懲戒法院判決110年度清上字第10號上 訴 人即被付懲戒人 石明謹 臺北市政府警察局交通警察大隊配
賦萬華分隊警員辯 護 人 陳孟秀律師（兼送達代收人）
張廷睿律師（同上）被 上 訴 人即 移送機 關 臺北市政府代 表 人 柯文哲代 理 人 高李孟驊
陳宜宏莊惠鈞上列上訴人因懲戒案件，不服本院110年7月20日110年度清字第29號第一審判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
理 由
壹、上訴人即被付懲戒人石明謹自民國86年7月1日起擔任臺北市政府警察局交通警察大隊（下稱交通警察大隊）警員（現配賦萬華分隊），經被上訴人即移送機關臺北市政府以其自100年至l07年間，未經服務機關許可，擔任愛爾達電視臺足球賽事評論員，並受領車馬費；又未經服務機關許可，擔任中華民國足球協會（下稱足球協會）第12屆紀律委員會委員，任期自l08年1月l0日起至ll1年l0月5日（實際出席迄至110年5月18日止，已出席5次）止，支領出席費及交通費，有公務員懲戒法第2條第2款之應受懲戒事由，且有懲戒之必要，移送本院懲戒法庭第一審（下稱原審）審理。經本院110年度清字第29號審理結果，判決上訴人降壹級改敘，併罰款新臺幣（下同）貳拾萬元（下稱原判決）。上訴人對原判決不服，提起本件上訴。
貳、被上訴人移送意旨及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
參、原判決認定略以：
一、上訴人石明謹自86年7月1日起擔任交通警察大隊警員（自86年7月1日起至102年2月24日止配賦大安分隊，自102年2月25日起配賦萬華分隊迄今），為公務員，其於任職期間，未經服務機關許可，自100年起至107年間止，擔任愛爾達科技股份有限公司（下稱愛爾達公司）設立之愛爾達電視臺足球賽事評論員，共出席190次，受領車馬費合計283萬3,850元；又未經服務機關許可，自108年1月10日起擔任足球協會第12屆紀律委員會委員（任期自108年1月10日起至111年10月5日止），每次出席單場會議支領出席費及交通費約1,100元，迄至110年5月18日止已出席5次，共領取5,400元。
二、以上事實，有上訴人擔任愛爾達電視臺足球賽事評論員出席次數及獲有報酬情形一覽表、財政部臺北國稅局108年12月26日函（含上訴人100年度至107年度綜合所得稅各類所得資料清單）、足球協會章程、臺北市政府警察局萬華分局（下稱萬華分局）與足球協會歷次公文往返情形（含該分局109年8月18日電話訪談紀錄表），萬華分局109年10月23日考績委員會及交通警察大隊同年11月25日考績委員會之會議紀錄、簽到表及相關附件，上訴人擔任足球球評經新聞媒體報導情形一覽表及附件，足球協會110年6月29日（110）足十二秘字第1100000000號函等資料在卷可稽。上訴人提出之書面答辯，亦不否認有擔任愛爾達電視臺之足球賽事評論員並受領報酬，及擔任足球協會紀律委員會委員，且受領出席費及車馬費之情事。上訴人雖辯稱：其擔任足球賽事評論中，世界盃足球賽為4年一度，難謂係「經常性」及「持續性」，扣除世界盃球賽，其餘共150次，平均每年僅出席18.75次，係不定期受邀，亦非「經常性」及「持續性」，足球協會為非營利團體，紀律委員會非該會常務機構，係無給職，僅受邀開會時領取出席費及車馬費，並非受有報酬，無需服務機關許可云云。惟公務員服務法第14條第1項規定，公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務。其主要目的在公務員應本於一人一職之原則，以促使專心從事公務，避免影響本職工作之遂行，俾達成公務員應忠心執行職務之目的。所謂業務，係指以反覆同種類之行為為目的之社會活動，換言之，只要以經常、持續之行為為同一目的社會活動即屬之。上訴人自100年至107年間均於愛爾達電視臺擔任包括世界盃足球賽在內之足球賽事評論員，於舉辦世界盃足球賽之103年、107年分別出席該電視臺評論足球賽事40次、30次，其餘每年皆出席20次，全部合計190次，次數甚為頻繁，且領受報酬共283萬3,850元，顯係以經常、持續之行為為同一目的之社會活動，應合於上述所稱之業務。至於受邀講評足球賽事之時間是否在「公餘時間」，此與「是否兼任業務」係屬二事。又公務員服務法第14條之2第1項明定：公務員兼任非以營利為目的之事業或團體之職務，受有報酬者，應經服務機關許可。依據足球協會之章程及移送機關提出之該協會函文，該協會係於內政部登記立案之非以營利為目的之社會團體，其章程第19條（中華民國足球協會的組織機構）明定：紀律委員會與申訴委員會為司法機構。上訴人未經服務機關許可，擔任該協會常設司法機構即紀律委員會委員之職，任期自108年1月10日至111年10月5日，單場會議支領出席費及交通費約1,100元，計自108年1月10日起至110年5月18日止已出席5次，共領取5,400元，實質上受有報酬，不因所受領款項之上述名目而異，自有違公務員服務法第14條之2第1項規定。上訴人所辯擔任足球賽事評論員非經常性、持續性之業務，出席紀律委員會僅領取出席費及車馬費，非受有報酬，無需服務機關許可云云，尚不足取，至其餘抗辯或陳述，僅足為處分輕重之參考，與判決結果不生影響，爰不一一論述。本件上訴人之違法事證明確，已堪認定。
