最高法院民事判決 一○一年度台上字第一○一七號上 訴 人 振興印鐵製罐工廠股份有限公司法定代理人 劉振隆訴訟代理人 張國雄律師
張嘉真律師許慧如律師吳典倫律師被 上訴 人 桃園縣政府法定代理人 吳志揚訴訟代理人 江松鶴律師
陳忠輝律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國一○○年四月十二日台灣高等法院第二審更審判決（九十九年度重上國更㈢字第五號），提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
第三審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：被上訴人前違反農地重劃條例之規定，將伊所有坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號、一二九九地號等二筆地目為「溜」之土地（下稱系爭土地），作為公共灌溉用途，經伊提起訴願、再訴願，並向監察院陳情後，被上訴人雖於民國八十九年九月一日之廢溜協商會議（下稱系爭廢溜協商會議）中，作成系爭土地廢溜之決議，惟就伊先後於同年九月十九日及十月五日，發給各該土地廢溜證明之申請，未能依規定於二個月內，卻遲至九十一年六月四日始予核發，使伊於八十九年十月二日與訴外人林永信所簽訂，附以於九十年一月三十一日前取得系爭土地廢溜證明為（契約）生效條件之土地買賣契約（下稱系爭買賣契約），不能生效，因而受有無法取得再將系爭土地出賣之價差利益新台幣（下同）三千八百六十九萬七千二百四十一元之損害。經伊於九十一年十一月二十七日以書面向被上訴人請求國家賠償，逾三十日未獲協議。爰依國家賠償法第二條第二項（後段）之規定，求為命被上訴人如數給付，及自訴狀繕本送達翌日（九十二年三月二十日）起加付法定利息之判決（上訴人請求之利息超過上述部分，業經更審前原法院判決其敗訴確定）。
被上訴人則以：伊雖於系爭廢溜協商會議中決定系爭土地將以廢溜方式處理，惟依水利法第四十六條規定，關於廢溜程序仍應由上訴人向水利機關即訴外人台灣省石門農田水利會（下稱石門水利會）申請，待該會同意後，呈轉伊核准。嗣石門水利會遲至九十一年三月六日方表示同意，且上訴人又拒繳廢溜之用地費用，伊於同年六月二十七日始核發廢溜證明，即無故意、過失或怠於執行職務之可言。況上訴人以不相當之高價出賣系爭土地，其與林永信訂定之系爭買賣契約，顯非實在。且該契約既已失效，系爭土地迄仍屬上訴人所有，難認其受有損害。上訴人請求伊國家賠償，不應准許等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭土地原為訴外人盧照男所有，於七十五年間參加桃園縣富岡第一期農地重劃（下稱系爭農地重劃）時，被列為公共灌溉溜池，經盧照男提起訴願、再訴願後，內政部於七十七年一月十四日撤銷原決定及原處分，交原處分機關究明該土地應否屬水路用地後另為適法處分。嗣盧照男於同年十一月間就系爭土地與訴外人黃慶讚訂立不動產買賣契約書，黃慶讚旋將之轉賣予上訴人之法定代理人劉振隆，劉振隆則將該土地登記為上訴人所有。其後原處分機關（被上訴人）仍維持原處分，上訴人提起訴願、再訴願，內政部於七十九年三月五日又將原決定及原處分均予撤銷，由原處分機關另為適法之處分。另上訴人以被上訴人及石門水利會未依訴願決定辦理為由，向監察院陳情，經該院調查後於八十六年一月間提案糾正，要求改善。兩造乃自八十五年起至八十九年九月止，歷經十餘次協商處理，終於八十九年九月一日之系爭廢溜協商會議中，作成請石門水利會以廢溜方式處理之決議等事實，為兩造所不爭，堪認為真實。又上訴人於九十二年二月十七日提起本件訴訟，請求國家賠償，尚未逾二年之請求權時效期間，被上訴人為時效消滅之抗辯，雖無可取。惟查系爭土地原係石門水利會供灌溉其轄區四十二公頃農田使用之保留池塘（下稱系爭溜池），原規劃為和興分渠第四十三號池，供四十三輪區灌溉使用。