最高法院刑事判決 九十七年度台上字第二六二五號上 訴 人 台灣高等法院檢察署檢察官被 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共 同選任辯護人 癸○○律師
子○○律師被 告 己○○選任辯護人 張世柱律師被 告 庚○○選任辯護人 陳明彥律師被 告 辛○○
壬○○上 列一 人選任辯護人 丑○○律師上列上訴人因被告等貪污等罪案件，不服台灣高等法院中華民國九十六年十一月二十七日第二審判決（九十五年度上訴字第三六二五號，起訴案號：台灣台北地方法院檢察署八十八年度偵字第二四六五七號、八十九年度偵字第五一六八、一一０七八號），提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除許登溪、郭聖宗部分外均撤銷，發回台灣高等法院。
理 由本件原判決以公訴意旨認被告甲○○、己○○、庚○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、辛○○及壬○○均涉共犯修正前貪污治罪條例第六條第一項第四款圖利罪嫌；己○○、庚○○、壬○○另涉共犯刑法第二百十三條公務員登載不實罪嫌。但經原審調查證據之結果，認尚乏積極證據足以證明被告等涉犯該等罪嫌，因而維持第一審均諭知無罪之判決，駁回檢察官在第二審關於此等部分之上訴；固非無見。
惟查：判決不適用法則或適用不當者，為違背法令。又依刑事訴訟法應於審判期日調查之證據而未予調查以及判決不載理由或所載理由矛盾者，其判決當然違背法令，刑事訴訟法第三百七十八條、第三百七十九條第十款、第十四款分別定有明文。又無罪之判決，依刑事訴訟法第三百零八條之規定，亦應記載其理由，故對於被告被訴之事實及其不利之證據資料，如何不足以證明被告犯罪或其行為不罰，均應逐一詳述其理由，否則即有判決不載理由之違背法令。按區域計畫之主要功能在促進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害。此項功能，有賴土地使用計畫及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮。依區域計畫法第十五條第一項授權訂定之「非都市土地使用管制規則」（行為時）規定，非都市土地按各種使用分區劃定標準，得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、特定專用等使用區（第二條）。依其使用區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窰業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等用地（第三條）。並明定非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之（第四條）。而經劃定使用分區並編定使用地類別之土地，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。如違反非都市土地管制使用者，區域計畫法第二十一條及第二十二條設有處罰之明文。又擬使用之項目如為「非都市土地使用管制規則」第六條附表一所規定，自得在規定容許使用之範圍內而為使用，否則，應依該規則第十條所定變更編定原則及非都市土地變更編定執行要點規定，在原使用分區範圍內申請變更編定，始得使用。