司)出版之「壹週刊」雜誌撰寫社論，而刊載於「壹評論」、「壹觀點」、「壹看法」等三個專欄中，並自該公司固定獲取年約新臺幣(下同)65萬元之報酬：原則上每月固定為5萬元，另外每半年間會有1個月(約為6月及12月前後)提高給付為7萬5千元；故每年約可領65萬元。此有財政部臺北國稅局檢附之綜合所得稅核課資料(如附件2，頁3~26、附件2-1，頁27~30)，及壹傳媒台灣分公司107年9月7日107壹週文字第0016號函復本院之說明(如附件3，頁31)在卷可稽。是被付懲戒人於101年2月6日起至104年2月3日止之期間，具公務員身分而以年約65萬元之對價(平均每月逾5萬元)，違法兼職為週刊撰稿之情事，應堪認定。
二、彈劾理由與適用之法律條款：公務員為媒體特邀專欄撰稿，須「不涉職務之事務」，且應限於「偶一為之」，非「固定」、「經常」、「持續」撰稿之情形，並必須「未支薪」或僅「賺取薄利」，始為公允；俾兼顧人情之常及避免逸脫公務員服務法第14條第1項立法本旨：
(一)按「公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務。其依法令兼職者，不得兼薪及兼領公費。」公務員服務法第14條第1項定有明文。考其立法目的，「旨在要求公務員專心從事其職務」；其要義乃「公務人員應本一人一職之旨，謹慎勤勉，專其責成」，公務員懲戒委員會84年10月13日法律座談會第20案決議(如附件5，頁41)，及銓敘部73年2月21日
(73)台楷銓參字第05401號函(如附件5，頁42)，均足資參照。為貫徹上開規定意旨，銓敘部歷來對公務員違法兼職之認定向採嚴格立場，以往一般文官利用下班公餘時間兼任民間工廠、公司、飯店門禁職務、辦公時間以外執行國術損傷醫療業務、公餘兼任報社約聘校對、利用下班時間為家人及眷屬投保人壽保險並領取佣金、擔任公寓大廈管理委員會總幹事、利用週休2日或公餘時間擔任打零工店員、於公餘時間從事按摩業、下班後為民眾畫符驅魔或解運、利用下班時間或休假時間兼任無給職旅行社導遊或領隊……等節，均為該部認係違法兼職(如附件5，頁43~52)。
(二)次按有關公務員可否於媒體兼職一節，司法院曾有釋字第6號、第11號、第71號解釋可憑。又銓敘部參據大法官會議相關解釋，曾於75年4月8日(75)台華參字第17445號函釋(如附件5，頁53)略以：公務員服務法第14條第1項關於業務一詞「雖乏統一規定以資依據，惟依司法院以往就業務之個案所為解釋，其須領證執業，且須受主管機關監督者，諸如：醫師、律師、會計師以及新聞紙類與雜誌之編輯人等均屬業務範圍。此外，其工作與本職之性質或尊嚴有妨礙者，就兼任而言，均屬該條法律精神所不許。呼應前開司法院釋字第71號解釋意旨。是由上開司法院解釋及銓敘部函釋可知，現行實務係將公務員兼職區分為2種態樣：凡屬兼任公職或業務者，依公務員服務法第14條第1項前段「文義」，係須「依法令規定」始得為之；至於所兼並非「公職」且亦非屬通常或習慣上所稱之「業務」者，雖不受「依法令規定始得為之」之限制，惟本於該條項之「精神」，仍須受有「不得與其本職之性質或尊嚴有妨礙」之限制。據此同一標準，銓敘部就公務員可否受報社邀約為專欄撰稿一事，曾於75年9月5日
(75)台銓華參字第46252號函釋(如附件5，頁54)：「依司法院大法官會議41年11月22日第11號解釋，公務員不得兼任新聞紙類及雜誌之編輯人、發行人、社長、經理、記者及其他職員。至於報社特邀專欄撰稿，倘不涉職務之事務，尚無禁止之規定。」核其內容，乃「報社特邀專欄撰稿」雖非「公職」且亦非屬通常或習慣上所稱之「業務」，固不受「依法令規定始得為之」之限制，惟仍「不得與其本職之性質或尊嚴有妨礙」，故仍須符合「不涉職務之事務」，始得為之。
(三)上開司法院釋字第71號解釋及銓敘部75年4月8日(75)台銓華參字第17445號、75年9月5日(75)台銓華參字第46252號等函釋，雖允許公務員在「不妨礙其工作與本職之性質尊嚴」或「不涉職務之事務」時，得予兼職，但仍限於「偶一為之」，「非經常、固定」、「賺取薄利」等要件者，此由銓敘部76年2月23日(76)台銓華參字第82025號(如附件5，頁55)及92年4月25日部法一字第0922239192號(如附件5，頁49)等二函釋內容相互對照，即可得知。
(四)另依銓敘部歷來有關公務員於媒體兼職之相關函釋(如附件5，頁56~59)，亦與前揭各函釋意旨互為呼應。
三、被彈劾人匿名為壹週刊撰寫之社論內容，難謂「不涉職務之事務」，不符銓敘部75年9月5日(75)台銓華參字第46252號函釋之要件：
(一)被彈劾人於擔任上開各職務期間，除本職外，其法定及指定應兼任擔當之政務約有數十項。又依「行政院會議議事規則」第2條規定，其就行政院所業管之國家全般政策規劃與執行，均有「直接負責」或「間接參贊」之職責。
(二)茲為了解被彈劾人於擔任政務人員期間，兼職為壹週刊所撰寫之社論，有無涉及上開職務事項，本院先後三次約請被彈劾人到院說明；惟均經其以各種不同理由推辭出席(如附件8，頁67~82)。本院乃推算被彈劾人每年為壹週刊撰寫之社論篇數，應在32至52篇之譜。則以壹週刊103年度刊載於「壹評論」、「壹觀點」、「壹看法」等三個專欄之社論主題為例(如附件10，頁85~280)，若依前揭被彈劾人之本職及數十項法定與指定政務兼職，以及其須直接負責或間接參贊國家全般政策規劃與執行等節為判準，信亦難謂當中有如何之「32至52篇」社論內容足堪認定與其職務事項「全然」無涉。
