最高法院民事判決 一○六年度台上字第三一五號上 訴 人 高雄市政府法定代理人 陳 菊訴訟代理人 周元培律師
劉嵐律師被 上訴 人 李明凱訴訟代理人 陳三兒律師被 上訴 人 藍宗明（藍桂美之承受訴訟人）
藍宗華（藍桂美之承受訴訟人）上 列二 人共 同訴訟代理人 陳芬芬律師被 上訴 人 邱雅茹訴訟代理人 胡仁達律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國一○四年十一月二十五日台灣高等法院高雄分院第二審判決（一○四年度原重上國字第一號），提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於命上訴人給付及該訴訟費用部分廢棄，發回台灣高等法院高雄分院。
理 由本件被上訴人主張：高雄市那瑪夏區南沙魯里（改制前高雄縣那瑪夏鄉○○○村○○○○號DF004區域（原編號「高雄A013」，即那托爾薩溪）係公告之土石流潛勢溪（下稱系爭溪流），民國九十八年八月初莫拉克颱風侵襲台灣，自同年月七日起降下超大豪雨，行政院農業委員會水土保持局（下稱水保局）於同年月八日上午十一時許對該區域發布土石流紅色警戒，斯時之高雄縣政府及高雄縣那瑪夏鄉公所（下稱那瑪夏鄉公所）未依災害防救法及土石流防災疏散避難作業規定（下稱土石流作業規定），通知南沙魯村居民警戒，亦未劃定警戒區域並強制疏散居民，致同年月九日十七時許南沙魯村造成土石流災害時，被上訴人李明凱之母李杜秀菊、之女李嘉欣，被上訴人藍宗明、藍宗華之被繼承人藍桂美之夫曾明信，及被上訴人邱雅茹之父邱秋雄，遭土石流沖刷，躲避不及而死亡。高雄縣政府、那瑪夏鄉公所所屬公務員怠於執行職務，致李杜秀菊等人死亡，應依國家賠償法第二條第二項、第五條、民法第一百九十四條規定賠償伊等情，求為命上訴人給付李明凱新台幣（下同）三百萬元，藍宗明、藍宗華一百五十萬元、邱雅茹一百五十萬元，及均自一○一年十一月十六日起至清償日止，按週年利率百分之五計算利息之判決（被上訴人請求第一審共同被告水保局、經濟部水利署南區水利資源局、高雄市那瑪夏區公所給付部分，原審維持第一審所為其敗訴之判決，駁回其上訴，其未提起第三審上訴，該部分業已確定；又第一審共同原告李惠民等人之訴部分，未繫屬本院，均不予贅述）。
上訴人則以：高雄縣政府於九十八年八月六日設立高雄縣災害應變中心（下稱縣災害應變中心），農業處即成立「農業災害及土石流災害緊急應變小組」並進駐縣災害應變中心，於九十八年八月七日十七時通報那瑪夏鄉災害應變中心（下稱鄉災害應變中心）依土石流警戒區預報內容進行防災警戒作為，隨後由員警通知南沙魯村村民撤離，於九十八年八月八日晚上安置村民於鄉公所、三民分駐所及村長寓所，已盡通報及協助撤離之責。高雄縣政府於平時整備期間，已依土石流作業規定協助各鄉鎮公所擬定「土石流防災疏散避難計畫」，復於九十八年五月一日防汛期前完成更新校核各鄉鎮「土石流防災疏散避難計畫（含避難處所）」及「土石流保全對象清冊」，所屬公務員未怠於執行職務，無國家賠償責任等語，資為抗辯。
原審廢棄第一審就上開部分所為被上訴人敗訴之判決，改判如其聲明，係以：國家賠償法第二條第二項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，凡國家制定之法律係為保障人民生命、身體及財產等法益，而該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開法條所定消極不作為之國家賠償責任。