三、原審經審理結果，認上訴人違法行為事證明確，且其行為時間自100年起至今，其最後行為已在公務員懲戒法109年7月17日修正施行以後，基於公務員若同時被移送多數（次）違失行為者，應將其全部行為予以綜合判斷、整體評價，合而為一個懲戒處分之原則，本件自應適用現行公務員懲戒法。核上訴人擔任愛爾達電視臺足球賽事評論員之行為，係違反公務員服務法第14條第1項前段之規定；擔任足球協會第12屆紀律委員會委員之行為，違反同法第14條之2第1項之規定。上訴人之上述違法行為，雖屬非執行職務之行為，惟足以讓民眾有公務員不專心公務，政府機關公務紀律鬆散之不良觀感，嚴重損害政府信譽，自有懲戒之必要。經審酌上訴人違法行為之情節及公務員懲戒法第10條所列各款事項等一切情狀，判決上訴人降壹級改敘，併罰款貳拾萬元在案。
肆、上訴意旨略以：
一、公務員服務法第14條第l項違反法律明確性原則部分：
(一)公務員服務法第14條第l項前段「公務員除法令所規定外，不得兼任他項業務。」其中之「業務」，所指為何？無明確定義，且歷來實務針對「業務」所為之解釋亦無統一標準，在認定上流於主管機關之恣意。又主管機關銓敘部歷年來針對「業務」所為函釋：（1）l08年l1月25日部法一字第Z000000000號函，（2）92年4月25日部法一字第Z000000000號書函，（3）l03年6月6日部法一字第Z000000000號電子郵件，
（4）l08年3月5日部法一字第Z000000000號電子郵件等，對於「業務」之認定標準浮動，因案設事，高度歧異，不同案例事實而異其判斷標準，造成是否觸法往往任由當權者解釋，使得受規範者即公務員「無從預見」自身得否從事他項業務，更難以理解該規範所適用之範圍。故公務員服務法第14條第l項，依司法院釋字第432號、第521號、第594號及第602號解釋，顯有違反法律明確性原則之虞。
(二)按「公務員除法令規定外，不得兼任領證職業及其他反覆從事同種類行為之業務。但於法定工作時間以外，從事社會公益性質之活動或其他非經常性、持續性之工作，且未影響本職工作者，不在此限」、「第二項之行為，對公務員名譽、政府信譽或其本職性質有妨礙者，不得為之。」此為考試院提出之公務員服務法修正草案第15條第2項及第6項所明文規定，自該草案之提出，可知上開公務員服務法第14條第l項牴觸法律明確性原則之問題早已引起主管法令機關注意，益徵現行法有違憲疑義。若適用修正草案第15條第2項及第6項，則本件上訴人於公餘時間擔任球評並不構成違法兼職。
(三)原判決所適用之公務員服務法第14條第1項前段，既有違反法律明確性原則之虞，原判決忽視該規定牴觸「法律明確性原則」之違憲疑慮，竟消極漏未採取「合憲性限縮解釋」及「合目的性限縮解釋」，其判決有適用法規不當之違法。
二、公務員服務法第14條第l項違反比例原則部分：
(一)公務員服務法第14條第l項前段之規定，係基於公務員對國家的特別法律關係，要求成為公務員後「不得兼任他項業務」，核屬國家對公務員課以「非個人努力所可解除或達成之職業選擇限制」。亦即，具有公務員身分而受本條規範者，不論如何盡其個人之努力，只要仍然具備公務員身分，均「無從達成」從事他項業務之條件，可知在除有法令規範之情形外，完全抹煞公務員兼職之可能性，故公務員服務法第14條第l項前段應屬人民選擇職業之客觀條件限制。依司法院釋字第649號以及歷來大法官解釋就工作權之違憲審查標準，該限制之事由需與特別重要公益間具有「高度密接性」，且非採取該限制手段無法達成立法目的始得為之。否則，即有過度干預而牴觸憲法第23條比例原則，侵害人民受憲法第15條保障工作權之虞。
(二)公務員服務法第14條第l項所採取之限制手段即「除法令有規定者外，不得兼任其他業務」，全面禁止公務員兼職，並非必要之最小侵害手段。蓋欲達成「確保公務員本職之遂行」之目的，可藉由服務機關「事前許可」或「事後同意」之方式，於「不妨礙自身職務執行之效率性及公正性」前提下，允許公務員兼任他項業務；或可制定一客觀之標準具體區分「有礙公務遂行之虞」以及「無損公務遂行」之情況，分別情形予以不同程度之限制。惟現行法所採用之「不分情節輕重全面禁止」之管制手段，直接採取對於基本權侵害最大之手段，而未考量尚有上開管制手段之可能性，目的與手段間欠缺「高度密接性」，輕重失衡、過於僵化，已對公務員之職業選擇自由形成顯不必要之限制，顯然有違憲法第23條之比例原則，有侵害人民受憲法第15條保障工作權之高度疑慮。
(三)原判決所適用之公務員服務法第14條第l項，顯牴觸憲法第23條比例原則，有侵害人民受憲法保障之工作權之虞，原判決本應就有違憲疑慮之該規定予以合憲性及合目的性之限縮解釋，竟消極漏未為之，顯有判決適用法規不當之違法。
三、業務之認定標準及上訴人未違反公務員服務法第14條第l項部分：
(一)就公務員服務法第14條第1項「業務」之認定標準，基於合憲性解釋原則，並參酌公務員服務法第14條「為確保公務員本職之遂行」立法目的，應採「合憲性限縮解釋」及「合目的性限縮解釋」，詳加審酌兼職「是否影響本職之遂行」、「是否有導致職務遂行不公之危險性」此二要件；於個案之公務員確因該兼任之業務而「影響本職之遂行」，且該兼任之業務確有「導致該公務員遂行職務不公」之高度危險性時，始該當該法第14條第1項所禁止之「違法兼職」。
(二)上訴人雖自l00年起至l07年間止擔任愛爾達電視臺足球賽事評論員，惟上訴人身為交通大隊之警員，仍恪遵職守，廉潔自持，於8年期間，共計有343次嘉獎紀錄，可知上訴人並無未能勝任本職之情事存在，在在證明上訴人兼任足球賽事評論員並未影響其本職之遂行。
(三)上訴人身為交通警察大隊之警員，其業務職掌為「交通指揮疏導管制」、「稽查取締違規行為及事故處理」、「交通安全維護」等各項工作，而足球賽事評論員係針對「足球賽事進行中文轉播及說明」，觀諸「交通大隊警員」與「足球賽事評論員」之工作職掌，可知兩者業務範疇完全未重疊，亦無相互關聯或彼此影響之處，更無利益衝突或利益迴避之疑慮，足見上訴人兼任「足球賽事評論員」之工作，顯無導致其遂行警察職務不公之虞。
