最高法院民事判決 九十七年度台上字第一二四六號上 訴 人 交通部法定代理人 甲○○訴訟代理人 廖學興律師
李勝雄律師連立堅律師林永頌律師上 訴 人 中國廣播股份有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 陳明暉律師
簡泰正律師李永然律師上列當事人間請求移轉土地所有權等事件，兩造對於中華民國九十六年三月二十七日台灣高等法院第二審判決（九十五年度重上字第三三五號），各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回台灣高等法院。
理 由本件上訴人交通部法定代理人已由蔡堆變更為甲○○，經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
次查上訴人交通部主張：國家因委任對造上訴人中國廣播股份有限公司（下稱中廣公司）處理國內外政令宣揚廣播事務，行政院於民國五十五年間依電信法規定核准中廣公司於八里建台徵收原判決附表所示十六筆土地（下稱系爭土地），伊代表國家為徵收機關，應由國家原始取得所有權。再系爭土地之購地費用均係國家於五十二年間編列預算支出，並已交付中廣公司代向地主購買；嗣因部分地主拒絕出售，始改由國家徵收，並將先前購地費用轉為徵收補償費，由中廣公司代為發放。又民法第七百五十九條規定之「公用徵收」非僅限於國有財產法中公用財產之徵收，系爭土地徵收後既為國家原始取得，已屬公用財產，亦未曾變更為非公用財產，自仍有該條規定之適用。縱認中廣公司為需用土地人，國家僅係將系爭土地交由其使用，並無移轉所有權之意思，更無可能由中廣公司委任國家以徵收方式取得系爭土地所有權後再移轉予中廣公司，兩造復未有移轉系爭土地所有權之約定。縱須移轉系爭土地所有權予中廣公司，亦應先辦理土地登記為國有，於未登記為國有前，自不得逕將所有權人登記為中廣公司。詎中廣公司竟就系爭土地於六十年三月二十日以徵收為原因（下稱六十年登記）及六十四年間以分割轉載為原因（下稱六十四年登記）辦妥所有權登記，均違反民法第七百五十九條規定及國有財產法第二十八條強制規定而無效，系爭土地所有權仍屬中華民國所有等語。爰依民法第七百六十七條規定，求為：㈠確認中華民國對系爭土地之所有權存在。㈡中廣公司應將系爭土地上揭六十年及六十四年之所有權登記塗銷（原審判決確認中華民國對系爭土地所有權存在，並駁回交通部其他請求，兩造各就其敗訴部分提起上訴）。
上訴人中廣公司則以：五十二年間伊為興建八里發射站台，本擬向系爭土地各所有權人購買，因部分地主不同意價款及部分土地所有權人不明，即依電信法及土地法規定以伊為需用土地人，聲請國家徵收土地，經行政院核准徵收，並經台北縣政府依法公告，兩造就徵收系爭土地顯已成立公法上之委任關係；且徵收補償費、移轉所須之契稅及鑑證費等相關費用均係由伊支付、發放，實際上相關單據均係開立由伊收執；依修正前預算法第六十六條規定，政府預算於會計年度結束後，其經費未經使用者，應即停止使用，交通部不可能以五十二年度預算用於發放五十六年間土地徵收補償費。再系爭土地係因伊興建電台所需而徵收，並非公務用、公共用或事業用財產，即非屬公用財產，其徵收自無民法第七百五十九條之適用。地政機關依權利人聲請或主管機關囑託逕行登記為伊所有，僅屬縮短給付之便宜行事；地政機關就系爭土地登記案件，均已實質審查，交通部既未曾對該登記提出異議，亦無法舉證證明前開所有權登記有違民法第七百五十九條規定或有虛偽、無效情事，其請求均屬無據等語，資為抗辯。
原審維持第一審就確認之訴部分所為交通部勝訴判決，並駁回交通部關於塗銷所有權登記之上訴；無非以：中廣公司為電信法規範之電信事業，其主管及監督機關為交通部，因行政院新聞局自四十一年起委託中廣公司進行宣揚政令之國內外廣播事務，為承辦廣播業務需系爭土地興建電台，經呈由行政院於五十四年間依電信法第二十條之規定核准徵收系爭土地，為兩造所不爭；依土地法施行法第五十八條規定被徵收土地補償金額之計算與發給可由需用土地人委請直轄市或縣地政機關為之，可知委任關係亦可存在於需用土地之私人即中廣公司與政府機關之間。次按需用土地人係以取得被徵收土地之所有權為目的，不論依土地法或土地徵收條例申請徵收，徵收機關於徵收程序完成後，應令取得被徵收土地之所有權，以完成徵收目的。此觀土地法第二百三十六條第二項、土地徵收條例第十一條、第四十九條規定可明，足見政府原始取得土地所有權後，須移轉由需用地人取得所有權，故交通部於徵收完成後負有移轉所有權登記於需用土地人之義務。