(三)參酌被彈劾人於擔任行政院政務委員初期，即曾以「應國內外機關團體邀請，參加與其職務有關之各項會議或活動」為由，依公務人員請假規則第4條第8款申請「公假」赴陸，堪以佐證被彈劾人對其政務委員等政務人員身分所涉之職務範圍「廣泛」，早有一定程度認知。循此同一標準，赴陸參加學術研討會及進行專題演講，既均得認定為「與其職務有關」，檢視前所列之壹週刊103年度之社論主題與內容，核更無理由認係「不涉職務之事務」。據此，被彈劾人應壹傳媒台灣分公司之邀，為壹週刊所撰寫之社論內容，顯不符銓敘部75年9月5日(75)台銓華參字第46252號函釋「與職務無關」之意旨，況每年固定給付，酬勞亦非微薄，自難謂為適法。
四、縱使「從寬認定」被彈劾人為壹週刊所撰寫之社論內容，與其職務「全然」無關；惟其既係為該週刊「長期」撰稿，顯然並非「偶一為之」；且其每年領取約65萬元之報酬，平均每月逾5萬元，亦非僅「賺取薄利」，核已逾越銓敘部歷來所許之「合法兼職」界限。衡酌上情，並參據銓敘部歷來函釋所界定之合法兼職標準，實難認定本案被彈劾人之兼職態樣並未違反公務員服務法第14條第1項之規定。綜上情節，本案被彈劾人身為國家高階政務職官員，甚至曾先後兼任原經建會、國發會之機關首長，一言一行動見觀瞻，原應為全國文官表率，卻帶頭違法兼職以圖私利，其可責性及對官箴之危害，自非一般文官所可比擬。堪認其相關作為核已違反公務員服務法第14條第1項規定，違失情節重大，構成公務員懲戒法第2條第1款之應受懲戒事由，爰依憲法第97條第2項及監察法第6條規定提案彈劾，移請公務員懲戒委員會審理，依法懲戒。
五、附件證據(均影本在卷)：附件1：管中閔擔任政務人員之任職起迄期間。
附件2：管中閔98～106年所得資料。
附件2-1：管中閔「按月」領取壹傳媒臺灣分公司稿費報酬金額一覽表。
附件3：壹傳媒台灣分公司函復之說明。
附件4：管中閔擔任政務官之法定及指定兼職情形。
附件5：公務員兼職歷來相關實務見解、函釋。
附件6：軍公教人員兼職費支給要點（107.8.31前適用）。
附件7：軍公教人員兼職費支給表（107.9.1起適用）。
附件8：管中閔約詢事宜及其書面說明。
附件9：蘋果日報報導：扁幫壹週刊寫專欄1篇2萬。
附件10：壹週刊103年之社論。
附件11：管中閔101年間以「與其職務有關」為事由，申請公假赴陸參加研討會。
附件12：銓敘部書函：研究機構人員不論有無兼行政職皆適用公服法。
附件13：管中閔91～98年所得資料。
附件14：中研院函復管中閔任職期間申請赴產官學各界兼職資料。
附件15：中研院函復管中閔未申請政大兼職&有申請中山兼職。
乙、被付懲戒人答辯意旨略以：緣監察院以被付懲戒人於101年2月6日起至104年2月3日擔任政務人員期間，持續以匿名方式，固定為壹傳媒公司出版之「壹週刊」雜誌撰寫社論，而刊載於「壹評論」、「壹觀點」、「壹看法」等三個專欄中，並自該公司獲取年約65萬元之報酬，認被付懲戒人涉犯公務員服務法第14條第1項禁止公務員兼職規定，提案彈劾云云。惟查，被付懲戒人僅單純因受壹週刊邀請而撰文投稿，並非、也無兼職行為。監察院在未查明事實之情況下，作出與事實相反之認定，復曲解法律，以致作成錯誤之彈劾決定。甚者，監察院不僅扭曲事實，復於本件調查過程中屢屢對外洩密，違法侵害被付懲戒人之權利及清白，實已失監察院應有的中立性。監察院基於有罪推定之調查結論，實屬無理。茲說明如下：
一、被付懲戒人僅有單純撰文投稿之行為，並無兼職：
(一)被付懲戒人受壹週刊邀稿，與一般期刊雜誌之邀稿及投稿情況相同，得自行決定是否投稿，並無投稿義務；壹週刊則有權決定是否刊登稿件以及何時刊登，亦無刊登義務。而壹週刊也向多人邀稿，依其編輯之需，在眾多稿件中選擇使用，被付懲戒人每月被選刊之稿件或二篇或三篇或全無，所獲稿費也不相同，足見被付懲戒人並無於壹週刊兼職，此由在101年3月全無稿費可得證明。而被付懲戒人未與壹週刊訂立契約，也未在壹週刊擔任任何職務，而僅係受壹週刊邀稿，也經裴偉證實，則被付懲戒人只是單純受邀在專欄投稿，並非向壹週刊領取固定報酬，更無兼職之情事。
(二)因此，彈劾案文認定被付懲戒人自壹傳媒公司每月固定獲取5萬元之報酬，每半年於6月及12月前後會有1個月提高為7萬5千元，而認被付懲戒人固定以年約65萬元之對價違法兼職為週刊撰稿，監察院羅織了「固定」費用之說法完全錯誤。
(三)被付懲戒人既然只是單純投稿，並無義務撰文寫評，即非在壹週刊擔任任何職務或兼職；壹週刊亦有權決定不登被付懲戒人之稿件，足見被付懲戒人寫稿也不一定有稿費，並非兼職。實則，撰文投稿不是兼職，正因上述特性所致，也正是何以歷來司法院解釋及銓敘部函釋，從未認為撰文投稿涉及經營商業，或者認定屬於兼職的原因。而司法院釋字第6號、第11號解釋並無可認該等解釋有限制公務員不得撰文投稿報章雜誌之意涵。
二、「投稿」並非公務員服務法第14條所定義之兼職行為：
