公務員懲戒委員會判決 108年度清字第13276號移 送機 關 交通部 設臺北市○○區○○路0段00號代 表 人 林佳龍 住同上代 理 人 李小萍 住新北市○○區○○街○○○號15樓
江川星 住花蓮縣○○鄉○○路○段○○號林盈君 住新北市○○區○○路○○○○○號2樓被付懲戒人 張文彬 交通部公路總局第四區養護工程處工程代 理 人 黃憲男律師上列被付懲戒人因違法案件，經交通部移送審理，本會於108年8月27日言詞辯論終結，判決如下：
主 文張文彬記過貳次。
事 實
甲、交通部移送意旨:
一、被付懲戒人張文彬經民眾告發在外嚴重兼差(承攬房屋興建工程)，違反公務員服務法第13條第1項規定「公務員不得經營商業或投機事業。」因有公務員懲戒法第2條第2款所定事由，應受懲戒。謹將被付懲戒人應受懲戒之事實及證據，分述如下：
(一)公路總局第四區養護工程處 (以下簡稱四工處)接獲民眾林見歷君告發「貴單位員工，張文彬在外嚴重兼差，且行騙詐財之行為……」，案內所述四工處張員於106年向民眾林君求助借貸新臺幣壹佰萬元，茲因張員多次允諾仍未償還借款，故林君檢附張員在外兼差之委託興建工程契約書4份及相關文件投訴張員（證1）。
(二)據四工處電洽林君表示，所提供之4份「委託興建工程契約書」係張員所交付之借款(新臺幣壹佰萬元)扺押品，分別為張員與4位民眾(何采璇、何昇璋、王鳳舒及鄭曜程)所訂立之營建契約，立契約書人之營造業者均為張員，契約書內有張員簽名、蓋章，內容包含工程案名稱、地點、工程範圍及設計、工程施工期限、付款辦法及建材表等項（證2）。嗣因張員無營造廠執照，故於106年10月5日改與林昱志簽訂委建興建切結書（證3）。
(三)依銓敘部作業系統「軍、公、教及國營事業人員具有公司(商號)負責人、公司董監事身分情形」查核結果，張員無具公司(商號)負責人、公司董監事身分情形（證4）；張員所提供105、106年綜合所得資料清單內容，均僅有公路總局職工福利委員會及四工處所得，並無其他所得（證5）。
(四)查張員前於107年亦被投訴承攬房屋興建工程，經公務員懲戒委員會判決「張文彬記過壹次」(證6)。本案4份「委託興建工程契約書」之工程案為105年11月簽約，地點為宜蘭縣三星鄉，與107年投訴工程案時間(106年4、5月)、地點（宜蘭縣員山鄉）均不同，起造人亦不相同（證7），但實際操作模式相似。依公務員懲戒委員會懲戒業務座談會89年3月28日決議，本案與107年移付懲戒案是否為同一行為，係屬公務員懲戒委員依個案獨立審判之權責範圍(證8)。
二、本案違反相關規定如下：
(一)公務員服務法第13條第1項：「公務員不得經營商業……」同法第13條第4項：「公務員違反第1項……之規定者，應先予撤職。」司法院院解字第4017號解釋略以：公務員服務法第13條第4項所謂先予撤職，即係先行停職之意（證9）。
(二)銓敘部100年8月22日部法二字第0000000000號電子郵件：「公務員承攬裝潢工程，並將部分工程轉交其他業者承攬，係屬廠商從事承攬工程的商業行為，故與服務法第13條第1項規定有違。」（證10）
三、案經四工處於108年3月22日召開108年度考績、考成委員會第9次會議(證11)、公路總局於同年4月25日召開108年度考績、考成委員會第8次會議決議，報請本部將張員移付懲戒並停職(證12)；復經本部108年5月22日考績委員會108年第12次會議決議，張員違法兼職行為(承攬房屋興建工程)與107年違法兼職行為相似，已違反服務法第13條第1項規定，其兼職態樣雖非屬兼任公司(商號)負責人、董事及監察人之情形，惟其從事實際參與經營之行為，嚴重損害政府信譽，爰參照銓敘部104年8月6日部法一字第0000000000號函釋處理原則之兼任態樣序號8「明知並兼任公司(商號)負責人、董事及監察人，且實際參與經營或領有報酬」(證13），將張員先行停職，並依公務員懲戒法第2條第2款及第24條規定移請貴會審理(證14）。張員業於108年5月31日依上開規定先行停職(證15），併予敘明。