(四)上訴人兼任足球賽事評論員，既未影響其本職之遂行，且無導致其遂行警察職務不公之虞。原判決僅單純以上訴人擔任愛爾達電視臺足球賽事評論員「出席次數」及「獲有報酬」為判決理由，顯然只審酌上訴人兼任之業務是否具備「經常性」、「持續性」以及「明確勞務對價關係」等要件，卻漏未審酌上訴人之兼職「是否影響本職之遂行」、「是否有遂行職務不公正之危險性」，且隻字未提上訴人所擔任之「足球賽事評論員」如何影響上訴人業務本職之性質或尊嚴，反以「最寬泛」之標準率爾認定上訴人違反公務員服務法第14條第l項之「兼任他項業務」，顯見原判決有理由不備及適用法規不當之違法。
(五)原判決一方面肯認公務員服務法第14條第1項規定之立法目的在於「促使公務員專心從事公務，避免影響本職工作之遂行，俾達成公務員應忠心執行職務」，另一方面卻又悖離原判決自身揭櫫之公務員服務法第14條之立法目的，完全未審酌、認定上訴人所擔任之「足球賽事評論員」，是否影響上訴人業務本職之遂行。故原判決就公務員服務法第14條第1項之解釋與適用，與其揭示之立法目的相互背離，有判決理由矛盾，足以影響判決結果之當然違背法令。
(六)上訴人於l03年及107年間擔任世界盃足球賽之評論員為「四年一度」，且出席之次數及頻率，亦高度集中於賽事進行之一個多月之期間內，故上訴人於l00年至l07年之期間內，僅曾於l03年6月至7月間、107年6至7月間，短短兩個月之期間內出席擔任賽事評論員，非屬「經常性」、「持續性」之業務。撇除l03年及l07年之世界盃足球賽，上訴人自l00年至l07年共8年之期間內，僅出席擔任足球賽事評論員共計150次，則每年平均出席次數僅有18.75次。況且，上訴人出席之頻率亦會隨著不同時期之賽事而有所變動，並「被動」由愛爾達電視臺不定期邀請上訴人出席。故上訴人不定期受邀出席擔任賽事評論員乙事，顯非屬「經常性」、「持續性」之業務行為。原判決不察，竟僅以「年度」為單位，指上訴人每年出席擔任足球賽事評論員之次數20至40次不等，即論定上訴人擔任足球賽事評論員具備「經常性」及「繼續性」，顯然過度擴張解釋公務員服務法第14條「業務」之適用範圍，有判決適用法規不當之違法。
四、公務員服務法第14條之2第1項，牴觸憲法第23條比例原則，侵害人民受憲法保障之結社自由，及上訴人未違反公務員服務法第14條之2第1項部分：
(一)依司法院釋字第733號解釋意旨，人民團體應有決定成員資格之自主決定與形成自由，如公務員須另行經服務機關許可方能擔任相關職務，自屬對於該人民團體成員產生與決定自由之限制，故應於所採手段未逾必要程度內，始無違憲法第23條之比例原則，否則，即為干預團體運作，而有妨害團體自主之嫌。
(二)公務員服務法第14條之2第1項，就公務員得否兼任非營利團體之職務，現行法係採行應經服務機關許可之「許可制」，未顧及兼職之差異性，區分「須經許可之兼職」及「毋須經過許可之兼職」，例如以公務員服務單位與兼任非營利團體職務間是否具高度關聯性、公務員是否擔任團體職務中之要職作為衡量標準，反而不分輕重，一律採取服務機關「事前許可」之管制手段，妨礙公務員之結社自由，已逾越必要程度，難謂符合最小侵害原則，有牴觸憲法第23條之虞。
(三)公務員服務法修正草案第15條第4項規定：「公務員兼任教學或研究工作或非以營利為目的之事業或團體職務，應經服務機關（構）同意；機關（構）首長應經上級機關（構）同意。但兼任無報酬且未影響本職工作者，不在此限。」觀此修正條文，就兼任非以營利為目的之事業或團體職務部分，已由現行「許可制」修正為「同意制」，即未來公務員欲擔任非營利團體之職務，除公務員得藉由服務機關「事前許可」外，亦得「事後徵得」服務機關之同意，且本條同時考量是否受有報酬及有無違反本職工作之虞等因素，審酌個案情節之差異後設計不同之規範方式。由此可知，該修正草案恰恰足以證明，現行法之規範方式不分情節輕重，一律要求公務員事前許可，顯已牴觸憲法第23條比例原則，而侵害人民受憲法保障之結社自由。
(四)鑑於公務員服務法第14條之2第1項有違憲之高度可能，基於合憲性解釋原則，及考量本條立法目的，應以「嚴格標準」限縮適用本條非營利「團體職務」，即應顧及兼任職務之差異性，區分「須經許可之兼職」及「毋須經過許可之兼職」，視公務員服務單位與兼任非營利團體職務間之關聯性，而有無遂行職務不公正之高度危險性，或公務員是否擔任非營利團體職務之要職，而有影響本職工作之虞。
(五)上訴人係擔任交通警察大隊警員，主要業務範疇為「交通事故之處理與安全之維護」。上訴人兼任足球協會第12屆紀律委員會委員，該委員會係為維護公平競賽之環境，其工作職掌為對違規違紀行為者進行懲處。由此足徵，上訴人之「服務單位」與「兼職單位」全然無任何關聯性，亦無相互扞格、利益衝突之疑慮，顯無遂行職務不公正之危險與從中牟取私利之可能，自無影響公務本職之遂行。
(六)足球協會之組織規模龐大，分工精細。上訴人所任職務僅係紀律委員會之其中1名委員，亦即18個常務委員會，共計96個委員職中的其中1個委員會之委員，不僅未擔任足球協會理事長、副理事長、秘書長或監事會成員等要職，更未參與會務規劃與執行、財務管理等協會內核心事務，且於l08年1月l0日至ll0年6月29日長達2年以上之期間內，僅僅出席5次紀律委員會會議，既未占用作為員警正常出勤之時間，更未因此占去個人過多公餘時間，自無可能因此而影響本職之遂行。倘以合憲性限縮解釋後之標準檢視本案，上訴人既無遂行本職不公正之高度危險性，亦無影響本職之遂行，應屬「毋須經過許可之兼職」，故上訴人接任足球協會之紀律委員，並無違反公務員服務法第14條之2第1項之規定。原判決本應就有違憲疑慮之公務員服務法第14條之2第1項「團體職務」予以合憲性之限縮解釋，竟消極漏未為之，顯有判決適用法規不當之違背法令。
