最高法院民事判決 一○一年度台上字第三七五號上 訴 人 東森電視事業股份有限公司法定代理人 施維德Patri.訴訟代理人 李宗德律師
陳佩貞律師周志雯律師被 上訴 人 國家通訊傳播委員會法定代理人 蘇蘅訴訟代理人 魏啟翔律師
參 加 人 姚文智上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國一○○年八月二十三日台灣高等法院第二審更審判決（九十九年度重上國更㈠字第三號），提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回台灣高等法院。
理 由本件上訴人主張：伊原名「東森華榮傳播事業股份有限公司」，於民國九十四年六月八日更名為「東森電視事業股份有限公司」係衛星有線電視頻道「東森新聞 S台」經營者，行政院新聞局（下稱新聞局）於九十四年一月十九日通知伊限期申請換發衛星廣播電視事業執照，伊依限於同年三月四日提出申請，並於同年月十一日補齊申請文件，新聞局於同年六月七日函送審查委員彙整意見表，要求伊於同年六月十五日前，就審查意見逐一提出說明或改善計畫；復於同年七月五日通知伊遴派代表至新聞局面談，前後兩次通知均非因申請文件不備而要求補件，亦從未表明有何不符申請之情形。詎新聞局於九十四年七月三十一日深夜，突然透過媒體發布審查結果，並於同年八月二日以「非新聞性節目比例高達二六‧一，新聞報導來源多出自東森新聞台頻道」及「違規情節嚴重者居多」為由，以新廣四字第○九四○六○一○三九號行政處分書（下稱系爭行政處分），駁回伊換照之申請，是東森新聞S 台，因此停播。伊即提出訴願，經行政院訴願審議委員會於九十五年二月十七日決定撤銷原處分，發回新聞局另為適法之處分。嗣被上訴人承受新聞局有關衛星廣播電視法（下稱衛星廣電法）業務，於同年四月十七日始以通傳字第○九五○五○三六八三○號函准予換照。而伊自九十四年八月三日零時停播起，至九十五年七月十九日復播止，另向大禾多媒體股份有限公司（下稱大禾公司）租用衛星頻道，受有支出租金及廣告淨收入減少之損害新台幣（下同）三億四千八百六十九萬九千八百九十四元等情。爰依國家賠償法第二條第二項之規定，求為命被上訴人如數給付，並加付法定遲延利息之判決（上訴人之請求，超過上開部分，經第一審判決其敗訴，未據聲明不服）。
被上訴人則以：依衛星廣電法相關規定，衛星廣播電視事業須經主管機關特許，新聞局既為主管機關，對於換照申請審酌事項及許可與否，為實質審查，即享有裁量權，且依據立法目的，制定審查標準，作為補充規範，並未侵害業者之新聞自由，自無違反法律保留原則；系爭行政處分係經依法邀集不同領域學者、專家及行政機關代表組成合議制之審查委員會審查結果客觀公正提供意見所作成之裁示，並無違法。況九十五年四月十七日已核准換照，上訴人仍與大禾公司簽訂合作契約，尚難認其受有損害；另上訴人以九十四、九十五年度整年廣告淨收入核算，亦與實際不符等語，資為抗辯。
原審將第一審所為上訴人勝訴部分之判決廢棄，改判駁回上訴人在第一審之訴，無非以：依衛星廣電法第一條、第六條第一、二項、衛星廣電法施行細則第四條，主管機關新聞局在將衛星廣播電視業務移撥予被上訴人前，為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益目的之大前提下，即在合於立法目的性之考量，對於衛星廣播電視事業之經營者，申請換照，須審核其申請書及營運計畫及衛星廣電法施行細則第四條所列事項後，始予以許可與否之裁量處分。查上訴人申請之系爭頻道屬性為新聞台，為使閱聽大眾方便選擇其喜愛或習慣之頻道區塊，自不容許專業新聞性頻道之非新聞性之節目比例過高，而新聞局認上訴人非新聞性節目所占比例過高，即屬新聞局裁量範圍，自無不法。非新聞性節目即生活資訊節目所占比例即有百分之二六‧一，為兩造所不爭，難認新聞局有誤認之情事。且採九十四年七月四日至九十四年七月二十四日三星期之節目作統計依據，恰為上訴人申請換照期間，上訴人必或戒慎恐懼地呈現符合新聞台之節目播出或仍依常態播出，所為之統計對上訴人無不利情形，又最接近換照審查之最新節目播出狀況，尚屬合理。依衛星廣電法第六條第四、五項規定，主管機關應每二年對衛星廣播電視事業營運計畫之執行實施評鑑，如未依營運計畫執行，又未能依主管機關要求改正缺失，主管機關得撤銷許可並註銷執照，此係於原執照有效期限內，對衛星廣播電視經營業者所為之評鑑。