四、證據：
1、告發書。
2、「委託興建工程契約書」4份。
3、委建興建切結書。
4、銓敘部作業系統「軍、公、教及國營事業人員具有公司(商號)負責人、公司董監事身分情形」查核結果(四工處查詢該處兼職人員，並無張員)。
5、張員105、106年綜合所得資料清單。
6、公務員懲戒委員會107年度鑑字第14282號判決。
7、107年張員遭投訴之「委託興建工程契約書」2份。
8、公務員懲戒委員會懲戒業務座談會89年3月28日決議。
9、公務員服務法第13條及司法院院解字第4017號解釋。
10、銓敘部100年8月22日部法二字第0000000000號電子郵件。
11、四工處108年3月22日108年度考績、考成委員會第9次會議紀錄。
12、公路總局108年4月25日108年度考績、考成委員會第8次會議紀錄。
13、銓敘部104年8月6日部法一字第0000000000號函。
14、本部108年5月22日考績委員會108年第12次會議紀錄。
15、張文彬停職令。甲⑴108年7月30日移送機關準備書狀意旨:
一、被付懲戒人張文彬以營造業者身分與何采璇、何昇璋、王鳳舒與鄭曜程等人分別締結4份「委託興建工程契約書」等行為，業已違反公務員服務法第13條第1項規定，至為明確，其分述如下：
(一)依據公務員服務法第13條第1項本文規定：「公務員不得經營商業或投機事業。」，次依銓敘部（74）台銓華參字第30064號函：「『經營』原為規度謀作之意，經濟學上稱之為欲繼續經濟行為而設定作業上的組織，亦即指本人實際參加規度謀作業務之處理而言。」（請詳參證1），另依行政院52年5月28日臺（52）人字第3510號令與公務員懲戒委員會101年度鑑字第12419號議決書之內容：「所稱『經營商業』，應包括實際發生營業行為及申請執照之行為在內。」（請詳參證2）。
(二)查銓敘部於105年曾發布「公務員服務法第13條相關解釋彙整表」（下稱彙整表），其中就何謂「經營商業」之具體案例做出認定。依據該彙整表編號54之銓敘部95年9月5日部法一字第0000000000號書函：「參與交通部觀光局澎湖國家風景區管理處『赤崁入口意象工程』設計競賽案之投標，係屬從事承攬政府採購廠商之商業行為，故公務員如已實際規度謀作參與該採購案之投標，自與服務法第13條第1項規定有違。」（請詳參證3）；另依編號66之銓敘部100年8月22日部法二字第0000000000號電子郵件：「一、本部93年9月20日部法一字第0000000000號書函及95年9月5日部法一字第0000000000號書函略以，公務員承攬政府工程，係屬廠商從事承攬工程的商業行為，自與服務法第13條第1項規定有違。
」（請詳參證4）。從前揭銓敘部函釋可知，公務員僅需為投標承攬工程之意思表示即屬公務員服務法第13條第1項所稱之「經營商業」行為，遑論本案被付懲戒人以營造業者身分實際與他人締結承攬契約，自屬「經營商業」行為。
(三)復依公務員懲戒委員會102年度鑑字第12588號議決書：「…經臺灣苗栗地方法院民事判決，認定起訴請求給付承攬報酬尾款之原告即被付懲戒人於與張德明訂立承攬契約時，尚任公務員，其承攬事項與公共秩序及公務員服務法第13條第1項、第14條第1項相牴觸…」（請詳參證5）。又依公務員懲戒委員會88年度再審字第959號議決書：「…其既出面以自己名義簽訂承攬契約、收受佣金，即屬經營商業之行為，洪界明（備註：被付懲戒人）所交付工程佣金有無轉交廖政義，皆不足動搖原議決之基礎…」（請詳參證6）。準此，公務員是否基於承攬契約而受有金錢報酬，要非所問，僅需公務員以自己名義簽訂承攬契約而為承攬人，依上開實務見解，即可認定有公務員服務法第13條第1項本文「經營商業」之行為。
(四)況依臺灣宜蘭地方法院107年建字第3號民事判決（請詳參證7），該案原告林昱志主張：「…就被告何采璇部分，其與張文彬原訂之委託興建工程契約中，張文彬已於106年5月16日收取第一期簽約款458,000元…」、證人吳仲銘亦證稱：