五、違反信賴保護原則部分：
(一)上訴人於原審時所提「公務員懲戒案件答辯狀」中檢附乙證3即99年蘋果日報標題為「瘋足球25年交警兼當球評」之網路新聞中清楚記載：「對於兼差檢舉，北市大安分局長張○宗說，石明謹利用勤餘、無領固定薪水，也沒有利用警察職務營利，認為無違反《公務員服務法》規範。警政署督察室主任何○民也說，警察不得在上班期間兼職，也不得投資風化及與職務相關的行業，但下班當球評沒有違規」等語，足見不僅上訴人當時任職之機關即臺北市政府警察局大安分局（下稱大安分局）局長出面公開表示上訴人兼任球評並無違反公務員服務法，且警政署亦派員出面針對上訴人兼職乙事澄清「下班當球評沒有違規」，此些公開對外發表聲明之行為，當屬行政機關所為之事實行為，足以使上訴人對於「下班當球評並無違法疑慮」有所信賴，足堪作為上訴人之「信賴基礎」。上訴人既有合理之理由信賴上級主管機關對外之公開說明，並本於該「信賴基礎」繼續擔任「足球賽事評論員」乙職，顯然已透過「繼續任職」之客觀行為對外展現其「信賴表現」，已非單純之主觀願望或期待，而係客觀可明確觀察之具體行為。上訴人並有本於該信賴而不受國家事後恣意追訴、懲戒之「信賴利益」。
(二)上訴人於原審時所提「公務員懲戒案件答辯狀」中明確指出，針對上訴人兼任「足球賽事評論員」乙事，已分別於99年及105年接受當時任職之大安分局與萬華分局之兩度調查，而經調查後不僅未曾有後續之懲處或告誡，更經上級長官對外公開表示「下班當球評並無違法」，上訴人自有合理根據信賴其在未影響職務遂行之前提下，於公餘時間擔任「足球賽事評論員」乙事，已受長官之許可而無違法疑慮。
(三)上訴人兼任「足球賽事評論員」乙事，既經上級長官肯認其合法性，應受信賴保護原則之保障。上訴人於原審已提出其信賴值得保護之有利事實及證據，主張有信賴保護原則適用，此重要防禦方法，原審卻仍未行使闡明權，或依職權調查上訴人是否得主張信賴保護原則之事證，而逕為不利於上訴人之判決，顯然有判決不備理由及消極不適用法規之違背法令。
六、關於嚴重影響政府信譽部分：
(一)原判決漏未審酌上訴人所提有利於己之下列證據，顯有判決理由不備之當然違背法令：
１、上訴人於原審提出乙證4諸多對於上訴人之正面報導，以及乙證5上訴人歷年來盡心盡力於推廣國內足球運動之影像紀錄，深受國內足球圈及一般民眾之信任，顯然有提升我國公務員整體形象，縱使上訴人有違反公務員服務法第14條第1項、第14條之2第1項之規定，亦顯無構成公務員懲戒法第2條第2款「非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。」之懲戒事由。
２、上訴人於原審提出乙證6之新聞報導，足證上訴人不僅未因兼任「足球賽事評論員」而廢弛職務，更戮力於執行勤務、盡忠職守，且因長年來累積之信譽與名聲，而使媒體及一般社會大眾以「球評員警」之形象，對上訴人投以高度評價。此亦足以證明，上訴人無構成公務員懲戒法第2條第2款懲戒事由之餘地。
(二)退一步言，縱使上訴人確有違反公務員服務法第14條第1項或第14條之2第1項之規定，然上訴人於原審時即具狀表示「上訴人二十餘年來從事臺灣足球運動之推廣，深受民眾喜愛，曾獲選臺灣十大最受歡迎球評，媒體各項報導均為正向報導，上訴人歷年來，自掏腰包舉辦國際友誼賽、帶領國內優秀選手出國訓練、捐贈臺灣各偏鄉學校數百名學童足球鞋，深受國內足球圈信賴，故而出任臺灣足球最高司法機關紀律委員會之委員，非但無損政府信譽，反為國人對公務人員信賴之指標人物。」等語，並檢附乙證4至6媒體就上訴人之正向報導以及上訴人從事足球公益活動之證明等證物為據，以資抗辯本件並無公務員懲戒法第2條第2款之「嚴重損害政府信譽」之情事，詎料，原判決竟隻字未提上訴人所提上開證據與抗辯，且未敘明理由，即率爾認定上訴人兼職已嚴重影響政府信譽並構成懲戒事由，不僅有「認定事實未依憑證據」而違反證據法則之瑕疵，更有判決理由不備之當然違背法令。
七、裁定停止審理部分：因公務員服務法第14條第1項、第14條之2第1項之規定有牴觸憲法之疑義，請鈞院以之為先決問題裁定停止訴訟程序，以求解決。
伍、被上訴人於上訴審之答辯意旨略以：
一、公務員服務法第14條第l項規定主要目的在於要求公務員應本一人一職之旨，專心從事其職，不兼任他項公職或業務，俾能固守職分，避免影響公務之遂行。該規定雖係對於公務員執行職業自由之限制，但係維護社會大眾對公務員公正執行職務信任之公益所必要，應無違比例原則。又銓敘部歷年就公務員服務法第14條第l項所稱「業務」已作成相關解釋，l08年綜整相關個案解釋及判決後明定其認定標準，尚屬明確，為一般受規範者依其社會通念所得預見，並可經由司法審查加以確認，亦與法律明確性原則無違。
二、因公務員依法享有身分保障權利，並對國家負有特別義務，爰其憲法上所保障之權利受有相當之限制；又立法者考量公務員之工作與公共利益密切相關，為避免其違背本身職務，除於公務員服務法第14條之2第1項明定公務員兼任非以營利為目的之事業或團體之職務相關限制規定外，亦訂有「公務員兼任非營利事業或團體受有報酬職務許可辦法」予以規範；另上開兼任行為，不論是否受有報酬，應經服務機關許可，始得為之。
三、有關上訴人所稱其擔任足球賽事評論員等行為，未與警員職務有所衝突部分：