則依「非都市土地使用管制規則」第六條第二項附表一「各種使用地容許使用之項目」所列，及內政部函頒之「台灣省非都市土地容許使用執行要點」附件一規定，使用地類別中「丙種建築用地」、「水利用地」、「礦業用地」、「交通用地」容許使用項目，均無得容許設立「營建工程廢土棄置場」之使用項目，所列之許可使用細目中，並無可作為廢棄土傾倒之規定，如仍擬作「營建工程廢土棄置場」之用，自應依法辦理變更編定，始為適法。至於內政部民國八十年五月二日函頒，八十二年十二月二十二日修正之「營建廢棄土處理方案」所定棄土場不得申請設置地區（方案肆、三）、台灣省政府八十年七月五日訂定，八十三年四月十六日修正之「台灣省營建工程廢棄土棄置場設置要點」所定棄土場應避免設置地區（要點六），仍應以各種使用地符合容許設立「營建工程廢土棄置場」之使用項目為前提，非謂不在上開不得申請設置地區、應避免設置地區，即可不論該非都市土地是否容許設立「營建工程廢土棄置場」之使用項目，置「非都市土地使用管制規則」之規範於不顧。而營建廢棄土處理方案所指因經濟快速發展，營建工程廢土大量增加，為維護環境衛生與公共安全，有妥善處理之迫切需要。處理營建工程廢土，有法令競合等問題，另舉凡法令修改、用地取得、獎勵措施均必須立即解決，而棄土場用地取得不易，導致符合法規棄土場不足問題，尤為應即會商檢討解決事項乙節，乃政策考量及修法之問題。該方案中對於設置棄土場之作業程序，更明定「申請設置許可內容如有涉及都市計畫變更者，得專案優先報送都市計畫機關辦理變更，其涉及非都市土地使用變更者，得依規定辦理變更。」即非都市土地如不符合申請作為設置營建工程廢土棄置場，應依前揭管制規則及「非都市土地變更編定執行要點」規定，就使用地申請變更編定為特定目的事業用地。另土地開發規模達一定面積標準，應辦理使用分區變更者，應依同規則第三章土地使用分區變更專章規定程序辦理。非為解決營建工程廢土處理，而可違反「非都市土地使用管制規則」之規定至明。又依山坡地保育利用條例第三條規定劃定，報請行政院核定公告之公、私有山坡地，其開發或利用，依山坡地保育利用條例第九條規定：土地之經營人、使用人或所有人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持之處理與維護。依台灣省營建工程廢土棄置場設置要點九規定，棄土場應有之設施包括：⑴於入口處豎立標示牌，標示棄土場核准文號、廢棄土種類、使用期限、範圍及管理人。⑵於棄土場周圍應設有圍牆或障礙物，並設置綠帶予以隔離。⑶應有防止棄土飛散及導水、排水設施。⑷填埋完成後，應覆蓋五十公分以上之土壤，並予植生綠化等項，含其必要之駁崁、挖填土石方等工程，皆屬雜項工作物，雜項工作物之建築應申請雜項執照。而山坡地開發建築，應依申請開發許可、雜項執照及建築執照順序申請辦理，分別為建築法第七條、第二十八條、山坡地開發建築管理辦法第四條所明定。是於山坡地範圍內申請設置棄土場，除未涉及建築行為，免申請開發許可及雜項執照外，應依台灣省政府函頒「台灣省營建工程廢土棄置場設置要點」及「山坡地開發建築管理辦法」規定，逕向該縣（市）政府主管建築機關申請。由地方政府採合併審查方式辦理，同時核發設置許可及發給山坡地開發建築管理辦法開發許可，經同意設置棄土場。該申請人自當依規定先按核准計畫施作相關水土保持及設場應有之基本設施等必要工程，並於該案工程完工後依規定辦理申請啟用營運使用，並俟該棄土場填埋處理完成，再辦理申請勘驗，方符法制。本件福國建設股份有限公司（下稱福國公司）前任董事長及安坑營建工程廢土棄置場實際負責人陳明雄，於八十二年四月間，以其子陳鴻亮名義，向台北縣政府申請在台北縣新店市○○段小粗坑小段第二一地號等經編為山坡地保育區之四十八筆土地，設置安坑營建工程廢土棄置場（按於八十二年六月間，申請人變更為洪讀，八十三年六月再變更為洪守訓）。