「我之前幫被告仲介房屋。張文彬的案子是售地委建的案子，本來就只有仲介土地，那時還沒申請建造，張文彬的案子處理就是先賣土地給對方，把土地過戶給對方後再簽訂建造合約，可以依照客戶的要求來設計房子。.....」及該法院於判決中判斷：「然依被告提出之委託興建工程契約書所附實付金額暨交付紀錄所載，被告確於106年5月16日給付458,000元之工程款予張文彬，並由吳仲銘代為收受在案，經核該筆金額亦與兩造間之委託興建工程契約書第6條第1款所載之金額相符，顯見在張文彬與被告簽約時，被告何采璇即已支付該筆第1期之款項甚明…」，可得知被付懲戒人確有收受承攬報酬，其「經營商業」行為之事證至為明確。
(五)小結：至被付懲戒人於其答辯書辯稱其於106年10月5日改與林昱志簽訂委建興建切結書，債權債務轉移，而工程營建期間工程款全由營造廠商林昱志向買方請款收取，本人未曾經手云云，顯與上開宜蘭地方法院判決審理所呈現之事實不符；且縱被付懲戒人嗣後將承攬契約之債權債務移轉與他人，亦無法改變被付懲戒人曾與他人締結委託興建工程契約書，亦即有公務員服務法第13條第1項「經營商業」行為之事實。
二、被付懲戒人張文彬以營造業者身分與何采璇、何昇璋、王鳳舒與鄭曜程等人分別締結4份「委託興建工程契約書」等行為，與其前案（與林庭瑜、商綉慧與商君豪等人分別締結「委託興建工程契約書」）被投訴違法經營商業之行為，並非同一行為，而係數個違失行為，且無數違失行為一體性原則之適用，其擇要分述如下：
(一)依據公務員懲戒委員會法律座談會決議第102則（請詳參證8）：
被付懲戒人於執行公務時，以偽造文書之方法而達到圖利他人之目的之二項違失行為，兩項違失之行為有關連性，偽造文書部分業經本會議決受懲戒處分（本會審議時未發現並有圖利行為致圖利部分未一併審議）後，移送機關始發現被付懲戒人另有圖利行為之違失部分未移送及受懲戒處分，乃將圖利部分再移送本會審議，則被付懲戒人後者之圖利部分，應否再受懲戒處分？決議：採乙說。
乙說：偽造文書及圖利兩項違失之事實，雖有相關連性，而數違失行為一體性原則之適用，應僅限於數違失行為已移送並得經本會審議及作成懲戒處分者為限，圖利部分既未經移送及經本會審議，偽造文書部分所作之懲戒處分，其效力自不及於圖利部分，則圖利部分之違失行為，經移送機關再行移送本會審議，應再受懲戒處分。
(二)經查，依前揭之決議，被付懲戒人以營造業者身分分別於105年11月21日與29日先後與何采璇、何昇璋、王鳳舒與鄭曜程等人締結「委託興建工程契約書」，嗣後於106年4月9日、5月3日與商綉慧、商君豪締結「委託興建工程契約書」，起造人（締約對象）、工程案地點、機關發現時點均不相同，兩案締約時點間隔更長達約半年之久，依社會通念應可認為被付懲戒人係基於數次「經營商業」行為之決意而為之數違失行為，且105年11月間之違失行為部分既未經移送及經大會審議，則此部分自無數違失行為一體性原則之適用，前案懲戒判決之效力自不及於本案移送之「經營商業」行為，被付懲戒人經移送機關再行移送大會審議，應再受懲戒處分，否則將導致對被付懲戒人之數違失行為評價不完全之漏洞。
三、綜上所述，被付懲戒人之答辯並無理由，敬請大會鑒核。證據：
1：銓敘部（74）台銓華參字第30064號函。
2：公務員懲戒委員會101年度鑑字第12419號議決書。
3：銓敘部95年9月5日部法一字第0000000000號書函。
4：銓敘部100年8月22日部法二字第0000000000號電子郵件。
5：公務員懲戒委員會102年度鑑字第12588號議決書。
6：公務員懲戒委員會88年度再審字第959號議決書。
7：臺灣宜蘭地方法院107年建字第3號民事判決。
8：公務員懲戒委員會法律座談會決議第102則。
乙、被付懲戒人答辯意旨:
A、108年6月28日答辯意旨：
一、公路總局第四區養護工程處107年5月3日考績委員會第7次會議，有關商綉慧等人檢舉本人購地買賣一事，與本次林員告發案亦為職以前另處之購地買賣，只因地點與時間不同而一併進行之土地投資案。