(一)依銓敘部l08年l1月25日部法一字第Z000000000號函意旨略以，公務員服務法第14條第1項所稱「業務」之認定標準，包括醫師、律師、會計師等領證職業，以及其他反覆從事同種類行為之事務；又「從事同種類行為之事務」，係不具「經常」及「持續」性者，非屬公務員服務法第14條所定公務員不得兼任他項業務之情形。再參酌公務員服務法第14條第l項之立法目的，足見公務員除法令所規定外，倘有兼任他項業務之情形，即為該法規定所不許。
(二)上訴人於l00年至l07年間，於愛爾達電視臺擔任足球賽事評論員共出席190次，並受領車馬費計283萬3,850元，其行為即具「經常」及「持續」性質，而屬「反覆從事同種類行為之事務」，已該當公務員服務法第14條第1項規定所稱之「業務」範疇；又足球協會係屬非以營利為目的之社會團體，紀律委員會為其司法機構，上訴人未經服務機關許可，自l08年1月l0日起擔任該協會第12屆紀律委員會委員職務，每次出席單場會議支領出席費及交通費約1,l00元，迄至ll0年5月18日止已出席5次，共領取5,400元，實質上受有報酬之行為，係違反同法第14條之2第1項規定，上開行為核與公務員服務法之立法意旨有違。故上訴人所辯其前述行為無違反公務員服務法第14條第1項等規定，洵屬誤解，核無足採。
四、有關上訴人所稱其前開兼職行為並無嚴重影響政府信譽，致構成公務員懲戒法第2條第2款之懲戒事由部分：
(一)公務員懲戒法第2條規定，其中有關「嚴重損害政府之信譽」之要件，參照公務員懲戒法l04年5月20日修正公布之同條修正條文對照表說明，係以公務員違法行為是否將導致公眾喪失對其執行職務之信賴為判斷標準。
(二)查上訴人於前開兼職期間，執行警察交通安全維護、稽查取締違規及交通事故處理等相關本職業務工作，延遲處理交通事件與延宕回覆交辦單分別計有14件（案）及3件（案），且l05年至l09年間，因處理公務違反規定（含工作延宕）、工作不力等受懲處共計記過處分1次及申誡處分ll次；另上訴人遭民眾檢舉違法兼職，並經多家電子、平面媒體大篇幅刊登負面報導，已足使民眾有公務員不專心公務，政府機關紀律鬆散之不良觀感，嚴重影響民眾對公務員執行職務之信賴，並損害警察機關聲譽甚鉅。核有公務員懲戒法第2條第2款所定應受懲戒之事由，故上訴人上訴理由所辯應無足採。
陸、經查：
一、公務員服務法第14條第l項規定，與法律明確性原則無違背：
(一)法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於制定法律時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第432號、第521號、第594號、第602號、第690號、第794號及第799號解釋參照）。有關公務員禁止兼職之立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。
(二)公務員服務法第14條第l項規定：「公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務。其依法令兼職者，不得兼薪及兼領公費。」其立法目的在使公務員一人一職，以專責成，俾能固守職分，避免影響公務之遂行及有礙其職權之行使。上開條文對公務員得兼職之種類，既限於法令所規定之職務，且未兼薪及兼領公費者得兼職；另外，禁止兼職之種類，限於「他項公職或業務」，其範圍應屬可得確定。其中所使用「他項公職」一詞，亦無不明確情形；所使用「業務」一詞，乃我國法制常見之用語，所謂「業務」，係指反覆從事同種類行為之事務而言，有鑑於公務員服務法之公務員，對於兼任何種事務，足以影響公務之遂行及有礙其職權之行使，可憑其公務專業知識予以判斷，並非難以理解，對於懲戒權之發動亦非不能預見，縱法律以抽象概念表示，惟個案事實到達何種程度始為該規定所規範之對象，非不能經由社會通念按具體情況加以認定及判斷，且可由司法審查加以確認，尚無不明確之情形。故公務員服務法第14條第l項規定，與法律明確性原則並無違背。
(三)上訴意旨執銓敘部針對不同個案事實認定及判斷之4份函釋，及非因有違憲之虞而進行修法之公務員服務法修正草案，認公務員服務法第14條第l項有違反法律明確性原則之虞，指摘原判決適用該規定，顯有不當，為無理由。
二、公務員服務法第14條第l項規定，未牴觸憲法第23條比例原則，侵害人民受憲法保障之工作權：
(一)公務員與國家之間係為公法上職務關係，國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務，公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。公務員經國家任用後，既與國家發生公法上職務關係及忠誠義務，其職務之行使，涉及國家之公權力，故其憲法上所保障之權利即因此受有相當之限制（司法院釋字第433號、第596號與第618號解釋參照）。
(二)為確保公務員本職業務遂行之重要法益，公務員服務法第14條第l項對公務員選擇兼任他項職業之自由予以限制，其目的洵屬合理正當。在人民得自由選擇是否擔任公務員之前提下，公務員服務法第14條第l項始限制擔任公務員之人民執行職業之自由，此係國家為保護社會大眾對公務員公正執行職務信任之公益所必要，於符合憲法第23條規定之限度內，就公務員權利予以限制，尚非憲法所不許，其所採取之限制手段與目的達成間具實質關聯性，乃為保護重要公益所必要，並無牴觸憲法第23條比例原則之虞，與憲法保障人民工作權之意旨尚無違背。
(三)公務員服務法第14條第l項公務員禁止兼職之規定，現行實務將公務員兼職態樣區分「依法令得兼職」與禁止兼職之「兼任領證職業」、「兼任業務」及「其他兼任事務」等（詳後述三），並非全面禁止兼職。上訴意旨指上開條文，除有法令規範之情形外，全面禁止公務員兼職，有違憲法第23條之比例原則，侵害人民受憲法第15條保障工作權之高度疑慮，原判決適用該條文，顯有判決適用法規不當之違背法令云云，亦非可採。
