最高法院民事判決 106年度台上字第150號上 訴 人 康世儒訴訟代理人 周滄賢律師
葉家馨律師被 上訴 人 中央選舉委員會法定代理人 劉義周被 上訴 人 苗栗縣選舉委員會法定代理人 徐耀昌被 上訴 人 內政部法定代理人 葉俊榮上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國104 年6 月24日臺灣高等法院第二審判決（104 年度上國字第3 號），提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
第三審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件被上訴人內政部法定代理人變更為葉俊榮，其已依法聲明承受訴訟，合先敘明。
次查上訴人主張：伊曾接續當選苗栗縣竹南鎮（下稱竹南鎮）第14屆、第15屆鎮長，於第15屆任期屆滿前，因參與第7 屆立法委員補選並當選，乃於民國98年3 月31日辭任鎮長職務（原任期至99年2 月28日屆滿），由苗栗縣政府派員代理鎮長至15屆任期屆滿。被上訴人苗栗縣選舉委員會（下稱苗選會）嗣舉辦竹南鎮第16屆鎮長選舉，由訴外人謝清泉當選，惟謝清泉於100 年10月29日因病逝世，苗選會辦理第16屆鎮長補選（下稱系爭選舉），伊於同年11月28日申請登記為候選人，為釐清候選資格，伊與苗選會向內政部、被上訴人中央選舉委員會（下稱中選會）函詢後回覆伊符合候選人資格，苗選會據以核准伊登記參選。詎伊投入系爭選舉，並於101年1月17日經苗選會公告當選後，訴外人廖英利竟提起確認當選無效之訴，臺灣苗栗地方法院以101年度選字第1號判決、臺灣高等法院臺中分院判決認：伊已參加竹南鎮第14、15屆鎮長選舉並當選就任，已屬連任一次，依地方制度法第57條第1 項規定，不論系爭選舉為改選或補選，均不得再參加並登記為候選人，苗選會准予登記及公告當選違反上開規定為由，宣告伊當選無效確定（下稱系爭判決）。伊因信賴被上訴人之違法釋示及核准登記之行政處分而投入系爭選舉，並以政治獻金支出競選宣傳等費用共計新臺幣300萬4484 元，因而受有財產上之侵害。爰依國家賠償法第2條第2項、民法第184條、第185條規定，求為判命被上訴人連帶如數給付，及加計自起訴狀繕本送達翌日起算法定遲延利息之判決。
被上訴人內政部則以：伊為釐清地方制度法第57條第1 項規定「任期4 年，連選得連任1 次」所生爭議，曾多次邀集官、學界專家召開會議後，終作成98年3月9日台內民字第0000000000號令釋（下稱系爭內政部函釋），難謂函釋之作成有何故意或過失。中選會以：伊於100年11月2日作成之中選法字第0000000000號函（下稱中選會11月2 日函），乃重申系爭內政部函釋之意旨，非針對個案為具體之公權力措施，亦未發生任何法律效果。至伊於100年12月23日作成中選法字第0000000000 號函，僅函轉系爭內政部函釋，非對上訴人所為之行政處分或公權力行為，伊函覆上訴人及苗選會，均屬合法公權力之行使，並無故意或過失。上訴人列伊為賠償義務機關，欠缺當事人之適格。況苗選會准予上訴人登記參選之行政處分是否違法，屬行政法院審判權之範圍，上訴人未對該處分提起行政救濟，該處分仍有效存在並已確定，基於第一次權利保護優先原則，上訴人不得指為違法。上訴人支出之競選宣傳等費用，與伊所屬公務員作成之前開解釋令函或核准登記參選之行政處分間，無相當因果關係，況上訴人收受之政治獻金與其個人財產有別，上訴人之個人財產並未因而受有損害。苗選會另以：伊依系爭內政部函釋所為行政作為，並無故意過失等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按國家賠償法第 2條第2 項前段規定，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。查中選會以11月2 日函復上訴人之國會辦公室，說明二記載：所詢某甲連任1 、2 屆地方首長選舉，惟該行政區發生第3 屆地方首長於任期內病故而須補選情事，某甲是否具有該地方首長補選之候選人資格等情，依系爭內政部函釋略以，地方制度法第55條至第57條有關直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長任期4 年，連選得連任1 次之規定，係指連續參加2 次同一職務之選舉並當選就任。本案某甲因未參加第3 屆地方首長選舉，故如未有公職人員選舉罷免法不得登記為候選人之情事，即得參加該第3 屆地方首長補選等語。該函所引用系爭內政部函釋，係內政部前邀集法政學者、地方政府及各部會代表開會研商後，所屬公務員本於其專業及該部職權所為釋示，此觀內政部100年12月8日台內民字第0000000000號函說明二所載：地方制度法第57條固有「任期4 年，連選得連任1 次」之制度設計，但因選舉實務上係以「屆」次作為任期之區別，且同法第82條第4 項亦有「補選當選人之任期以補足本屆任期為限，並視為1 任」之規定，因此對於「連選連任」及「屆次」、「任期」產生疑義，地方政府屢次針對個案去函內政部請釋，為杜絕相關疑義，該部曾於97年11月24日及98年1月2日分別邀集法政學者、地方政府及各部會代表開會研商，以系爭內政部函釋重新釋示，並停止適用該部以往與上開令意旨不符之相關函釋。中選會11月2 日函既係援引系爭內政部函釋之見解，雖未為系爭判決所採，仍不得謂被上訴人有故意或過失不法執行職務行使公權力之行為。次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，除其他法律有特別規定外，祇能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償，要不能依民法第184 條侵權行為之規定向國家請求賠償。況被上訴人係基於職權而為必要之釋示，供本機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據，並無故意或過失不法侵害上訴人之權利，亦無違反保護他人法律之情事，上訴人依民法第184條、第185條規定，請求被上訴人連帶賠償，自非有據，不應准許，為其心證之所由得，並說明上訴人其餘主張及聲明證據為不足取及無須再予審酌之理由，因而維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴。
按國家賠償法第2 條第2 項前段所定之國家賠償責任，以有故意或過失之不法行為及自由或權利損害之發生，並二者間有相當因果關係（即責任成立之相當因果關係）為其成立要件，如不合於此項成立要件，即難謂有國家賠償請求權存在。系爭內政部函釋係內政部基於其為地方制度法之主管機關，依職權就該法第57條第1項所指「任期4年，連選得連任1次」，依據行政程序法第159條第2項第2款規定所為抽象性函釋，供該機關或下級機關公務員行使職權時之依據。原審以中選會就上訴人得否參選16屆竹南鎮長，係遵照系爭內政部函釋之意旨而為，縱該函釋就地方制度法第57條第1項有關「任期4年，連選得連任1 次」所採見解與系爭判決不同，難謂被上訴人所屬公務員有何故意、過失不法侵害上訴人之權利可言，而認上訴人依國家賠償法第2條第2項規定請求被上訴人負損害賠償責任，不應准許，經核於法並無違誤。上訴論旨，就原審認定事實，暨其贅述而與判決結果不生影響者，指摘原判決不當，聲明廢棄，不能認為有理由。
據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第481條、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 3 日
最高法院民事第四庭
審判長法官 高 孟 焄
法官 袁 靜 文法官 鍾 任 賜法官 李 寶 堂法官 蘇 芹 英本件正本證明與原本無異
書 記 官中 華 民 國 106 年 8 月 14 日