且依中廣公司致交通部之五十四年二月八日台廣總（三四）二九四六六號及同年九月十五日台廣芬工（五四）三○七四○號代電內稱「無法辦理過戶手續……為解決困難，經與淡水地政事務所商妥，採用公有土地囑託登記方式可以解決」等語，均係中廣公司請求交通部代為申辦公用土地囑託登記而已，難認中廣公司僅能與交通部訂約取得使用權。再查系爭土地之徵收補償費、移轉登記所須之契稅、鑑證費等相關費用，均係由中廣公司支付及辦理提存，為交通部所自認。交通部亦不否認中廣公司提出之補償費、稅費收據係於五十二年間所發放予地主之購地價款，則若相關費用係由國家預算支應，何致收據及提存書，均以中廣公司為繳款人或提存人，且相關單據均由中廣公司收執、留存，益見系爭土地係由中廣公司支付徵收地價補償費及相關費用。況按諸修正前預算法第六十六條規定，政府預算於會計年度結束後，其經費未經使用者，應即停止使用，系爭土地係於五十六年間方辦理徵收，則交通部五十二年七月二日通計（五二）字第二四二號函文所稱之五十二年度預算如何能用於五十六年發放系爭土地之徵收補償費？遑論以當年度之政府預算支出系爭土地之徵收補償費。可見非由國家編列預算交由中廣公司代為發放。再按土地所有權人之權利義務於地價補償費發放完竣或經提存後即告終止，國家於土地徵收完成即取得土地之所有權，屬於原始取得，不待登記即取得該權利，僅非經登記不得處分。此由民法第七百五十九條、國有財產法第二條第一項規定觀之甚明。民法公布施行較國有財產法為前，民法第七百五十九條所謂「公用徵收」，並非僅指國有財產法「公用財產」之徵收，國有財產法公用財產以外之公用徵收，仍應適用。本件自不例外，系爭土地之徵收補償費既已發放完竣，則國家於徵收完成時已原始取得系爭土地之所有權，依當時之土地登記規則第二十二條及土地法第五十二條規定，身為公有土地主管機關之交通部本應囑託地政機關將系爭土地辦理登記為中華民國所有；本件在未登記為國有之前，即以徵收為由逕行登記中廣公司為所有權人之六十年登記及其後之六十四年登記，均違反民法第七百五十九條非經登記不得處分其物權之禁止規定，無從發生不動產物權變動之效力，故系爭土地仍屬於國有。次查中廣公司於五十四年間要求國有財產管理機關為土地囑託登記申請時即已自承系爭土地所有權屬於國有，有囑託登記土地清冊可參；依照行政院六十一年十月十四日台（六一）內字第六六五四號函釋略以：『凡政府機關依法徵收之土地公告期滿，補償完畢，該管市、縣地政機關應於一個月內令該管地政事務所依職權逕為所有權移轉登記』，及當時土地登記規則第九十九條規定固得囑託登記機關為所有權登記，但非謂中廣公司可直接取得徵收土地之所有權，中廣公司亦非徵收機關，則於土地徵收完成時，中廣公司並不當然原始取得系爭土地之所有權，自不能以移轉登記之方式逕行登記為所有權人。再前引行政院核准令僅表示應依法辦理徵收，台北縣政府徵收公告亦僅表示依法辦理徵收，均未有系爭土地應移轉所有權予中廣公司之文字，而土地登記簿所載原因皆為徵收，且義務人處皆為空白，並無為移轉土地所有權之行為。再徵收由國家原始取得，在未辦理登記為國有之前不得處分，民法第七百五十九條既有明文，故台北縣政府令地政事務所逕為所有權移轉予中廣公司，為違反強行規定而無效。地政機關所為登記既有瑕疵而無效，法院經實體調查審理後所為認定，自非得拘泥於現在所有權之登記名義人誰屬，真正權利人仍得主張其所有權存在而訴請確認。末查系爭土地之徵收屬於中廣公司委任交通部辦理之委任事項，並由中廣公司支付相關費用，交通部於徵收完成後負有移轉所有權登記於需用土地人之義務，則交通部對於系爭土地以徵收為原因或分割轉載所為之六十年登記及六十四年登記，尚有容忍義務，自不得請求塗銷。因認交通部請求確認中華民國對系爭土地之所有權存在，為無不合，應予准許。請求塗銷所有權登記，尚有未合，不應准許等詞，為其判斷之基礎。