三、公務員服務法第14條第l項所稱「業務」之認定標準：
(一)行政院為確認公務員服務法第14條第1項所稱之「業務」之範圍，是否限於通常及習慣上所謂之業務，聲請司法院大法官予以解釋，司法院因此作成釋字第71號解釋，銓敘部參據大法官相關解釋，曾於75年4月8日以（75）台銓華參字第17445號函釋略以：公務員服務法第14條第1項關於業務一詞「雖乏統一規定以資依據，惟依司法院以往就業務之個案所為解釋，其須領證執業，且須受主管機關監督者，諸如：醫師、律師、會計師以及新聞紙類與雜誌之編輯人等均屬業務範圍。此外，其工作與本職之性質或尊嚴有妨礙者，就兼任而言，均屬該條法律精神所不許。」呼應司法院釋字第71號解釋意旨。
(二)嗣行政院基於公務員行為義務規定宜配合時代需要及社會環境變遷予以適度調整，為期公務員行為義務規範能更臻合宜，將公務員服務法第14條第1項所稱之「法令」、「公職」及「業務」之認定標準，以銓敘部l08年l1月25日部法一字第Z000000000號函釋略以：「一、公務員服務法第l4條規定要件及適用情形之認定標準如下：（一）法令部分：……。（二）公職部分：……。（三）業務部分：經綜整司法院以往就業務之個案所為解釋、公務員懲戒委員會（於109年7月17日改制為懲戒法院）及法院等相關判決，包括醫師、律師、會計師等領證職業，以及其他反覆從事同種類行為之事務。（四）其他：1.依司法院釋字第7l號解釋意旨，無論是否為通常或習慣上所稱之業務，祇須與本職之性質或尊嚴有妨礙之事務，公務員均不得為之。2.非屬服務法第14條所定公務員不得兼任他項公職或業務之情形，包括：（l）經權責機關（構）認定為任務編組或臨時性需要所設置之職務。（2）反覆從事同種類行為之事務，係屬具社會公益性質者。（3）從事同種類行為之事務，係不具「經常」及「持續」性者。（4）公務員於公餘時間因從事或參與社會公益性質之事務而依各該專業法規辦理相關事宜〈如執業登錄、加入公會等〉者。」此函釋並週知中央暨地方各主管機關人事機構。
(三)本件本院函請關係機關銓敘部就法律爭點表示意見時，銓敘部於111年2月14日以部法一字第ll00000000號函檢送同上見解之說明資料，並指派法規司副司長雷諶代表該部於本院言詞辯論時陳述意見，亦表示銓敘部對於「業務」一詞，歷年來函釋所持見解始終一致。
(四)是由上開大法官解釋與銓敘部函釋、說明資料及代表陳述之意見，可知現行實務係將公務員兼職態樣區分如下：（1）凡屬兼任公職或業務者，依公務員服務法第14條第1項前段「文義」，係須「依法令規定」始得為之（下稱「依法令得兼職」）。（2）屬通常或習慣上所稱之「業務」者，即須領證執業，且須受主管機關監督，諸如：醫師、律師、會計師等領證職業（下稱「兼任領證職業」），以及其他反覆從事同種類行為之事務（下稱「兼任業務」）。（3）至於所兼職之事務，並非「依法令得兼職」，亦非前述之「兼任領證職業」及「兼任業務」者（下稱「其他兼任事務」），雖不受「依法令規定始得為之」之限制，惟須與本職之性質或尊嚴有妨礙者，始禁止兼職。
(五)上訴意旨指稱於兼任業務之個案應從嚴再詳加審酌兼職之公務員確因該兼任之業務而「影響本職之遂行」，且該兼任之業務確有「導致該公務員遂行職務不公」之高度危險性時，始該當該法第14條第1項所禁止之「違法兼職」云云，難謂允當。
四、上訴人兼任電視臺足球賽事評論員違反公務員服務法第14條第l項規定：
(一)關於事實認定、證據取捨及證據證明力之判斷，是懲戒法庭第一審審判職權之行使。原判決綜合上訴人擔任愛爾達電視臺足球賽事評論員出席次數及獲有報酬情形一覽表、財政部臺北國稅局108年12月26日函（含上訴人100年度至107年度綜合所得稅各類所得資料清單）、萬華分局109年10月23日考績委員會及交通警察大隊同年11月25日考績委員會之會議紀錄、簽到表及相關附件，及上訴人於原審提出之書面答辯，亦不否認有擔任愛爾達電視臺之足球賽事評論員並受領報酬之情事等證據資料，認定上訴人確有於任職大安分局、萬華分局交通警察期間，未經服務機關許可，自100年起至107年間止，擔任愛爾達公司設立之愛爾達電視臺足球賽事評論員，共出席190次，受領車馬費合計283萬3,850元之違法事實，復說明公務員服務法第14條第1項規定，主要目的在公務員應本於一人一職之原則，以促使專心從事公務，避免影響本職工作之遂行，俾達成公務員應忠心執行職務之目的。所謂「業務」，係指「以反覆同種類之行為為目的之社會活動」，換言之，只要以經常、持續之行為為同一目的社會活動即屬之。上訴人自100年至107年間均於愛爾達電視臺擔任包括世界盃足球賽在內之足球賽事評論員，於舉辦世界盃足球賽之103年、107年分別出席該電視臺評論足球賽事40次、30次，其餘每年皆出席20次，全部合計190次，次數甚為頻繁，且領受報酬共283萬3,850元，應合於上述所稱之業務，至於受邀講評足球賽事之時間是否在「公餘時間」，此與「是否兼任業務」係屬二事。上訴人辯稱：其擔任足球賽事評論中，世界盃足球賽為四年一度，難謂係「經常性」及「持續性」，扣除世界盃球賽，其餘共150次，平均每年僅出席1
8.75次，係不定期受邀，亦非「經常性」及「持續性」，無需服務機關許可云云，不足採取之理由，經核原判決論斷上訴人此部分違法事證明確，已詳述所憑之證據及得心證之理由，係懲戒法庭第一審採證認事職權之適法行使。
