最高法院民事判決 一○○年度台上字第四八一號上 訴 人 財團法人花蓮高爾夫俱樂部法定代理人 許至勝訴訟代理人 廖學忠律師
鍾年展律師被 上訴 人 花蓮縣政府法定代理人 傅崐萁訴訟代理人 簡燦賢律師
林武順律師上列當事人間請求返還補償金事件，上訴人對於中華民國九十九年十一月十八日台灣高等法院花蓮分院第二審更審判決（九十九年度上更㈠字第二號），提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回台灣高等法院花蓮分院。
理 由本件被上訴人主張：兩造簽訂「花蓮縣美崙運動公園高爾夫球場委託經營管理協議書」（下稱系爭協議），約定自民國八十九年五月一日起至九十七年十二月三十一日止，由上訴人經營伊任管理機關之坐落花蓮市○○段五一三、五四０、五三九 、五四二、六九、六九之一、五五六之一、六九之三等地號八筆國有土地（下稱五一三地號等土地）、財政部國有財產局（下稱國有財產局）任管理機關之同段五一四、五四一、五四三、五四四、四四
八、四四八之一、四四七、四四六之一、四四九之四等地號九筆國有土地（嗣經協商撥由上訴人管理，下稱五一四地號等土地）、花蓮市○○○○○段○○○○號土地、伊所有同段五五六地號土地（以上土地下合稱系爭土地），以及會館大樓（即管理中心）暨球場設施（原由上訴人出資興建，已於九十五年五月十六日登記為被上訴人所有）。惟伊非五一四地號等土地管理機關，無委託經營管理權限，且系爭協議違反政府採購法應辦理招標規定，應為無效。縱非無效，亦違反國有財產法第十一條、第二十八條強制規定，因系爭土地均為高爾夫球場使用，無法割裂使用，伊已依系爭協議第七條第一項第五款約定及民法第二百六十三條規定，於九十年九月十一日函知上訴人自翌日起終止系爭協議，上訴人無使用系爭土地之正當權源，其繼續占有使用系爭土地，受有相當於無須繳納租金之利益，其中五一四地號等土地係自伊於九十一年五月七日受撥用時起，其餘土地自九十一年一月一日起，均至九十五年十二月三十一日止之利益計新台幣（下同）二億五千零七十一萬二千一百元，扣除上訴人自九十年起至九十六年止繳納地價稅及房屋稅二千八百二十五萬零七百九十六元，上訴人計受有利益二億二千二百四十六萬一千三百零四元等情，爰本於不當得利法則，求為命上訴人如數返還，並自支付命令送達翌日即九十七年五月十四日起加計法定遲延利息之判決（被上訴人超過上開本息之請求，經第一審判決駁回後，未據聲明不服）。
上訴人則以：兩造已整理並協商爭點為系爭協議是否於九十年九月十二日終止？被上訴人不得再為系爭協議無效之主張。況辦理花蓮高爾夫球場委託經營，無庸適用政府採購法之招標程序，亦不得以自己違反政府採購法主張自己行為無效請求給付不當得利。又系爭協議簽約時，被上訴人未獲五一四地號等土地管理機關國有財產局事先同意，逕委託伊管理，為效力未定行為，被上訴人始於九十年九月十一日表示停止系爭協議，嗣經獲撥用五一四地號等土地，停止原因消滅，系爭協議之效力回復，該五一四地號等土地之撥用問題，於系爭協議簽訂時已發生，且未列於系爭協議所定得終止事由，被上訴人不得據為主張終止協議。另伊依系爭協議負有推展高爾夫運動、培訓選手、維護球場及支付人事、維護等費用，復為被上訴人支付地價稅、房屋稅，更依約將球場會館大樓贈與被上訴人，殊難認獲有利益等語，資為抗辯。原審維持第一審所命上訴人給付二億二千二百四十六萬一千三百零四元本息之判決，駁回上訴人該部分之上訴，無非以：被上訴人雖於原法院更審前表示系爭協議已於九十年九月十二日終止，不再主張系爭協議無效等語，惟契約無效屬當然、自始、絕對無效，如不許被上訴人再為系爭無效之主張，顯有失公平。而政府採購法於八十七年五月二十七日公布施行，依該法第二條、第三條、第七條第三項規定，政府機關辦理勞務採購，應依該法之規定，此屬強制規定，違反者，依民法第七十一條規定，自屬無效。查被上訴人於八十九年五月一日與上訴人簽訂系爭協議，將系爭公有財產委託上訴人經營管理，屬勞務採購，既在政府採購法施行之後，被上訴人未依該法第二十二條第一項及第二十三條規定辦理限制性招標，自始確定無效，上訴人占用系爭土地，即無法律上之原因。又被上訴人縱使依無效之協議請求上訴人履行贈與會館大樓，要屬應否依民法第一百十三條規定負回復原狀或損害賠償責任之問題。則被上訴人依不當得利法則，請求上訴人給付如第一審判決計算如上開金額之本息，即無不合，亦未違反誠信原則及權利濫用等詞，為其判斷之基礎。
按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，乃政府機關、公立學校、公營事業或受政府機關等補助一定金額之法人或團體辦理採購時，使政府採購程序回歸市場競爭機制所應遵守之規範，該法復未就政府機關立於私法主體地位從事私經濟行政（國庫行政）之行政輔助行為而訂定之「私法行為」，其效力是否因此受影響設其明文，此觀同法第一條、第三條、第四條及其他條文規定自明。權衡該法所規範目的保護之法益與該私法行為本身涉及交易安全、信賴保護之法益，應認政府採購法之性質係行政機關之內部監督規範，為行政機關辦理採購時之取締規定，而非效力規定，縱採購機關未依該法規定辦理採購，僅生該機關首長或採購人員之行政責任，尚不影響政府機關依民事法規締結採購契約之效力。乃原審見未及此，逕謂政府採購法屬強制規定，被上訴人將系爭土地委託上訴人經營，屬勞務採購，卻未依政府採購法辦理限制性招標，當屬無效云云，即為不利上訴人之論斷，所持法律見解，已有可議。又上訴人就返還不當得利部分，曾於該審辯稱其已依協議將會館大樓贈與被上訴人云云，上訴人所陳，有無同時履行抗辯或抵銷之意？原審未就其真意詳予闡明審認，遽為上訴人不利之判決，所踐行之程序，亦難謂無瑕疵。上訴論旨，指摘原判決不當，聲明廢棄，非無理由。此外，被上訴人於原法院更審前主張依系爭協議第七條第一項第五款約定及民法第二百六十三條規定終止系爭協議，該項主張是否可採？又上訴人於九十年九月十七日曾發函請被上訴人派員管理系爭球場（一審卷八一頁），被上訴人自認缺乏管理高爾夫球場能力未能接管系爭土地（原法院重上字卷一三九頁），上訴人已否按債務本旨提出返還系爭土地之給付？攸關上訴人應否返還不當得利，案經發回，宜併注意詳為調查，附此指明。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 一○○ 年 三 月 三十一 日
最高法院民事第七庭
審判長法官 顏 南 全
法官 林 大 洋法官 沈 方 維法官 鄭 傑 夫法官 高 孟 焄本件正本證明與原本無異
書 記 官中 華 民 國 一○○ 年 四 月 十四 日
K