(一)歷來有關公務員兼職之司法院院字第2508號函解釋公務員在報紙雜誌投稿、或著作書籍出版，收受報酬或編輯研究學術之雜誌刊物，均非所謂經營商業，可見於報刊雜誌投稿並非從事業務行為，法律從未加以禁止。及銓敘部73年2月21日第05401號函，以及銓敘部92年12月26日第0000000000號函可參，從未禁止公務員撰文投稿，更從未認為投稿行為涉及兼職。復依銓敘部75年9月5日第46252號函說明可知，為專欄撰稿，銓敘部早已表明為法所不禁，如今監察院將被付懲戒人在專欄投稿認定為兼職，顯然於法無據。且將公務員服務法其他規範公務員行為之準則內容，混淆成為「應否判斷屬公務員兼職」之判斷標準，自屬曲解公務員服務法之規定。彈劾案文以被付懲戒人「匿名為壹週刊撰寫之社論內容」，即屬兼職，卻無法指出哪一篇文章為被付懲戒人所撰，只好僅憑「臆測」來「包山包海」的指控，已顯有違反證據法則、論理法則之違誤；彈劾案所附壹週刊的評論，多數非被付懲戒人所撰，彈劾案文張冠李戴，誤指被付懲戒人所撰之文章，而必然「涉及職務」，實完全錯誤。銓敘部75年9月5日（75）臺銓華參字第46252號函釋所謂「倘不涉職務之事務，尚無禁止之規定」，應係指若涉職務之事務，應依實際情形，增加考量有無再經長官許可之必要，或應否附加不得洩漏公務機密之禁止條件，公務員不可因投稿非屬兼職，即忽略公務員服務法之其他規範內容，且該函中之「倘不涉職務之事務」，應解釋為「倘不涉及擔任報紙雜誌社之編輯人、發行人、社長、經理、記者及其他職員等職務之事務者」，始不加以禁止。彈劾案文將該函解為「如涉及職務，即屬兼職」，實屬錯誤。至於銓敘部107年10月3日部法一字第0000000000函係基於監察院所提供與本件事實不符之錯誤事實而為函覆，於本件並無參考之價值。
(二)彈劾案文以是否領取報酬、報酬之厚薄，作為判斷是否兼職之標準，於法無據，且違論理法則。
三、撰文投稿係屬言論自由範疇，不僅不是公務員服務法第14條第1項所禁止之行為，且應受國家最大限度之保障，司法院釋字第509號解釋、443號解釋、銓敘部98年8月10日第00000000000號函釋均在說明此一意旨。除非有法律或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定之規定，限制公務員之特定言論（不得表達特定事項）或其表達方式（不得匿名），否則，人民依憲法享有言論自由之基本人權，自不應因擔任公務員而有不同。
四、監察院謂公務員言論自由當然受到限制，且以「偶一為之」、「非固定、經常、持續」、「未支薪」或「賺取薄利」等要件，非屬法律保留事項與「兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護」根本毫無關係，既無法律或法規命令足為根據，且就銓敘部就該等「個案」之函釋所提出之判斷標準，擷取函釋中的一、二語，東拼西湊作為其他事實不同之個案的解釋標準，並以此限制公務員之言論自由，見解顯屬違憲及違法，要無可採。
五、司法院釋字第71號解釋文可知，本號解釋係就公務員已有「兼任外籍機構臨時工作」職務之情況而為解釋，自不應再以本號解釋作為判斷「兼職」之依據。本件被付懲戒人並未兼任壹週刊之任何職務，且撰文投稿行為亦無任何「與本職之性質或尊嚴有妨礙者」，併予指明。
六、綜上，監察院於本案之調查，無意釐清事實，對行政院、銓敘部人員之答覆與其「有罪推定」之立場相異者，無理摒棄不採，而後曲解法令，乃至拼湊銓敘部函釋而自行創造一套箝制公務員言論自由之理論及標準，不僅違法，且違背憲法保障言論自由之意旨，在在彰顯其立場偏頗，僅欲深文周納，入人於罪。其彈劾悖於事實、證據、法律，嚴重錯誤，要無可採，並對被付懲戒人之名譽已經造成嚴重之損害。請貴會明察上情，為被付懲戒人不受懲戒之判決。
七、證物（均影本在卷）：證物一：銓敘部73年2月21日台楷銓參字第05401號函。
證物二：銓敘部92年12月26日部法一字第0922312080號函。
證物三：司法院32年4月28日院字第2508號函。
證物四：銓敘部75年9月5日（75）臺銓華參字第46252號函。
證物五：司法院大法官釋字第590號解釋。
證物六：銓敘部98年8月10日部法一字第09830862152號函。
證物七：司法院大法官釋字第443號解釋乙件。
證物八：中央研究院研究人員及研究技術人員兼課處理要點。
證物九：蘋果日報108年1月16日新聞報導。
證物十：部分媒體於107年12月25日以後之新聞報導數件。
證物十一：司法院大法官釋字第308號解釋。
證物十二：監察院協查秘書作業手冊節錄。
丙、監察院對被付懲戒人之答辯提出之意見略以：
一、銓敘部107年10月3日部法一字第1074646357號就本案情事函復本院之說明(如附件1)，認公務員究得否為雜誌社刊物撰寫專欄，應視個案如何與民間公司約定，以及有無符合該部相關函釋所為得以兼職之要件而定，包括：該部92年4月25日第0000000000號書函、72年8月5日第31482號函、77年7月8日第170849號函、77年9月17日第178848號函、91年2月7日第0000000000號書函等，限於偶一為之，且應審酌有無妨礙本身業務之情形等。故有關公務員為雜誌社刊物撰寫專欄之「合法界限」，銓敘部與本件所採見解一致。