(二)依原判決確定之事實，上訴人兼任愛爾達電視臺足球賽事評論員，設立愛爾達電視臺之愛爾達公司，係屬營利為目的之事業。上訴人從100年至107年兼任的時間長達8年之久，期間反覆從事同種類的足球賽事評論事務，都在同一家電視臺。而足球賽事之評論工作需配合愛爾達電視臺足球賽事的播報，每場賽事時間非短，運動賽事之賽程，向來又安排於一定期限內連續完成，足球賽事亦不例外，其中世界盃足球賽，參賽隊伍非少，每四年一度，此乃眾所週知之事實。上訴人於103年、107年兩度含世界盃足球賽在內，上訴人各出席40次、30次，足見頻率甚為密集。此外，除世界盃足球賽外，尚還包括歐洲冠軍聯賽及其他世足比賽等等，100年至102年、104年至106年每年皆出席20次，合計出席高達190次，領受報酬共283萬3,850元，出席次數甚為頻繁且反覆而為之，是原判決認係屬上述所稱「業務」之行為，其認定及判斷並無不當。
(三)上訴意旨就此部分主張上訴人兼任足球賽事評論員，既未影響其本職之遂行，且無導致其遂行警察職務不公之虞，並無違反公務員服務法第14條第l項之「兼任他項業務」，指摘原判決只審酌上訴人兼任之業務是否具備「經常性」、「持續性」以及「明確勞務對價關係」等要件，且隻字未提上訴人兼任足球賽事評論員，如何影響上訴人業務本職之性質或尊嚴，有判決理由不備、理由矛盾及適用法規不當之違法云云，均無足取。
五、公務員服務法第14條之2第1項，未牴觸憲法第23條比例原則，侵害人民受憲法保障之結社自由：
(一)公務員服務法第14條之2第1項規定：「公務員兼任非以營利為目的之事業或團體之職務，受有報酬者，應經服務機關許可。機關首長應經上級主管機關許可。」第2項規定：「前項許可辦法，由考試院定之。」考試院依上開第2項規定，於85年8月29日訂定發布「公務員兼任非營利事業或團體受有報酬職務許可辦法」（下稱許可辦法）以為各機關准駁當事人申請許可之依據，其中許可辦法第5條明定：「（第1項）公務員之兼職有下列情形之一者，服務機關或上級主管機關應不予許可：一、對本職工作有不良影響之虞者。二、有損機關或公務員形象之虞者。三、有洩漏公務機密之虞者。
四、有營私舞弊之虞者。五、有職務上不當利益輸送之虞者。六、有利用政府機關之公物或支用公款之虞者。七、有違反行政中立規定之虞者。八、有危害公務員安全或健康之虞者。九、與本職工作性質不相容者。（第2項）前項情形，各主管機關有較嚴格之規定者，從其規定。」
(二)公務員服務法第14條之2第1項之立法目的，旨在兼顧公務員本職業務之遂行，並適度合理規範其參與非營利組織事務之界線，採行「許可」機制，以尊重首長監督權，避免首長與屬員間產生不愉快，爰明定公務員兼任非以營利為目的之事業或團體職務，無論是否受有報酬，均應報經權責機關許可。就公務員服務法第14條之2及許可辦法之法規體系設計觀之，對於公務員兼任非以營利為目的之事業或團體職務，如有許可辦法第5條所訂情事者，始不許可，亦即權責機關均得許可為原則，有許可辦法第5條所訂情形之一者，始例外不予許可。足見上開規定並非全面禁止公務員兼任非以營利為目的之事業或團體職務，且採較低之審查密度，所採取之手段及限制亦為必要及合適，尚難謂有違反比例原則之虞，而侵害人民之結社自由。
(三)如上所述，公務員服務法第14條之2第1項規定公務員兼任非以營利為目的之事業或團體職務，因採較低的審查密度，故公務員只需事前申請，權責機關原則上應許可，例外有許可辦法第5條所訂情形之一者，始可否准。上訴意旨指公務員服務法第14條之2第1項規定一律採取服務機關「事前許可」之管制手段，妨礙公務員之結社自由已逾越必要程度，難謂符合最小侵害原則，有牴觸憲法第23條之虞云云，指摘原判決有適用法規不當之違背法令，為無理由。
六、上訴人兼任足球協會紀律委員會委員違反公務員服務法第14條之2第1項規定：
(一)公務員服務法第14條之2第1項規定，其中所稱「非以營利為目的之事業或團體」，依許可辦法第3條第1項規定，係指非以營利為目的之公營、私營或公私合營或合於民法總則公益社團及財團之組織或依其他關係法令，經向主管機關登記或立案成立之事業或團體。再參照銓敘部109年3月17日部法一字第Z000000000號書函意旨，公務員兼任非以營利為目的之事業或團體職務，除由該事業或團體認定屬「任務編組」或「臨時性需要」所設置，毋需經權責機關許可外，餘均應視該職務是否受有報酬，分別依公務員服務法第14條之2或第14條之3規定辦理。申言之，公務員兼任非以營利為目的之事業或團體職務，如其設置非屬「任務編組」或「臨時性需要」，不論是否受有報酬，均應經權責機關許可。
(二)原判決認定上訴人未經服務機關許可，自108年1月10日起擔任足球協會第12屆紀律委員會委員（任期自108年1月10日起至111年10月5日止)，每次出席單場會議支領出席費及交通費約1,100元，迄至110年5月18日止已出席5次，共領取5,400元之違法事實，業經說明係依憑足球協會章程、萬華分局與足球協會歷次公文往返情形（含該分局109年8月18日電話訪談紀錄表），及上訴人提出之書面答辯，亦不否認擔任足球協會紀律委員會委員且受領出席費及車馬費等情。並敘明依據足球協會之章程及移送機關提出之該協會函文，該協會係於內政部登記立案之非以營利為目的之社會團體，其章程第19條（中華民國足球協會的組織機構）明定：紀律委員會與申訴委員會為司法機構。上訴人未經服務機關許可，擔任該協會常設司法機構即紀律委員會委員之職，單場會議支領出席費及交通費約1,100元，出席5次，共領取5,400元，實質上受有報酬，不因所受領款項之上述名目而異，自有違公務員服務法第14條之2第1項規定。上訴人所辯：出席紀律委員會僅領取出席費及車馬費，非受有報酬，無需服務機關許可云云，尚不足取之理由，原判決論斷上訴人此部分違法事證明確，已詳述所憑之證據及得心證之理由，核無違背客觀存在之經驗與論理法則，並無違法。上訴意旨就此部分爭辯其既無遂行本職不公正之高度危險性，亦無影響本職之遂行，應屬「毋須經過許可之兼職」，並無違反公務員服務法第14條之2第1項規定。原判決本應就有違憲疑慮之公務員服務法第14條之2第1項「團體職務」予以合憲性之限縮解釋，竟消極漏未為之，顯有判決適用法規不當之違法云云，並無足取。