該土地之重劃處分經內政部撤銷後，被上訴人自八十五年間起即邀集上訴人、石門水利會、省縣議員、四十三號池灌溉轄區權利人等協商後續處理方式，因四十三號溜池下游農民需該溜池灌溉，要求石門水利會不可廢棄，以利耕作，請石門水利會重新報請縣府（被上訴人）以徵收方式辦理，有協調會議紀錄可稽。另與該溜池同參與系爭農地重劃之溜池，於重劃後之地目仍為原標示之「溜」，且依農地重劃條例第十三條○○○區○○○道路、池塘、溝渠或其他公共使用之土地，得因實施重劃予以變更或廢置之）之規定，又非強制應予變更或廢置之。足見系爭溜池未因參與重劃即應予廢溜地目，並核發廢溜證明。再依內政部七十九年三月五日台（七九）內訴字第七三七九四八號訴願決定書（下稱七十九年訴願決定書）事實欄之記載，可見系爭溜池原係供灌溉農田使用之保留池塘，於重劃前已為公共灌溉使用，非因重劃始劃為公共灌溉用途。另系爭土地自三十五年土地總登記時，地目即為「溜」，參諸農地重劃條例第十一條之立法理由，足見非屬該法條所定之「水路土地」。再依農田水利會組織通則第十一條第二項（原提供為水利使用之土地，應照舊使用……）之規定，則系爭溜池於七十五年間參加系爭農地重劃時，將之規劃為公共灌溉池塘，自係依法所為，尚無七十九年訴願決定書所指「其公共灌溉池塘之規劃，既乏法律依據且影響溜池所有權人權益至鉅」之情形。況該訴願決定書，又未指明被上訴人應另為「廢溜」之處分，始屬適法，故被上訴人於系爭溜池參與農地重劃後，未即予廢溜，於法並無不合。再觀之經濟部水利署九十六年四月二十五日經水綜字第○九六五一○八七六八○號函之記載，益證溜池並不因參與農地重劃即應予廢溜，且申請廢溜，仍須先經農田水利會之同意。系爭溜池既不因參與系爭農地重劃即應予廢溜，被上訴人並無逕依該農地重劃，即應作成廢溜處分之法定作為義務。至監察院之調查意見，所持應由參與重劃土地按比例分擔溜池之見解，恰與農地重劃條例第十一條係為減輕農民負擔之立法意旨相反，該調查報告認應即辦理系爭溜池廢池，無法律根據，且與農田水利會組織通則第十一條第二項之規定牴觸。被上訴人仍無逕依七十九年訴願決定書意旨，將系爭溜池予以廢溜之義務，且不因上訴人於系爭溜池參與農地重劃後，故意破壞堤防，製造無法提供灌溉之事實，或因其向監察院陳情，即認被上訴人應依該申請或陳情，負有核發廢溜證明或予以廢溜之法定作為義務。系爭土地為特定農業區「溜」地目，並非「水」或「道」地目，依農地重劃條例第十一條、第十三條、第二十二條，及農田水利會組織通則第十一條第二項之規定，被上訴人無「應」廢置重劃區內該溜池，及核發廢溜證明予上訴人之法律義務。且系爭農地重劃早已完成，亦無農地重劃條例第二十五條規定適用之餘地。再者，系爭農地重劃案並無增設農路水路及變更分配情形，無內政部七十五年十一月二十日台內地字第四五○六七六號函，及八十八年九月十七日台（八八）內中地字第八八八四七二八號函示之適用。被上訴人既無（因系爭農地重劃而）廢溜之法定作為義務，且系爭溜池是否廢溜？亦須上訴人向石門水利會提出申請，經其同意，被上訴人始得據以核定。兩造間於八十九年八月、九月間召開之系爭溜池改善或廢溜協商會議之結論，僅係上訴人向監察院陳情之協商處理過程，非上訴人向石門水利會申請廢溜，經該水利會同意後，由被上訴人作成准駁之行政處分。此觀之監察院八十九年十月九日（八九）院台內字第八九一九○○六三一號函（下稱第000000000號函）說明二之記載即明。且依此記載，更足顯監察院非要求被上訴人無論如何應於二個月內完成廢溜程序，核發廢溜證明，而係希望被上訴人於收受該院之上開函件後二個月內依相關法令辦理廢溜事宜，且將辦理結果函復該院，該函旨不能解為被上訴人負有應於收受監察院函件後之二個月內，核發廢溜證明予上訴人之義務。上訴人主張被上訴人負有該義務，卻懈怠該職務之執行云云，並無可取。查石門大圳灌區內私人所修築之池塘，屬水利法第四十六條規定之水利建造物，其建造、改造或拆除應報主管機關核准。系爭土地之廢溜，應由上訴人向石門水利會提出申請廢溜地目，再由該水利會呈轉被上訴人核准，有經濟部水利署九十三年六月一日函件可參。