該四十八筆土地中，計有安坑段小粗坑小段第一四一之二、一四三之二、一五六之一等三筆土地，係編定為山坡地保育區水利用地；同小段第八、一五一等二筆土地，係編定為山坡地保育區丙種建築用地；同小段第五三地號土地，係編定為山坡地保育區礦業用地；同小段第一五九之一地號土地，係編定為山坡地保育區交通用地。依區域計畫法第十五條第一項授權訂定之「非都市土地使用管制規則」規定，水利、丙種建築、礦業及交通用地，均不得設立營建工程廢土棄置場，亦未依法辦理變更編定，台北縣政府棄土專案審查小組審議系爭安坑營建工程廢土棄置場坐落新店市○○段小粗坑小段第二一地號等四十八筆土地時，於其中一四一之二、一四三之二、一五六之一、八、一五一、五三、一五九之一等七筆土地，分別編定為山坡地保育區水利用地、丙種建築用地、礦業用地、交通用地之情形下，仍審議通過，准予該棄土場設置及同意該棄土場免再請領雜項執照，依上說明，是否非明知違背法令，仍待研酌。原判決援引台灣省政府地政處八十八年四月七日（八八）地四字第一四二０五號函意旨，指明礦業用地容許作「採取土石」，而其許可使用細目包括「砂石堆置、儲運、土石碎解洗選場及……」（見他字第二五０九號卷一第四十三頁至第四十七頁，原判決第十六頁第八行至十一行）。惟礦業用地容許作「採取土石」，無論「砂石堆置、儲運、土石碎解洗選場」等項目，均屬於暫時性使用礦業用地，堆置其上之土石均為資源性之土石，可搬運至其他場所使用，砂石堆置、儲運、土石碎解洗選場隨時均可恢復礦業用地原狀，與本件係供營建工程廢土棄置場，屬於廢棄土石，棄置後永遠留置該處之性質不同，原判決未比較兩者之差異，復未依「非都市土地使用管制規則」規定，審酌礦業用地得否容許作營建工程廢土棄置場使用，遽引該函認「是否容許在礦業用地設置營建工程廢土棄置場，尚有斟酌餘地」、「在礦業用地設置營建工程廢土棄置場，解釋為並未違反「非都市土地使用管制規則」之礦業用地容許使用規定，尚非明顯不合」等語，而為有利被告等之判決，其法則之適用不無可議。另所引內政部八十二年八月十七日台內地字第八二八三三００號函釋，係針對擬設廢土棄置場之「農牧用地」土地，八十六年八月二十日台內地字第八六八一四二二號函釋係針對擬設廢土棄置場之「鹽業用地」土地而言，與本件申請設置安坑營建工程廢土棄置場之上開使用地無涉，自不足為未違反用地限制規定之理由。至專案小組就申請設置安坑營建工程廢土棄置場第二次審查會議所作結論，認「水利用地部分，因目前無水流通過，且水土保持措施有設置涵管，應無影響水利用地之虞；丙種建築用地部分，因填土之強度比原規定低，且填土屬改良地形，應無牴觸；交通用地部分，因填土後仍為交通用地，故無牴觸為由，認定並未違反「非都市土地使用管制規則」規定，核與台灣省營建工程廢土棄置場設置要點第六點規定，並無不合，即有法源依據。且所持係用地改良，故未違反用地限制規定之理由，亦非顯然無據。」等語；似僅以該營建工程廢土棄置場使用地是否不在「營建廢棄土處理方案」所定上開不得申請設置地區、「台灣省營建工程廢棄土棄置場設置要點」所定應避免設置地區等消極條件予以審查，無視申請設立營建工程廢土棄置場用地中丙種建築用地、水利用地、交通用地、礦業用地，是否符合「非都市土地使用管制規則」第六條附表一所定容許使用之項目，以該營建工程廢土棄置場不在「營建廢棄土處理方案」所定上開不得申請設置地區、「台灣省營建工程廢棄土棄置場設置要點」所定應避免設置地區，認即可不論該非都市土地是否容許設立「營建工程廢土棄置場」之使用項目。