至同條第三項有關申請換照之規定，乃於原執照期限屆滿後，就衛星廣播電視事業之營運情形進行全面審核，評定是否繼續准許業者經營衛星廣播電視，以達促進衛星廣播電視健全發展、保障公眾視聽權益之管理目的。是此一換照制度，與上開衛星廣電法第六條第四、五項之評鑑制度，兩者規範意旨及要件均不相同，尚無法以評鑑合格未發函改正，即認被上訴人應繼續授予上訴人另一新的六年期新執照。至上訴人所指准許換照之TVBS頻道，屬綜合台，有上訴人提出之新聞公告附件在卷可查，而東森新聞S 台係新聞台，自無法與頻道屬性為綜合台之TVBS台相比較。況依上訴人提出同時段之國內有線電視新聞頻道區塊之其他新聞台節目比較結果，三立新聞台、TVBS新聞台、年代新聞台、東森新聞台，幾乎百分之百係新聞報告，民視新聞台、非凡新聞台則大部分新聞報告，小部分新聞性節目，顯然其他新聞台並無如東森新聞S台般有百分之二六‧一比例屬非新聞性節目，新聞局以非新聞性節目高達百分之二六‧一，作為裁量標準，應無違法。再依行政院新聞局廣播電視事業處四科行政處分明細表，在九十四年一月十八日第二次評鑑後，至九十四年八月二日系爭行政處分前，東森新聞S 台違反節目分級處理辦法、性侵害犯罪防治法、妨害公共秩序或妨害善良風俗者共十次，顯然評鑑前東森新聞S 台已違反節目分級處理辦法、妨害公共秩序或妨害善良風俗（亦為十次）等，並未改善，且繼續違規屬實，是上訴人主張系爭行政處分謂上訴人違規情節嚴重，與事實不符云云，即不足採。從而，新聞局認定上訴人未依兩次評鑑結果就違規核處事項切實改進，繼續違規且違反情節嚴重者居多，並無違法。且新聞局已命上訴人改正，惟上訴人仍繼續違規，換言之，在事前既已棄改正機會於不顧，則當不得在審查是否換照作總結考量，予以不予換照之處分時，始要求給予改正之機會，實與有無違反比例原則無關，是上訴人認應比照有線廣播電視法、廣播電視法規定，予以改善空間或臨時執照，始符合比例原則云云，自不可採。新聞局審查上訴人換照申請案，既無裁量逾越、裁量濫用之不法，亦無其他未盡注意義務之過失，且新聞局所屬公務員承辦上訴人換照申請案過程中亦無故意、過失所致不法加害行為，自不具違法性，與國家賠償法第二條第二項所定要件不符，上訴人是否受有損害即無審究之必要。綜上所述，上訴人本於國家賠償法第二條第二項規定，請求被上訴人給付三億四千八百六十九萬九千八百九十四元及自九十六年十二月二十五日起至清償日止之法定遲延利息，不應准許等詞，為其判斷基礎。
惟查，兩造不爭執事項第九點為：「系爭處分書記載上訴人非新聞性節目比例，係以系爭頻道自九十四年七月四日至同年月二十四日止，三個星期之節目表為計算基礎」（見原審判決書第十一頁），參以上訴人於原審九十九年八月二十日陳述意見狀主張：該三週節目表中，新聞局依何標準認定何項節目為新聞性節目？何項節目係非新聞性節目？如何計算出非新聞性節目之比例為百分之二六‧一？被上訴人無法提出說明等語（見原審重上國更㈠字卷，卷一第二十一頁）。則上訴人似僅不爭執新聞局以九十四年七月四日至二十四日三個星期之節目表為計算基礎，並非不爭執上開三個星期非新聞性節目比例為百分之二六‧一。原審逕謂非新聞節目即生活資訊節目所占比例即有百分之二六‧一，為兩造所不爭執，進而認定新聞局無誤認之情事（見原審判決書第十八頁），已有可議。次查，依「行政院新聞局廣播電視事業處四科行政處分明細表」所載（見原審重上國字卷，卷二第三十五頁），自九十四年一月十八日第二次評鑑起至九十四年八月二日系爭行政處分作成前，東森新聞S 頻道先後因九十四年二月十四日晚上九時三十分、三月十五日晚上七時、五月六日晚上六時播出之節目違反節目分級處理辦法，遭處罰緩三次，九十四年三月三十一日晚上六時零八分，播出之節目違規使用插播式字幕，遭警告一次，合計僅受罰四次。原審竟認東森新聞S 頻道於上開期間內，違反節目分級處理辦法、性侵害犯罪防治法、妨害公共秩序或妨害善良風俗者共十次，進而認定上訴人並未改善，且繼續違規屬實（原審判決書第二十二頁），亦有認定事實與卷證資料不符之違法。究其實情如何，自有發回調查之必要。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 一○一 年 三 月 二十二 日
最高法院民事第七庭
審判長法官 許 澍 林
法官 黃 秀 得法官 鄭 雅 萍法官 魏 大 喨法官 葉 勝 利本件正本證明與原本無異
書 記 官中 華 民 國 一○一 年 四 月 三 日
Q