二、本告發案之營造廠商林昱志於工程營建期間，買方與廠商財務狀況一同出現問題，致工程延宕連累到相關土地款項支付。
三、另告發案工程營建期間工程款全由營造廠商林昱志向買方請款收取，本人未曾經手，在工程進行期間雙方 (廠商及買方)因財物問題告上法院、目前案件仍再訴訟中。
四、借錢還錢天經地義、如懸惡念必遭斃，是整案於完成訴訟後必還借款，又近期倘籌有款項時，本人亦會主動還款於該林員。
五、綜前兩案本人仍有土地款尚未取得即遭告發檢舉，又後續營建時之匯款帳號資金流向全由營造廠提供一併處理，查營建工程迄今因買方與營造廠因金錢糾紛仍停擺不動。
B、108年7月19日答辯意旨:
一、按被付懲戒人有第二條情事之一，並有懲戒必要者，應為懲戒處分之判決；其無第二條情事，或無懲戒必要者，應為不受懲戒之判決。公務員懲戒法第55條定有明文。而：
1、移送機關於移送書中，先謂「張員違法兼職行為 (承攬房屋興建工程)…，已違反服務法第13條第1項規定，其兼職態樣雖非屬兼任公司（商號）負責人、董事及監察人之情形…」；隨後又謂「參照銓敘部104年8月6日部法一字第0000000000號函釋處理原則之兼任態樣序號8「明知並兼任公司（商號）負責人、董事及監察人且實際參與經營或領有報酬」，將張員先行停職。互核移送書前後所稱，就張文彬兼職態樣是否屬兼任公司（商號）負責人、董事及監察人之情形，有相互牴觸矛盾之處。
2、又，移送機關於移送書中又稱「…四工處電洽林君表示，所提供之4份「委託興建工程契約書」，…張員無營造廠執照，故於106年10月5日改與林昱志簽訂委建興建切結書。而銓敘部100年8月22日部法二字第0000000000號電子郵件：「公務員承攬裝潢工程，並將部分工程轉交其他業者承攬，係屬廠商從事承攬一般的商業行為，故與服務法第13條第1項規定有違。則張文彬於本案被投訴之4份「委託興建工程契約書」，既於106年10月5日改與林昱志簽訂委建興建切結書，債權債務轉移，而工程營建期間工程款全由營造廠商林昱志向買方請款收取，本人未曾經手，在工程進行期間雙方（廠商及買方）因財物問題告上法院、目前案件仍再訴訟中，致工程延宕連累到相關土地款項支付。參前開銓敘部100年8月22日部法二字第0000000000號電子郵件所釋，張文彬之行為應與公務員服務法第13條第1項規定有違，請參前揭公務員懲戒法第55條規定為不受懲戒之判決。
二、懲戒案件有同一行為，已受公務員懲戒委員會之判決確定者，應為免議之判決。公務員懲戒法第56條第1款定有明文。
而被付懲戒人前於107年亦被投訴承攬房屋興建工程，經公務員懲戒委員會107年度鑑字第14282號判決「張文彬記過壹次」確定（參證六、以下稱：前案）。又前案係於107年10月3日判決，再前案投訴人所提供2份「委託興建工程契約書」，立契約書人為張文彬，而立契約書之時間則分別為106年4月9日及5月3日。而本案投訴人所提供4份「委託興建工程契約書」立契約書人為張文彬，簽訂時間則為105年11月間（參證二）。又本案所投訴工程案與前案地點（宜蘭縣員山鄉）、起造人雖不相同，但實際操作模式相似。則，本案投訴張文彬違法經營商業行為之時間，乃係在張文彬前案被投訴違法經營商業行為之前，更在張文彬前案107年10月3日判決前，本案並非張文彬於前案107年10月3日判決後，又有新違反公務員服務法第13條第1項規定之經營商業行為。則本案投訴張文彬違法經營商業行為縱然成立，亦應認與前案係屬同一行為，請依前開公務員懲戒法第56條第1款規定，准為免議之判決。
理 由