而證人即石門水利會八德工作站站長邱顯達亦證稱：水利法第四十六條所稱之主管機關為被上訴人，但被上訴人在作廢溜前，係由水利會依據水利法第四十六條規定提出意見給被上訴人，如因灌溉需要的話，水利會不會同意，就不可能陳報到被上訴人，一般民眾向被上訴人申請廢溜證明，如在水利事業範圍，被上訴人會請其先向水利會提出，由水利會提出意見後再呈轉給被上訴人等語。另參酌經濟部水利署九十六年四月二十五日就水利法第四十六條之函釋，及台灣省農田水利會於九十六年四月十八日石農管字第○九六○○○二五八六號函旨，暨佐之系爭廢溜協商會議紀錄陸、結論：「一、本案請農田水利會以『廢溜』處理之。二、廢溜之相關替代方案請水利單位依水利法暨相關法令，儘速執行。」之記載。可知辦理廢溜之程序及替代方案，尚須被上訴人依水利法及相關法令辦理，非被上訴人可獨斷獨行。上訴人主張依水利法第四十六條規定，無從推知廢溜應經農田水利會同意後，被上訴人始得據以核准。且被上訴人及石門水利會於八十九年十月三日在監察院決議中已同意廢溜，即無再經石門水利會同意之必要云云，均無可取。再按有關台北、桃園、新竹縣轄之石門大圳灌區保留池塘，灌溉面積在三公頃以下，地主願意負擔替代工程費者，固得申請解除保留。惟為避免因水利設施廢棄致妨礙原有引水蓄水或排水系統，主管機關得要求申請解除保留池塘者負擔相關費用，以維持灌溉系統之完整等情，業經邱顯達證述明確。且台灣省農田水利會九十六年四月十八日之函文，亦稱：「有關溜地解除保留……且地主願意負擔替代工程費者得申請解除保留，由本會報大府核定後向本會繳納相關費用，始發予自行開墾證明。」等語。足見系爭土地經石門水利會報請被上訴人同意准予廢溜後，上訴人負有繳交用地費之義務，並以此費用維護灌溉系統。此項義務不因被上訴人承辦人員之便宜行事，在上訴人未繳納之情況下逕予核發廢溜證明，即認上訴人並無繳納用地費之必要。上訴人主張伊無繳交用地費之義務云云，容有誤會。乃上訴人就其不願繳交用地費之事實，既未予爭執，被上訴人經石門水利會同意廢溜，呈報其核定後，在上訴人繳納用地費前，縱遲未核發廢溜證明，亦屬上訴人不願配合相關行政程序所致，自非可歸責於被上訴人。是以上訴人以被上訴人未於廢溜協商會議作成系爭土地廢溜之決議後，依規定於二個月內核發廢溜證明，而遲至九十一年六月四日始予核發，怠於執行職務，致伊受有因系爭土地買賣契約不能生效，無法取得出賣之價差利益即三千八百六十九萬七千二百四十一元之損害為由，依國家賠償法第二條第二項後段規定，請求被上訴人如數賠償該損害之本息，即屬不應准許等詞，並說明兩造其餘攻擊防禦方法毋庸逐一論述之理由。因而維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴。
查本件系爭土地參加系爭農地重劃，縱仍有農地重劃條例第十一條第一項關於確無繼續供灌溉使用之必要者，應依同條例第十三條規定辦理廢置或依法辦理公告廢止規定之適用。惟系爭土地之廢溜，仍須經（台灣省石門）農田水利會同意後，報請被上訴人核准，並繳交用地費，以維持灌溉系統之完整。此項繳交用地費之義務，不因被上訴人之承辦人員便宜行事，在上訴人未繳納該用地費前即逕核發廢溜證明予上訴人而得卸免，且上訴人又不爭執其不願繳交用地費，既為原審所認定。原審因認被上訴人未於收受監察院第000000000號函件，或系爭廢溜協商會議作成決議後之二個月內，發給上訴人廢溜證明，並無可歸責之事由，未怠於職務之行使。上訴人本於國家賠償法第二條第二項後段之規定，請求被上訴人賠償損害，不應准許，經核於法並無違誤。上訴論旨，係就原審採證、認事，及適用法律之職權行使或其他無關之贅述，指摘原判決為不當，聲明廢棄，非有理由。
據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 一○一 年 七 月 五 日
最高法院民事第三庭
審判長法官 陳 淑 敏
法官 吳 麗 女法官 簡 清 忠法官 鄭 傑 夫法官 王 仁 貴本件正本證明與原本無異
書 記 官中 華 民 國 一○一 年 七 月 十七 日
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