二、司法院32年4月28日院字第2508號函釋全文應為：「公務員在報紙雜誌投稿。或著作書籍出版。收受報酬。或編輯研究學術之雜誌刊物。均非修正公務員服務法第13條第1項所謂經營商業。」查本案被付懲戒人雖係「固定」為壹週刊匿名撰寫社論，但並非「經營商業」，自與公務員服務法第13條第1項規定無涉；蓋其所違反者，乃公務員服務法第14條第1項「兼業禁止」之問題；被付懲戒人援引上開司法院32年之函釋，卻將原函釋明確敘明之「修正公務員服務法第13條第1項」的關鍵「條號」予以省略，容或造成誤解，應予辨明。
三、行政院為確認公務員服務法第14條第1項所稱之「業務」之範圍，是否限於通常及習慣上所謂之業務，聲請司法院大法官會議予以解釋，司法院因此作成釋字第71號解釋，銓敘部參據大法官會議相關解釋，曾於75年4月8日(75)台銓華參字第17445號函釋略以：公務員服務法第14條第1項關於業務一詞「雖乏統一規定以資依據，惟依司法院以往就業務之個案所為解釋，其須領證執業，且須受主管機關監督者，諸如：醫師、律師、會計師以及新聞紙類與雜誌之編輯人等均屬業務範圍。此外，其工作與本職之性質或尊嚴有妨礙者，就兼任而言，均屬該條法律精神所不許。」呼應司法院釋字第71號解釋意旨。是由上開大法官會議解釋及銓敘部函釋可知，現行實務係將公務員兼職區分為2種態樣：凡屬兼任公職或業務者，依公務員服務法第14條第1項前段「文義」，係須「依法令規定」始得為之；至於所兼並非「公職」且亦非屬通常或習慣上所稱之「業務」者，雖不受「依法令規定始得為之」之限制，惟本於該條項之「精神」，仍須受有「不得與其本職之性質或尊嚴有妨礙」之限制。據此同一標準，銓敘部就公務員可否受報社邀約為專欄撰稿一事，曾於75年9月5日(75)台銓華參字第46252號函釋：「依司法院大法官會議41年11月22日第11號解釋，公務員不得兼任新聞紙類及雜誌之編輯人、發行人、社長、經理、記者及其他職員。至於報社特邀專欄撰稿，倘不涉職務之事務，尚無禁止之規定。」核其內容，乃「報社特邀專欄撰稿」雖非「公職」且亦非屬通常或習慣上所稱之「業務」，固不受「依法令規定始得為之」之限制，惟仍「不得與其本職之性質或尊嚴有妨礙」，故仍須符合「不涉職務之事務」，始得為之，但仍限於「偶一為之」，「非經常、固定」、「賺取薄利」等要件。被付懲戒人一再援引銓敘部75年9月5日第46252號函，主張專欄撰稿，銓敘部早已表明為公務員服務法所不禁等語，實屬對公務員服務法第14條規定及該函釋內容之誤解。
四、我國法制為確保公務員專心於本職，對公務員兼職向採嚴格立場(公務員服務法第14條至第14條之3等規定參照)，邀約投稿仍須符合上開法令規定始得為之，本件被付懲戒人行為態樣既係匿名供稿壹週刊充作社論，所代表乃「社方」之言論，自無因其自然人身分，致其「個人」言論表達受限之情。故實務上允許公務員在「不妨礙其工作與本職之性質或尊嚴」或「不涉職務之事務」時，得以為之；但應限於「偶一為之」，非「固定」、「經常」、「持續」撰稿之情形，並必須「未支薪」或僅「賺取薄利」，始為公允；俾兼顧人情之常及避免逸脫公務員服務法第14條第1項立法本旨，為此，公務員之言論自由雖受有限制，惟此乃選擇擔任公務員之附隨義務。
五、公務員如係因對某時事有感，而「偶發性」對某議題投稿報章雜誌發表看法，雖因而獲有稿費報酬，仍非公務員服務法第14條第1項所禁之違法兼職。基此，本案被付懲戒人96至106年間，另有於聯合報、中國時報、遠見雜誌、天下雜誌……等多家媒體投稿而獲有報酬情事，本院亦均肯認其並無不法。
六、銓敘部本於公務員服務法主管機關權責，為執行其職務必要所為之相關行政函釋，有拘束全國公務員之效力，本件所涉之銓敘部歷年來函釋，並無違背憲法保障公務員言論自由之基本人權。是本件銓敘部函釋有關違法兼職認定之標準，其目的既非特別針對公務員言論表達而設限制，其實務運用上亦不致對公務員言論表達有過度之限制，自不生違憲之問題。
七、依壹週刊臺灣分公司108年6月26日及7月5日先後陳報貴會之書狀，被付懲戒人為壹週刊固定撰寫社論情節，與現行公務員法制所許之公務員「偶而」以「讀者投書」方式發表個人言論之投稿情事並不相同；亦顯然逸脫限於「偶一為之」，且僅能「賺取薄利」等銓敘部歷來所許之合法兼職界限。
八、依司法院相關之大法官解釋及銓敘部之函釋，報社特邀專欄撰稿應不得「涉職務之事務」，與「本職之性質或尊嚴有妨礙者」，或與其職業倫理不相容者等禁止公務員兼職之規範，違反公務員服務法第14條第1項之規定。依據壹週刊於108年6月26日向貴會提出被付懲戒人自101年2月6日起擔任行政院政務委員後，投稿「壹週刊」雜誌而刊載於「壹評論」之文章所示，尚有諸多與包括行政院在內之中央機關之施政息息相關，或批評行政院相關部會之政策或執行上缺失等，使媒體淪為鬥爭工具，架空於正式之政策研商過程中進行政策溝通思辨之機制，其投稿的多篇文章與其本職之性質或尊嚴有妨礙，或與其職業倫理不相容等禁止公務員兼職之規範甚明。
九、附件（均影本在卷）：附件1：銓敘部107年10月3日部法一字第1074646357號函。
附件2：司法院釋字第27號解釋。
附件3：司法院釋字第71號解釋。
附件4：調查報告。
附件5：管中閔首主持台大校務會議說明遴選爭議等新聞報導。
附件6：蘋果日報2010年2月17日「五都搶選票綠營瘋噗浪」之報導。
附件7：香港商壹傳媒出版有限公司台灣分公司107年9月7日107壹週文字第0016號函。
附件8、監察院調查案件詢問筆錄。
理 由