一、被付懲戒人張文彬係交通部公路總局第四區養護工程處工程員，於105年11月21日以營造業者身分，分別與何采璇、何昇璋、鄭曜程簽訂委託興建工程契約書，承攬何采璇在宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地、何昇璋在同地段397之3地號土地、鄭曜程在同地段397之1地號土地之興建房屋工程；又於105年11月29日與王鳳舒簽訂委託興建工程契約書，承攬王鳳舒在宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○號土地之房屋興建工程。被付懲戒人於簽約後即籌謀規劃如何進行所承攬之工程；因其欠缺資金，多方找人投資、借貸或接手興建工程，於106年10月間經林桂民介紹林昱志接手所承攬之房屋興建工程，分別在與何采璇等人所簽之「委託興建工程契約書」上記載工程轉讓由林昱志接續興建之時間，分別為何采璇、何昇璋部分為106年10月5日；王鳳舒部分為106年10月21日；鄭曜程部分為106年10月25日。被付懲戒人另於106年11月1日以委託人身分，與受委託人林昱志及見證人(介紹人)林桂民三方簽訂委託興建切結書，將所承攬之四戶房屋興建工程讓與林昱志營建，被付懲戒人始退出所承攬之房屋興建工程。
二、上開事實，有被付懲戒人承攬房屋興建工程與定作人所簽委託興建工程契約書影本4份，及被付懲戒人將承攬工程讓與林昱志所簽委託興建切結書影本在卷可稽；亦為被付懲戒人所承認，堪信為真實。
三、按所謂數違失行為一體性原則，係指移送機關所移送之數違失行為，應視為綜合的單一行為而為一個懲戒處分者而言；其適用應僅限於數違失行為已移送並經本會判決者，始為判決效力所及。未經移送之違失行為，則非判決效力所及。查被付懲戒人上開承攬房屋興建工程之行為，係屬經營商業之行為。雖其於107年間亦曾因承攬房屋興建工程之經營商業行為，經本會以107年度鑑字第14282號判決處以記過1次之懲戒處分，然依民法第490條規定:「稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。」是承攬人每簽一契約所承攬之工作，需一段時間始能完成該契約義務，其每簽一契約所承攬之工作即屬一獨立之商業行為。被付懲戒人以個人身分，分別與不同之定作人簽訂委託興建工程契約書四份，即屬四個經營商業之行為。而本會107年度鑑字第14282號判決(下稱前案)，係就被付懲戒人兼職從事建商工作，先於105年間在宜蘭縣員山鄉推出「深洲透天」雙併4戶預售屋(此部分屬一般建商所營之商業)；嗣出售土地一筆予林庭瑜，並與林庭瑜簽訂委託興建工程契約書，由林庭瑜委託被付懲戒人興建房屋，嗣雙方發生履約糾紛；至106年4月9日、同年5月3日又分別與商綉慧、商君豪簽訂委託興建工程契約書，對外承攬營建工程(此部分屬營造業者所營之商業行為)；均屬違反公務員服務法第13條第1項公務員不得經營商業之規定，而為判決。該判決所認定之上開違法行為，並不能含括本件之承攬行為。並無違失行為一體性原則之適用。本件被付懲戒人之違法行為與前案非屬同一行為，被付懲戒人辯稱本件與前案係屬同一行為，尚無可採。被付懲戒人所為之本件違法行為，並未經本會判決確定，自無公務員懲戒法第56條第1款規定之適用，被付懲戒人辯稱應依該條款為免議之判決，並無可採。
四、按「公務員不得經營商業或投機事業。」為公務員服務法第13條第1項前段所明定，該規定旨在防杜公務員執行職務之懈怠，以維國民對執行公務者之信賴。被付懲戒人以個人名義分別與他人訂立委託興建工程契約書係屬經營商業之行為，已如前述。核其所為，自有違公務員服務法上開公務員不得經營商業之規定，屬公務員懲戒法第2條第2款非執行職務之違法行為。其行為足以使民眾有公務員不專心自身業務，公務紀律鬆散之不良觀感，會嚴重損害政府之信譽，有予以懲戒之必要。爰審酌公務員懲戒法第10條所定各款事項等一切情狀，判決如主文所示之懲戒處分。
據上論結，依公務員懲戒法第46條第1項但書、第55條前段、第2條第2款及第9條第1項第8款，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 4 日
公務員懲戒委員會第一庭
審判長委 員 石木欽
委 員 廖宏明委 員 張清埤委 員 黃梅月委 員 吳景源以上正本證明與原本無異。
中 華 民 國 108 年 9 月 4 日
書記官 黃筱雯