惟按土地法第二百零八條，就興辦事業之主體並未明定，稽之私（法）人興辦有助於公共利益之事業，與由國家興辦，其公益性與公共服務效果，並無不同，原無限制私（法）人不得以請求國家徵收方式取得土地，資以興辦公共事業之必要；參以土地法徵收編之前身，即四年十月二十二日公布之土地收用法、十七年七月二十八日公布土地徵收法之規定，並未排除私（法）人得為興辦公共事業之需要，申請國家徵收土地；復就二十四年四月五日公布，二十五年三月一日施行之土地施行法第七十七條：「需用土地人為私人時，主管官署對於其聲請徵收土地之核准，應以其事業必須使用該地者為限」之規定，及四十四年三月十九日公布之土地法第二百二十二條、第二百二十三條，除第一款規定「需用土地人」為中央機關、省市政府或縣市政府、地方自治機關聲請徵收土地之核准機關，並於第二款併列「舉辦之事業者」聲請徵收土地之核准機關，而第二款所稱舉辦事業者，並未明文限於公法人，參互以觀，自難謂土地法排除為興辦公共利益而需用土地之私（法）人得請求國家徵收土地。準此，倘係基於公共利益、符合公用需要、合乎比例原則，有法定徵收依據，並依法定徵收程序，且為合理之補償者，私（法）人為興辦公共事業而立於需用土地人之地位申請徵收土地，應非行為時法之所禁。而依四十七年十月二十三日公布電信法第二十條之規定，電信事業所需土地得依土地法之規定徵收之，參以行為時之土地法第二百三十二條第一項規定意旨；則中廣公司抗辯依電信法經聲請核准徵收及公告後之需用土地人，應可登記為被徵收土地之權利人，難謂全然無據。矧且民法第七百五十九條規定因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權，其規範意旨在於貫徹不動產物權變動之公示原則。而公示原則所維護者係交易安全，國家因公用徵收於登記前，縱認係原始取得不動產物權，嗣其尚未登記即處分不動產之結果，如未發生登記物權與真實物權狀態不一致之情形，於交易安全既不影響，仍應受法律之保護。另行為時之土地登記規則（民國三十五年十月二日公布施行）第十九條規定：因徵收土地為所有權移轉之登記，得僅由權利人聲請之。同規則第九十五條復規定：因徵收土地為所有權移轉登記之聲請或囑託時，所有其他權利之登記，應塗銷之。但被徵收之土地，設定有地役權者，其登記不在此限。本件登記機關即台北縣淡水地政事務所函覆法院稱：「是以徵收屬所有權移轉登記範圍之一項，中廣公司係以徵收取得所有權移轉登記」等語；台北縣政府亦函覆法院謂：依土地登記規則第十九條、第九十五條規定（修正後為第二十九條、第九十九條）及參照行政院六十一年十月十四日台（六一）內字第六六五四號（似係第九九五四號之誤植？），凡政府機關依法徵收土地公告期滿，……令該管地政事務所依職權為所有權移轉登記……」等情。則本件土地登記以徵收為原因依移轉登記方式辦理為中廣公司所有，於當時土地登記規則，似非全無所據。原審既謂需用土地人係以取得被徵收土地之所有權為目的，不論依土地法或土地徵收條例申請徵收，徵收機關於徵收程序完成後，應令取得被徵收土地之所有權，以完成徵收目的。中廣公司為電信法規範之電信事業，因電信事業之需要土地，經交通部報由行政院核准徵收系爭土地，為原審所認定；依徵收程序須由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，聲請主管機關報由行政院核准（參照土地法第二百二十四條規定）；倘其聲請徵收之初，即以取得土地所有權為目的，而徵收程序期間土地登記簿所有權部並已註記「中廣公司徵收地」（見第一審卷一第一二三頁），登記之結果亦符合此目的，並未發生登記物權與真實物權狀態不一致之情形，能否謂係國家原始取得所有權，未經登記即逕認無效，不無研求餘地。原審未遑推闡明晰，遽以前揭理由就確認所有權存在部分為中廣公司敗訴判決，尚嫌疏略。末查交通部一再主張應行補償之地價補償費、遷移費係其核准撥付等語，並提出兩造往來代電為證（見第一審卷二第二○五至二一一頁），倘非虛妄，交通部所核撥款項，究為購地價款？徵收之地價補償費、遷移費？或屬行政院新聞局依中廣公司與行政院新聞局合約第十二條、第七條約定給付中廣公司擴充設備計劃及預算書之款項？亦有待進一步調查釐清；原審未為調查審認，遽認中廣公司自行支付徵收之地價補償費等，尚嫌速斷。兩造上訴論旨，各就其敗訴部分指摘原判決不當，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件兩造上訴均為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 九十七 年 六 月 十二 日
最高法院民事第七庭
審判長法官 劉 福 來
法官 陳 國 禎法官 陳 重 瑜法官 吳 謀 焰法官 許 正 順本件正本證明與原本無異
書 記 官中 華 民 國 九十七 年 六 月 二十四 日
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