一、被付懲戒人管中閔於民國101年2月6日擔任政務人員之前即應香港商壹傳媒出版有限公司台灣分公司(下稱壹傳媒台灣分公司)出版之「壹週刊」雜誌(下稱「壹週刊」)邀請撰寫文稿，匿名刊登於該週刊之專欄內，以賺取稿費。103年1月15日起，被付懲戒人擔任原行政院經濟建設委員會主任委員，至103年1月22日改制為國家發展委員會(下稱國發會)，續兼主任委員，惟仍繼續為該投稿行為。103年1月23日起，其所投文稿，匿名刊登於第661期「壹週刊」之社論「壹評論」上，且繼續每隔一週刊登一篇，即自第661期、第663期、第665期、第667期、第669期、第671期(……，以下類推)等等，至104年1月22日第713期為止，共27期，每期獲得新台幣(下同)25,000元之稿費。嗣被付懲戒人於104年2月3日退職。
二、以上事實，有監察院提出之行政院107年4月23日院台人字第1070012897號函說明被付懲戒人擔任政務人員之任職起迄期間、被付懲戒人按月領取壹傳媒台灣分公司稿費報酬金額一覽表，並有證人裴偉於本會證實，且有壹傳媒台灣分公司108年6月24日、同年月26日陳報狀所載附件敘明被付懲戒人投稿所刊登之期別及給付之稿酬、同公司108年7月5日陳報狀補正「壹週刊」第711期及第713期之壹評論亦屬被付懲戒人於104年2月3日退職前投稿所刊登。又被付懲戒人於108年7月18日所提出之陳報狀(二)亦承認上述壹傳媒台灣分公司108年6月24日、同年月26日所載給付之稿酬之記載應屬正確。
則被付懲戒人經常、持續匿名投稿「壹週刊」刊登於「壹評論」社論之事實已堪認定。
三、按憲法保障言論自由之目的，在於保障社會每一個人得以獨立自主的充分表現自我，並進而促成社會價值與文化之多元，但是國家基於公務員之特殊身分及具有之權責，得以法律明確規定對之予以適當之限制。公務員服務法第14條第1項規定，公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務，即屬於國家對於公務員兼職或兼任業務之限制，符合憲法第23條之規定意旨。其主要目的在於要求公務員專心從事其職，應本一人一職之旨，謹慎勤勉，專其責成，不兼任他項公職或業務，俾能固守職分，避免影響公務之遂行為首要職責。由於公務員受邀在報章雜誌發表論文，涉及言論自由之範疇，解釋上自應嚴謹。本條項「兼任他項公職」法文文意明確，不致在適用上發生疑義，而「業務」則見解紛擾，有再加以闡釋之必要。所謂「業務」，係指「以反覆同種類之行為為目的之社會活動」，換言之，只要以經常、持續之行為為同一目的社會活動即屬之，不以持有國家證照之行為為必要，隨社會經濟發展所衍生的新型態之業務，如其工作與本職之性質或尊嚴有妨礙者，無論是否為通常或習慣上所稱之業務均屬本條所規範之對象，此種應邀投稿刊登方式係屬於新型態之兼任業務，足為公務員之借鏡。至於公務員同屬受邀於報章雜誌投稿，只要非經常及持續性而偶一為之，其行為不合於所稱之業務，自不合本條之規範目的。
四、被付懲戒人早於其任職政務人員之前，與「壹週刊」之前社長裴偉達成投稿之約定，自101年2月6日其任職政務人員，即一直依雙方約定交付稿件，刊登於該週刊之「壹評論」上，且從103年1月23日起，仍持續匿名刊登於第661期之「壹週刊」之社論「壹評論」上，至104年1月22日第713期為止，並收受稿費，已如前述，係以經常、持續之行為為同一目的之社會活動，合於上述所稱業務。雖被付懲戒人抗辯其與「壹週刊」之間並無訂定契約，證人裴偉亦證稱其僅口頭邀稿，未約定稿酬。但邀約稿件並非要式契約，不以訂定書面契約為必要，被付懲戒人依約交付稿件，「壹週刊」於刊登後均將每篇之稿酬25,000元寄交被付懲戒人收受，被付懲戒人收受後仍繼續為交付稿件之行為，顯然雙方之契約已合意成立，被付懲戒人抗辯雙方未訂立書面契約，與本會認定之事實並不生影響。
五、司法院釋字第71號解釋，依行政院聲請解釋函略以：依司法院院解字第3249號解釋僅說明醫業為該法所稱之業務，而不能確定其所稱業務除醫業外應包括其他業務之範圍，另外在釋字第6號及第11號亦僅就從事新聞紙類、雜誌之發行人、編輯人、社長、經理、記者及其他職員不得兼任而為解釋，除此之外仍不能確定公務員服務法第14條第1項所稱業務之範圍。並舉公務員於公餘在外籍機構兼任臨時工作，是否屬於業務之範圍，均具有疑義，因而聲請解釋（司法院釋字第71號解釋附件參照）。可見當時行政院對於公務員服務法第14條所稱之業務除既有解釋外，並無足夠案例可供參照，而聲請司法院就業務之範圍為解釋。因此，司法院釋字第71號解釋:「本院釋字第六號及第十一號解釋係依公務員服務法第十四條第一項所定限制而為解釋，如公務員於公餘兼任外籍機構臨時工作，祇須其工作與本職之性質或尊嚴有妨礙者，無論是否為通常或習慣上所稱之業務，均應認為該條精神之所不許。」除重申第6號、第11號解釋之工作屬於業務外，無論是否為通常或習慣上所稱之業務，祇須其工作與本職之性質或尊嚴有妨礙者，均應認為該條精神之所不許。此一解釋對於判斷公務員兼任業務之範圍，具有拘束全國人民之效力，於本件自得作為判斷之依據。申言之，必公務員之行為合乎業務之態樣，不論是狹義的業務，如已取得各類證照之執行業務；或廣義的「以反覆同種類之行為為目的之社會活動」之行為，均屬公務員服務法第14條第1項之業務，如為該業務行為時，與本職之性質或尊嚴有妨礙者，即與該條不得兼任業務之規定相符，國家自得加以究責。
