最高法院刑事判決 一○一年度台上字第五六○四號上 訴 人 台灣高等法院台南分院檢察署檢察官被 告 李文俊選任辯護人 莊國明律師
黃盈舜律師江信賢律師上列上訴人因被告貪污案件，不服台灣高等法院台南分院中華民國一○一年八月二十一日第二審判決（一○一年度上訴字第一六九號，起訴案號：台灣台南地方法院檢察署一○○年度偵字第三一一九號），提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決撤銷，發回台灣高等法院台南分院。
理 由本件原判決撤銷第一審論處被告李文俊對於主管事務，明知違背其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定，直接圖其他私人不法利益，因而獲得利益罪之科刑判決，改判諭知被告無罪，固非無見。
惟查：㈠、貪污治罪條例第六條第一項第四款之圖利罪，係以對於主管或監督之事務，明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則，或對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，並因而獲得不法利益，為其構成要件。是上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權，為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之行政規則，其中關於機關內部之組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等之一般性規定，僅單純發生對內之法律效果，與一般人民之權利義務無涉者，固非屬上開圖利罪所指之「法令」。惟上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、行使裁量權，甚至彌補法律之闕漏不足或具體化抽象法律規範內容以利執行者，所訂頒之解釋性、補充性、具體性規定與裁量基準，雖以下級機關、屬官為規範對象，但因行政機關執行、適用結果，亦影響人民之權利，而實質上發生對外之法律效果，其違反者，對於法律所保護之社會或個人法益，不無侵害，亦應認屬上揭圖利罪所指違背法令。本件卷附「善化鎮公所辦理急難救助實施要點」，乃係該公所為因應民國九十七年底金融海嘯造成經濟不景氣及失業率嚴重攀升，急難救助申請案件大幅增加，原本所訂之急難救助實施要點已不合實際需求，而於九十八年三月十七日簽請被告核示重新修定，並經被告核可後函文各里辦公室依修正之規定受理民眾急難救助案件。且該「善化鎮公所辦理急難救助實施要點」第壹條明白揭示，該要點係依據社會救助法第二十一條規定而訂定，再依該要點第貳條第一至第三點，係規定該鎮民眾申請急難救助之時間、要件及鎮公所、各里辦公處承辦人員審核標準、核發限額；第叁、肆條則係就民眾不提供證明資料或以虛偽事實、文件申請救助時所生效力所為之規定，第伍條則規定本急難救助金經費之來源（見偵字第三一一九號卷第三四頁、第一審卷第八五至八九頁、第九一頁）。可知上開實施要點不僅規範鎮公所、各里辦公處之承辦人員，更規定申請人即不特定多數鎮民應於事件發生三個月內檢附相關證明申辦及申辦之資格要件，是本實施要點雖以善化鎮公所、各里辦公室為規範對象，但因急難救助金審核、核發之結果，亦影響善化鎮鎮民權益，而對不特定鎮民發生法律效果，自應認係圖利罪所謂違背法令之「法令」。原判決未詳為調查釐清、說明論斷，逕以行政命令事後有無踐行諸如立法機關審議、備查、查照或審查法定程序為判斷標準，以判斷行政命令之屬性，認本實施要點僅屬規範機關內部秩序及運作，且僅單純發生對內法律效果之行政規則，因認本件核與貪污治罪條例第六條第一項第四款圖利罪構成要件中所謂之「法令」要件不符，而無圖利罪之適用，顯與一般行政程序係先判斷行政命令之內容本質、規範對象、規範事項、對內生效或對外生效等特性為據，以確定行政命令之屬性，再決定應踐行之法定程序之標準相違，實有倒果為因之謬誤。何況參照司法院釋字第五四二號解釋之解釋理由書所載：「行政機關內部作業計畫，經公告或發布實施，性質上為法規之一種；其未經公告或發布，但具有規制不特定人權利義務關係之效用，並已為具體行政措施之依據者，則屬對外生效之規範，與法規命令或行政規則相當」，對照本件實施要點確有規制不特定鎮民權利義務關係之效用，苟被告已將本實施要點有效下達下級機關（各里辦公室）及屬官，且根據本實施要點執行急難救助金之發放，縱本實施要點未依行政程序法第一百六十條第二項規定登載於政府公報發布之法定程序而有瑕疵，然揆諸上揭解釋意旨，基於信賴保護原則，能否謂該實施要點尚未對外（即一般鎮民）發生法律效果？又原判決說明善化鎮公所有依法編列急難救助金之預算，如果無訛，苟鎮民代表會不知該實施要點之訂定、修正及其內容，如何審議該項預算及監督執行？原審未向鎮民代表會調查釐清實情，遽以該實施要點因未登載於政府公報發布，認非屬「其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定」，尚嫌速斷，其調查猶有未盡。㈡、判決書應記載判決之理由，其所載理由，仍不能憑以斷定其所論述之根據者，即屬理由不備。又行政裁量權，固為法律授權行政機關得於一定範圍內自由裁量之權力，惟仍非漫無標準，苟其所為處分違反合目的性及合義務性之判斷，或有逾越及濫用裁量權之情事，仍屬違法。本件被告於楊胡月珠辦理急難救助申請書之最終批示時，已看見鎮公所社會課承辦人員魯國蓉於承辦人欄位記載：「擬：案主無急難情事，不符合本所急難救助實施要點之相關規定，鑒請鈞長不予補助」，卻不顧魯國蓉之審查意見，對其所主管及監督之急難救助金核發業務執行時，在已明知楊胡月珠之條件不符本實施要點規定之情形下，仍違背本實施要點之規定，並逾越要點規定最高額新台幣（下同）一萬元之限制，批示准予核發一萬五千元予楊胡月珠，而直接圖使胡月珠因此獲得不法之利益，實有裁量權之逾越及濫用。原判決僅以魯國蓉所簽註之審查意見，並未敘明如何認定楊胡月珠無急難情事之實質理由或其他具體依據，即認被告裁准核發急難救助金一萬五千元予楊胡月珠，係屬被告以鎮長身分所為最終行政裁量權之行使，原判決顯未詳酌判斷，遽為被告無罪之諭知，亦有判決理由欠備之違誤。以上或為上訴意旨所指摘，或為本院得依職權調查之事項，應認原判決有撤銷發回更審之原因。
據上論結，應依刑事訴訟法第三百九十七條、第四百零一條，判決如主文。
中 華 民 國 一○一 年 十一 月 七 日
最高法院刑事第十一庭
審判長法官 王 居 財
法官 郭 毓 洲法官 呂 永 福法官 沈 揚 仁法官 林 恆 吉本件正本證明與原本無異
書 記 官中 華 民 國 一○一 年 十一 月 九 日
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