七、信賴保護原則部分：
(一)信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益固應加以保護。惟法規未發生變動（制定、修正或廢止）時，對於人民既存之有利法律地位或可得預期之利益仍維持不變，即不生信賴保護之問題。
(二)公務員服務法自28年l0月23日制定公布後，歷經4次修正，其中公務員服務法第14條第l項文字均未作修正；又85年1月15日修正公布之公務員服務法第14條之2，迄今未再作修正。上訴人係考試及格之公務員，自86年7月1日起擔任警員迄至其為本件兼職行為時，已十餘年，顯難推稱不知公務員服務法有禁止兼職之規定。
(三)上訴人於原審提出乙證3即「20l0年蘋果日報、2016年三立新聞」，並答辯：「上訴人曾於20l0年及2016年兩度接受調查，臺北市政府警察局大安分局及萬華分局，均分別對外表示，公餘時間接受邀請，前往電視台擔任來賓講評足球賽事並不違法。」等語。惟詳觀上開網路新聞，均僅為媒體記者報導內容，並非即可證明上訴人兼職係經其服務機關許可。何況，如前所述，上訴人既知悉公務員服務法有禁止兼職規定，竟未依規定取得服務機關許可，尚不能執以作為其所為應受「信賴保護」而應予免責之論據。
(四)原審依卷內證據資料，認定上訴人前述兼職均未經服務機關許可，原判決並簡要敘明：「至其餘抗辯或陳述，僅足為處分輕重之參考，與判決結果不生影響」，核屬原審證據取捨之職權行使，不能任意指為違法。上訴意旨以上訴人兼任足球賽事評論員，既經上級長官肯認其合法性，應受信賴保護原則之保障。原審未行使闡明權，或依職權調查上訴人是否得主張信賴保護原則之事證，顯然有判決不備理由及消極不適用法規之違背法令云云，並不足採。
八、嚴重損害政府信譽部分：
(一)公務員服務法第14條第1項前段、第14條之2第1項規定，旨在本於公務員一人一職之原則，促其專心從事公務，避免影響本職工作之遂行，以達成公務員應忠心執行職務之目的。本件參照被上訴人移送書所附為上訴人不爭之「警察人員人事資料簡歷表」之記載，上訴人於前開兼職期間，執行警察交通安全維護、稽查取締違規及交通事故處理等相關本職業務工作，延遲處理交通事件14案、延宕回覆交辦單3案，且l00年至l08年間，因處理公務違反規定（含工作延宕）、工作不力等，受懲處共計記過處分1次及申誡處分32次，可證上訴人兼職，確實影響其從事公務之專心度，且影響其交通警察本職工作之遂行甚明。至於上訴人記嘉獎部分，僅足為處分輕重之參考，附此敘明。
(二)上訴人上揭兼職行為，除足以讓民眾有公務員不專心公務，政府機關公務紀律鬆散之不良觀感，確實也影響其本職工作之遂行，已嚴重損害政府信譽，前已論述。至於上訴人於原審提出乙證4各媒體歷年報導、乙證5上訴人從事足球公益活動之證明及乙證6民視新聞及自由時報報導等，僅屬上訴人之社會形象及其熱心足球活動，與其應構成違法兼職行為不生影響。
(三)原判決認上訴人擔任愛爾達電視臺足球賽事評論員之行為，係違反公務員服務法第14條第1項前段之規定；擔任足球協會第12屆紀律委員會委員之行為，違反同法第14條之2第1項之規定。上述違法行為，雖屬非執行職務之行為，惟足以讓民眾有公務員不專心公務，政府機關公務紀律鬆散之不良觀感，嚴重損害政府信譽，自有懲戒之必要。經核係懲戒法庭第一審關於有無應受懲戒事實及懲戒必要等採證認事職權之適法行使。又此部分原判決既採信被上訴人移送之事實及證據，自亦不採上訴人相異之相關主張，此為當然之法理，縱未於判決理由內說明，因於判決之本旨無所影響，亦與判決不載理由之違法情形並不相當。上訴意旨專憑己見，主張其兼職並無嚴重損害政府信譽之情事，原判決隻字未提上訴人所提乙證4至6證據與抗辯，且未敘明理由，有認定事實未依憑證據而違反證據法則之瑕疵，更有判決理由不備及適用法則不當之違法等語，亦不可採。
九、停止審理程序部分：按公務員服務法第14條第l項及公務員服務法第14條之2第1項，均無違憲之虞，已如前述，本件即無停止審理程序之必要。上訴意旨以該二條文之規定有牴觸憲法之疑義，聲請本院裁定停止訴訟程序等語，尚有誤解，亦無可採。
十、上訴人上開違法行為，依法應整體評價合而為一個懲戒處分，其兼任電視臺足球賽事評論員之違法行為係發生於100年至107年間；兼任足球協會紀律委員會委員之違法行為係發生於108年1月10日起至110年5月18日止。其行為跨越公務員懲戒法於105年5月2日、109年7月17日修正公布施行前、後，其最後違法行為係發生在該法109年7月17日修正公布施行後，自應全部適用現行公務員懲戒法之規定予以懲戒。
柒、綜上所述，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，並作成上訴人不受懲戒或發回第一審之判決等情，為無理由，爰以判決駁回之。
據上論結，依公務員懲戒法第76條第1項規定，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 15 日
懲戒法院懲戒法庭上訴審第二庭
審判長法 官 李伯道
法 官 蘇振堂法 官 吳三龍法 官 吳光釗法 官 葉麗霞以上正本證明與原本無異。
中 華 民 國 111 年 3 月 15 日
書記官 嚴君珮