六、被付懲戒人之行為與所稱廣義之業務行為相符已如前述，且依被付懲戒人自103年1月22日起至104年2月3日止，擔任行政院政務委員兼國發會主任委員，依國發會組織法第2條之規定，該會職掌有12項之多，諸如：國家發展政策、國家發展計畫、經濟發展政策、社會發展政策、產業發展政策、人力資源發展政策、國土、區域及離島發展與永續發展政策、文化與族群發展政策、管制考核政策、政府資訊管理政策、行政與法制革新政策等等之綜合性規劃、協調、審議及資源分配，其中政策亦有中長程計畫性別平等影響評估之協調或地方重要施政、中長程計畫之輔導等項。且從其持續投稿自第661期至第713期之內容觀察，有如下之各篇文章，具有與本職之性質或尊嚴有妨礙者，茲舉其例分述於下：
(一)第667期（00000000）：「財政措施啟動貨幣政策如何」本文以曾任中央銀行經研處處長施燕發表之文章，受中央銀行開記者會駁斥，因此文中「即使施燕所言有誤，央行大可不加理睬，更不必用文革紅衛兵的手段來羞辱以前同仁。央行過去一貫打壓任何對貨幣與匯率政策的討論，對電子巨擘如此，對研訓院董事長也如此，對小小施燕當然更不會手下留情。央行過去也防堵經濟學者的相關討論，形成寒蟬效應，如今不過是故技重施。」、「一葉知秋，一篇文章知央行。如果連政策討論都不允許，要寄望央行幡然醒悟，改變過去不動如山的貨幣政策，恐怕是痴人說夢。」
(二)第671期（00000000）：「貨幣政策豈能一成不變」本文以平面媒體社論建議央行應該設定2%或更高的通膨目標，以帶動景氣，文中表示「寄望央行政策改變的人又失望了。央行理事會前幾天宣布，從重貼現率到擔保放款融通利率都維持不變；這是央行連續十一季維持相同利率，顯示央行無意採取更積極的作為。」
(三)第687期（00000000）：「官場炎涼與人情澆薄」本文以學術界涉及屏東教育大學副教授陳震遠製造大批論文審查人，以便自己論文通過審查刊登，被發現後，其中5篇被撤銷的論文教育部長蔣偉寧為合著人之一，引起媒體大嘩。文中表示「但事件過程中令人最感錯愕的其實是行政院的態度。蔣偉寧的責任並不難釐清，同是學者出身的江宜樺也一定理解其中曲直。但行政院自始就擺出切割姿態，三番兩次透過媒體要求蔣務必說清楚講明白，很顯然不希望火燒到行政院。蔣偉寧面對內外交逼，必然點滴在心頭。」、「科技部的表現同樣令人稱奇。事情發生後，科技部不去主動追查真相，釐清涉案者責任，反而不斷搧風點火；一會兒說要約談蔣偉寧，一會兒說要追查論文補助經費。這正是『本是同根生，相煎何太急』的現代寫照。至於某卸任閣員也急著在網路撰文批評，讓大家理解了什麼叫做『落井下石』。」、「要求蔣偉寧辭職者的一個論點竟然是，蔣應該為十二年國教政策錯誤與特招所引起風波負責。但蔣若須為這些政策負責，行政院應該在政策引發爭議時就加以撤換，豈有事後用另一個毫不相關的理由來懲處的道理？這算什麼責任政治？這種荒謬論點又有什麼邏輯可言？」
(四)第693期（00000000）：「從基本工資到基本信任」本文從行政院勞動部基本工資審議委員會於2014年8月9日召開委員會議通過調漲基本工資一事，敘及「二○一一年，行政院長陳冲破天荒的暫緩執行基本工資審議委員會建議的月薪調整，並訂出執行的附帶條件（經濟成長連續二季超過三％，失業率低於四％），此舉導致當時的勞委會主委王如玄辭職。陳冲離任後，人走茶涼，繼任的江宜樺院長在當時經濟成長仍未達標的情況下，於二○一三年四月調漲了基本工資。此舉推翻了陳冲當初所訂的執行條件，也是政府失信之始。」、「今年基本工資的調整再度造成風波，關鍵還是政府失信。」、「即使今年此一指數年增率仍低於二％，行政院卻於八月放出召開審議委員會的風聲，當時尚未就任的勞動部長也立刻表態支持。政府再度破壞自己的承諾，而且突然發動開會，於是引發工商團體不滿，不僅用公開信表達抗議，資方代表更集體缺席八月中的審議委員會。」、「政府如欲減少調整基本工資所引起的紛爭，本可從選擇更適當的門檻條件著手，藉此逐步建立制度化的調整作業程序。但政府不此之圖，反而出爾反爾，棄這些條件如敝屣。這種作法或許可以討好部分民眾，卻破壞了勞資雙方的信任基礎，也使基本工資調整的制度化更加困難。」
(五)第701期（00000000）：「討論央行政策大家來」本文從學者批評中央銀行之匯率阻升不阻貶談起，並稱「台灣其實不遑多讓，過去二十三個月中只有二個月通貨膨脹率略高於二％。但政府對此低通膨現象全不以為意，央行更無任何相應政策，這真是世界上的大笑話。」、「美國聯準會為了對抗不景氣而推出三次的量化寬鬆；歐洲央行也被要求採取積極措施以避免歐洲再次陷入衰退。與這些央行相比，我們的央行太過消極，不論經濟風雲如何變色，央行一貫文風不動，渾然忘了『協助經濟發展』也是明訂在其組織法的經營目標。」
(六)第703期（00000000）：「調整央行政策救台灣」本文從國內經濟情勢多年來陷於沉悶，各方對政府的經濟政策因此迭有批評和建議談起，文中稱「這些經濟政策討論鮮少檢討中央銀行的貨幣、利率與匯率政策，彷彿央行政策是國內政策討論的禁區。」、「在一個完全僵化的利率與匯率環境下，要寄望經濟能夠活絡擴張，無異是天方夜譚。政府若一直對央行的不作為政策毫無所感，台灣的經濟將只能在保三或保二中苦苦掙扎，永無出頭之日了。」