況山坡地保育區水利用地，將來可構築河道、溝渠供該鄰近地區地面排水用途全然不同，並不因目前無水流通過即得以任意以建築廢土填埋，而設置涵管充其量僅係地下排水設施而已，且廢棄土石棄置水利用地，永遠不可能再供水利地使用，似不符設立「營建工程廢土棄置場」之消極條件，又「營建廢棄土處理方案」肆、棄土場（或土資場）設置與管理方針五、棄土場使用管理（五）明訂棄土場填埋完成經勘驗核可後，視同經許可之土地改良，乃得依相關法令將原使用地辦理變更使用之問題，而為落實執行業經行政院核定修正之營建剩餘土石方處理方案，達成持續廣徵廣設各種多元化處理功能之土資場政策，經審查得以農地改良方式申請設置臨時性棄置場，並於使用完成後恢復其原有使用者，似限於農牧用地，非都市土地申請設置永久性土資場之案件，應依法辦理變更編定。本件使用地中之丙種建築用地與農牧用地有別，原判決予以混淆援用，亦有理由矛盾之違誤。再被告等人，於行為時分別任職前台北縣政府工務局長（甲○○，八十三年一月至八十五年一月）；前台北縣政府建設局長（己○○，八十二年四月至八十三年四月）；前台北縣政府工務局技正、建設局核稿技正（庚○○，七十二年至八十五年七月）；前台北縣政府工務局技正（乙○○，七十八年至八十六年）；前台北縣政府工務局技正（丙○○，七十二年十二月至八十六年三月）；前台北縣政府工務局建管課長（丁○○，八十四年四月至八十五年七月），現任工務局副局長；前台北縣政府工務局建管課技士兼施工組組長（戊○○，八十一年至八十五年）；前台北縣政府工務局建管課技士（辛○○，八十一年至八十五年）；台北縣政府工務局建管課技士（壬○○，八十四年起），均為依據法令從事公務之人員，各專職司，對其職掌業務範圍內之相關法令，不得諉為不知。起訴意旨以己○○、甲○○先後擔任依「台北縣民間申請設立工程廢土棄置場審查作業要點」（下稱審查作業要點），由台北縣政府工務局、地政局、農業局、環保局及警察局等單位組成工程廢土棄置場申請專案小組（下稱專案小組）執行秘書，庚○○協助推動專案小組業務。林武田（業於九十二年五月二日死亡，經第一審判決不受理確定在案）受理陳明雄以其子陳鴻亮名義提出在台北縣新店市○○段小粗坑小段第二一地號等經編為山坡地保育區之四十八筆土地，設置安坑營建工程廢土棄置場申請案，依審查作業要點規定，送專案小組各單位個別審查。地政局書記孫嘉成審查發現該四十八筆土地中經編定為水利、丙種建築、礦業及交通用地之七筆土地依區域計畫法第十五條第一項授權訂定之「非都市土地使用管制規則」規定，均不得設立營建工程廢土棄置場，在地政局審查表審查事項勾選「否」，並簽註反對意見。己○○主持工程廢土棄置場申請專案小組第二次綜合審查會議時，與庚○○、林武田明知上情，仍決議同意於前開經編定為水利、丙種建築、礦業及交通用地之七筆土地上，設置安坑營建工程廢土棄置場。會後由庚○○作成會議紀錄手稿，先送己○○核閱同意，交予林武田作成正式會議紀錄，並循序簽請縣長核示，縣政府秘書郭吉仁審核批示「申請使用土地，不符非都市土地使用管制規則，其不符法規情形為何？擬請說明分析。是否位於水資源保護區？」等兩點待查事項，退回工務局研辦。申請案接辦人辛○○僅就是否位於水資源保護區部分，函請台灣省自來水公司解釋，而對營建工程廢土棄置場坐落於水利、丙種建築、交通及礦業等用地，不符非都市土地使用管制規則部分，則略而不查，簽呈略以「申請使用土地，不符非都市土地使用管制規則乙節，查本案復於第二次綜合審查會提報討論，與會各單位共同認定結論㈡之⑵為農牧用地……本申請案正式核准」，企圖矇混過關。