(七)第709期(00000000)：「彎彎內閣上路了」本文以執政黨選舉大敗為主軸，而由行政院長江宜樺辭職，引發政壇大地震，但政壇後續的各種發展更加奇妙，令人瞠目結舌談起，並稱「結果卻由最該一同負責的副院長毛治國組閣；而新的內閣中，較大的變動只有原政務委員鄧振中與原經濟部長杜紫軍對調。這種換頭不換身的改組似乎暗指，政策績效只是院長一人的責任，換了院長一切問題都可迎刃而解。」、陳前總統保外就醫的政策言及「令人吃驚的是，行政院長毛治國也宣稱對此必須『考量人道原則』，而一直堅持按法規辦事的法務部也立刻仰體上意，善意的建議申請保外就醫的作法。行政院此舉等於承認政府過去沒有人道考量，而法務部其實另有巧門。從今而後，鬼才會相信政府說的：政治不會干預司法。」、「第五奇妙的是換來一位毫無原則的經濟部長。在電費回饋與電價浮動這些極為民粹的政策上，這位部長展現是：沒有專業，只看上意；沒有原則，只會退讓。」、「財政部堅持公平正義的證所稅大戶條款已遭凍結，交通運輸工具受到壓力要調降運費（即使不符合運費調降公式），而行政院對組織再造的立場也已全盤撤守。目前看來，行政院施政並無理念和堅持；只要能討好一時或部分的民意，所有政策都可以轉彎。」、「小河彎彎，政策也彎彎。彎彎內閣已經上路，大家走路小心。」綜上，被付懲戒人綜理國發會會務，身為行政院政務委員兼國發會主任委員，另依該會組織法第3條規定，該會置委員17至27人，由行政院長指定包含經濟部、財政部、勞動部長、科技部長、法務部長及中央銀行總裁在內之人員兼任，則被付懲戒人本於其職掌，既然對各部會在國家、經濟、社會等等各項發展政策本有綜合性規劃、協調之職責，縱有不同之意見，自應該於委員會議為協調討論，以謀求國家之健全發展。被付懲戒人不此之圖，對於其職掌之職務，卻以匿名方式投稿「壹週刊」雜誌，除批評國家已決定之政策外，旁及各部會首長及閣揆，甚至對所任職之行政院，亦加針砭，非但與其本職之性質有妨礙，亦損及相關部會首長及閣揆之形象，違反行政倫理，有礙其職務之尊嚴。則被付懲戒人所為自該當於公務員服務法第14條第1項之違法兼任業務。
七、按法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政規則，範圍廣泛，為數甚多，或為認定事實之依據，或須資為裁判之基礎，固未可逕行排斥而不用，但如所釋示之意旨與法意未盡相符，而法官依據法律，獨立審判，在其職責範圍內，就法律之爭點，有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之確信，表示合法適當之見解，並不受主管機關釋示之拘束。至於當事人對法律所表示之意見，僅供本會之參考，對本會並無拘束力。本件當事人雙方所提供公務員服務法第14條第1項多則主管機關所為之釋示及雙方就相關之法規所表示之法律意見，與本會所闡釋之法律見解不符者，本會並不予採取。
八、被付懲戒人雖主張其僅單純投稿並無兼職，投稿並非公務員服務法所定義之兼職行為，而銓敘部75年9月5日第46252號函，明示為報社專欄撰稿，非屬兼職；且撰文投稿係屬言論自由範圍，應受國家最大限度之保障，監察院謂公務員之言論自由當然受到限制，見解顯屬違憲云云。經查公務員為報刊雜誌撰文投稿，如偶一為之，未構成業務行為，本屬言論自由之範疇，並非法所不許，惟如其撰文投稿已達業務行為時，自應受公務員服務法第14條不得兼任業務之限制，本會對此已於上述理由中說明甚詳，非如被付懲人所言公務員之撰文投稿，屬憲法保障之言論自由，法律無明文加以限制，自非的論。又被付懲戒人上述所引銓敘部75年9月5日第46252號函說明：「依司法院大法官會議四十一年十一月二十二日第十一號解釋，公務員不得兼任新聞紙類及雜誌之編輯人、發行人、社長、經理、記者及其他職員。至於報社特邀專欄撰稿，倘不涉職務之事務，尚無禁止之規定」，但該函並未明示報社特邀專欄撰稿為法所不禁，而是認為倘不涉職務之事務，才不加禁止，且對於「報社特邀專欄撰稿」之內容或類型亦未敘明詳實，以為判斷之依據。然此一函釋之「不涉職務之事務」與司法院釋字第71號關於業務之解釋可相互參酌，本會已就此法律意見於理由欄三、五闡釋甚詳，而被付懲戒人對於所稱不涉職務之事務之「職務」，認為是類同報社雜誌之內部事務而言，尚屬誤會。又本件判決基礎已明確，被付懲戒人其他抗辯或陳述，與判決結果並不生影響，爰不一一加以論駁。被付懲戒人之違法行為已堪認定，自應依法懲戒。
九、按公務員懲戒法於105年5月2日修正公布施行，就發生於公布施行前尚未繫屬本會之懲戒事件，雖未如修正後之新法第77條對修正時繫屬本會尚未終結之案件，定有新舊法比較適用之規定。惟公務員懲戒案件係剝奪人民擔任公務人員一定之權益，與刑法對犯罪人之人身、自由及財產之權益加以剝奪，二者性質相近，為保護公務員免因法規修正而受到不虞之不利益，應有準用刑法第2條第1項所定從舊從輕原則之適用。況修正後之公務員懲戒法第77條對修正時已繫屬本會之案件，就實體法部分已明定應適用從舊從輕原則，比照其立法意旨，對新法施行前之懲戒事件，雖於修法施行時尚未繫屬本會，就實體上之事項自應仍有從舊從輕原則之適用（本會108年7月24日法律座談會決議參照）。本件違法行為發生於000年0月0日公務員懲戒法修正施行前，於修正施行後之108年1月15日繫屬本會，有本會之收文章可按，依上說明，本件自應類推適用公務員懲戒法第77條第2款之規定，即「應付懲戒之事由、懲戒種類及其他實體規定，依修正施行前之規定。但修正施行後之規定有利於被付懲戒人者，依最有利於被付懲戒人之規定。」
十、公務員懲戒法第77條規定：「本法中華民國104年5月1日修正之條文施行前已繫屬於公務員懲戒委員會之懲戒案件尚未終結者，於本法修正施行後，依下列規定辦理：一、由公務員懲戒委員會合議庭依修正後之程序規定繼續審理。但修正施行前已依法進行之程序，其效力不受影響。二、其應付懲戒之事由、懲戒種類及其他實體規定，依修正施行前之規定。但修正施行後之規定有利於被付懲戒人者，依最有利於被付懲戒人之規定。」茲就上開案件之懲戒種類及實體規定部分，究應適用修正施行前或修正施行後之規定，分述如下：
(一)公務員懲戒法修正前之第2條規定：「公務員有左列各款情事之一者，應受懲戒：一、違法。二、廢弛職務或其他失職行為。」修正後之第2條則規定：「公務員有下列各款情事之一，有懲戒之必要者，應受懲戒：一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。二、非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。」修正後增加「有懲戒之必要」之要件及就違法行為增加怠於執行職務或其他失職行為之懲戒態樣；就非執行職務之違法行為，增加「致嚴重損害政府之信譽」之要件。兩相比較，自以修正後之規定較有利於被付懲戒人而應予以適用。
(二)公務員懲戒法修正前之第9條規定：「公務員之懲戒處分如左：一、撤職。二、休職。三、降級。四、減俸。五、記過。六、申誡。」修正後之第9條則規定：「公務員之懲戒處分如下：一、免除職務。二、撤職。三、剝奪、減少退休（職、伍）金。四、休職。五、降級。六、減俸。七、罰款。
八、記過。九、申誡(第一項)。前項第三款之處分，以退休（職、伍）或其他原因離職之公務員為限(第二項)。第一項第七款得與第三款、第六款以外之其餘各款併為處分(第三項)。」修正後之規定，不但懲戒種類增加免除職務、剝奪、減少退休（職、伍）金及罰款，且罰款得與第三、六款以外之其餘各款併為處分，懲戒程度亦有加重。兩相比較，自以修正前之規定較有利於被付懲戒人而應予以適用。
(三)公務員懲戒法修正前第25條第3款規定：「自違法失職行為終了之日起，至移送公務員懲戒委員會之日止，已逾十年者」，應為免議之議決。修正後之第20條第2項規定：「應受懲戒行為，自行為終了之日起，至案件繫屬公務員懲戒委員會之日止，已逾五年者，不得予以減少退休（職、伍）金、降級、減俸、罰款、記過或申誡之懲戒。」依修正後第20條第2項規定，擬予減少退休（職、伍）金、降級、減俸、罰款、記過或申誡之懲戒者，如已逾5年，即應為免議之判決，修正前則無此規定。修正後之規定對被付懲戒人較為有利而應予以適用。經依上開原則比較後，本件應適用公務員懲戒法修正施行前第9條及修正施行後第2條之規定。又被付懲戒人行為時係政務人員，自有政務人員受懲戒處分規定之限制，換言之，公務員懲戒法修正施行前第9條第2項：「前項第二款至第五款之處分於政務官不適用」之規定，於本件被付懲戒人違法行為之懲戒即有適用，而依前所述，被付懲戒人所受懲戒之處分，僅能依公務員懲戒法修正施行前第9條第1項第1款之撤職及第6款之申誡處分，擇一為之。
十一、被付懲戒人違反公務員服務法第14條第1項之規定。而被付懲戒人於所刊登之文章，除批評國家已決定之政策外，旁及相關部會首長及閣揆，甚至對所任職之行政院，亦加針砭等情，已如前述，此種行為將導致公眾喪失對其執行職務之信賴，而嚴重損害政府之信譽，其所為屬於公務員懲戒法修正施行後第2條第2款之非執行職務之違法行為。
查國家限制公務員不得兼職或業務之主要目的，在於要求公務員專心從事其職，應本一人一職之旨，謹慎勤勉，俾能固守職分，避免影響公務之遂行為首要，本件被付懲戒人於103年1月15日起，擔任行政院政務委員並兼國發會任主任委員，為政務人員，卻經常、持續為「壹週刊」撰寫文章刊登於該雜誌之社論「壹評論」上，足以使民眾有公務員不專心自身政務，公務紀律鬆散之不良觀感，會嚴重損害政府之信譽，自有懲戒之必要。茲審酌公務員懲戒法第10條所定各款事項及本會向來對非執行職務之違法行為之處分前例等一切情狀，判決如主文所示之懲戒處分。
十二、本件監察院移送意旨另以被付懲戒人自101年2月6日起至103年1月14日止，為國家政務人員亦屬機關首長，卻違反公務員服務法第14條第1項兼職之規定，亦應加以懲戒等情。惟查被付懲戒人為政務人員之身分，依上述說明，既僅受申誡之處分，其追懲時效經比較新舊法之適用，應依有利於被付懲戒人之現行法第20條第2項之規定而適用。
從而本件監察院係於108年1月15日移送本會審理，有本會收文章可憑，則從該日回溯5年至103年1月14日止，行為期間在此之前之追懲時效已完成，爰就此部分不併付懲戒，附此敘明。
據上論結，應依公務員懲戒法第77條、第46條第1項本文、第55條前段、第2條第2款、同法修正施行前第9條第2項、第1項第6款，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 2 日
公務員懲戒委員會第一庭
審判長委 員 石木欽
委 員 廖宏明委 員 吳景源委 員 張清埤委 員 黃梅月以上正本證明與原本無異。
中 華 民 國 108 年 9 月 2 日
書記官 陳豪達