接任專案小組執行秘書之甲○○明知依法不得核准設置，卻於審核時未表示反對意見，並於第三次綜合審查會議作成結論，同意前述用地設置安坑營建工程廢土棄置場，並作成「本案核准設置後，請向本府工務局申請雜項執照後依規定辦理」（見結論㈢第十五點），函覆申請人。承辦人辛○○知悉十三筆土地既無山坡地開發許可，亦無雜項執照，已有無照施工之事實，乃於陳明雄以洪守訓名義申請啟用安坑營建工程廢土棄置場時，簽請要求申請人依規定申請雜項執照，經課長即被告丁○○決行，據以駁回申請。嗣申請人再提出申請書以相同理由，申請免辦雜項執照並以偽造「大邦建築師事務所」名義出具證明書提供台北縣政府審核，辛○○、戊○○、丁○○、丙○○、乙○○及甲○○等人，明知安坑工程廢土棄置場用地僅三十五筆土地領有山坡地開發許可及雜項執照，且必要水土保持設施如擋土牆等雜項工作物，依法均應申請雜項執照，辛○○竟簽呈同意安坑工程廢土棄置場免辦雜項執照，並循序陳請戊○○、丁○○、丙○○、乙○○及甲○○審核，由縣長尤清批示核准。該棄土場於八十四年十月十三日正式啟用，核准容留棄土三百八十萬立方米，依當時該場販售建築物報請開工所需之「棄土證明」每立方米約新台幣（下同）四十元，實際至該場傾倒棄土另收費每立方米約一百三十五元計算各節，核計圖利業者金額達六億六千五百餘萬元等情。如果不虛，被告等人對「水利、交通、丙種建築及礦業等用地不符非都市土地使用管制規則部分」略而不查，並免申請雜項執照，能否謂被告等人非明知違背法令，具圖利之犯意，使業者本不應准許而因被告等違法准許，致獲得不法利益？原判決均未進一步調查釐清，徒以「法令錯綜複雜，個人接觸有限，所為認知並非必然正確無訛」為由，認被告等非明知違背法令圖利業者；非惟調查職責未盡，復有理由不備之違法。又乙○○、丙○○雖非專案小組成員，亦非業務承辦人，惟均為台北縣政府技正，其職責乃在審核工務局業務有無違法失當之處，並予即時糾正。原判決未依憑證據，即以其二人「僅係文稿核稿人員，職責在更正文稿用字遣詞之錯誤，就申請設置營建工程廢土棄置場，應否准許，並無權責」云云，而為有利其二人之認定，尚嫌率斷。另壬○○於勘驗紀錄結論之登載，究係疏未詳細審查有關簽呈、函稿、申請書暨附件等資料內容是否正確，抑因縣長批示免辦雜照之公文，或因接辦不久，對有關業務法令不熟悉，抑明知違背法令，圖利業者所致？事實仍欠明暸，攸關其是否構成刑責之認定，原判決未詳查審酌及此，遽為判決，洵有查證未盡之違誤。至於原判決引用卷附內政部八十五年六月所作台灣地區營建工程廢土棄置場設置情形統計表所示（見一審卷二第七十八至八十一頁），營建工程廢土棄置場設置在水利用地、丁種建築用地為例，認專案小組准許在水利、丙種建築、交通用地設置營建工程廢土棄置場，並非單一特例，難認有何違常之處（見原判決第十八頁），惟該統計表所示在水利用地、丁種建築用地設置營建工程廢土棄置場之案例，實情如何，有無違背土地容許使用之相關法令，其規避土地容許使用相關法令之依據如何，本件能否比附援引，原判決未詳敘其理由及所憑之依據，亦屬判決理由不備。以上或為上訴意旨所指摘，或為本院得依職權調查之事項，應認原判決除許登溪、郭聖宗部分外，均有撤銷發回更審之原因。
據上論結，應依刑事訴訟法第三百九十七條、第四百零一條，判決如主文。
中 華 民 國 九十七 年 六 月 十二 日
最高法院刑事第九庭
審判長法官 洪 文 章
法官 王 居 財法官 郭 毓 洲法官 黃 梅 月法官 邱 同 印本件正本證明與原本無異
書 記 官中 華 民 國 九十七 年 六 月 十八 日
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