查南沙魯村土石流災害發生時間約九十八年八月九日十七時許，同年月八日十一時水保局發布土石流紅色警戒時，累積雨量約五百毫米，發生土石流災害時累積雨量約一千四百零九毫米，水保局發布紅色警戒時間比土石流災害發生時間，早約三十小時，足認高雄縣政府、那瑪夏鄉公所有充裕時間可採取預警措施，防止居民生命發生危險。依斯時有效之土石流作業規定第四㈢⒉⑷點規定，發布土石流警戒區，地方政府應迅速運用村里鄰長、警察、消防人力、巡邏車、廣播車，傳遞土石流警戒通報等災害預報訊息，將災害資訊傳達至各單位與民眾、村里鄰社區住戶。第四㈤點規定，直轄市、縣（市）災害應變中心協助鄉（鎮、市、區）災害應變中心辦理下列工作，必要時得逕向中央各相關業務主管部會請求協助：
1.廣播宣導撤離，請民眾速至避難處所。2.電話聯繫村里長或村里幹事，轉知當地居民提早疏散。3.協助弱勢族群民眾，疏散至避難處所。4.強制疏散警戒區內不肯疏散之居民並送至避難處所。又災害防救法第二十四條明文課予相關機關於有發生災害之虞時，負有「通報傳遞土石流警戒等災害預報資訊」及「勸告民眾撤離」之責任。所謂有災害發生之虞，參照土石流防災疏散避難作業規定，指「發布土石流警戒區」時。高雄縣政府於九十八年八月七日晚間十一時八分即已收到水保局所發布之土石流紅色警戒，因情況危急，水保局復於同年八月八日上午五時五十八分再次通知高雄縣政府持續發布紅色警戒，中央氣象局亦持續提供高雄地區山區降雨量之資訊，彼時高雄地區山區降雨量早已遠遠超過八百毫米，達到可能發生土石流及邊坡崩塌之危險值。依照前開法令規定，高雄縣政府於收到水保局所發布之土石流紅色警戒後，應即指揮那瑪夏鄉公所災害應變中心、村里長，及調度消防、警察機關，以巡邏車、廣播車等方式，傳遞土石流警戒通報等災害預報訊息予各單位與民眾，俾居民有時間準備避難及撤離，此訊息告知及勸告撤離之作為義務，為高雄縣政府、那瑪夏鄉公所依法應作為之義務。證人即南沙魯村民族教會牧師溫宗義、員警蔡運龍、孫榮雄及蔡運智，皆證稱不悉有發布土石流警戒之事。足徵當時高雄縣政府、那瑪夏鄉公所就職守有應盡而未盡之情形。上訴人執監察院報告抗辯：員警挨家挨戶通知南沙魯村民撤離，復在同年月八日十一時發布土石流紅色警戒後，鄉災害應變中心隨即電知當時村長劉金和通知民眾務必撤離等語，自非足信。次查中央災害應變中心參字第○二一號下午傳真通報，請高雄縣政府針對高危險潛勢地區執行疏散撤離作為，高雄縣政府亦於同日十三時通報各公所對高危險潛勢地區執行疏散撤離作為。那瑪夏鄉公所未通知村民應儘速撤離，高雄縣政府未積極指示及協助那瑪夏鄉公所通知居民土石流警戒發布情形及通知撤離，導致土石流災害發生時，李杜秀菊等村民避難不及，致生死亡，自有怠於執行職務情形。又無論是災害防治法或土石流作業規定，均規定須對有災害發生可能地區之居民，去做通報、警戒、撤離等作為，並非只限於保全戶。上訴人抗辯：高雄縣政府、那瑪夏鄉公所就系爭溪流，縱有撤離居民之義務，但對象僅限於南沙魯村鞍山巷內之保全戶二十五戶，莫拉克風災死亡之李杜秀菊、李嘉欣、曾明信、邱秋雄非保全戶，高雄縣政府、那瑪夏鄉公所未通知或撤離渠等，無任何責任等語，尚非可採。高雄縣政府、那瑪夏鄉公所所屬公務員違反法定作為義務，導致李杜秀菊、李嘉欣、曾明信及邱秋雄因躲避不及遭土石流掩埋死亡，應負國家賠償責任。李杜秀菊、李嘉欣為李明凱之母親、女兒，曾明信為藍宗明、藍宗華之被繼承人藍桂美之配偶，邱秋雄為邱雅茹之父親，李明凱、藍宗明、藍宗華、邱雅茹請求賠償非財產上損害，自屬有據。依地方制度法第八十七條之三第一項規定，改制後之上訴人承受那瑪夏鄉公所之權利義務，自應由上訴人負賠償責任。李明凱、藍桂美、邱雅茹經濟狀況均非佳，渠等均為原住民，因風災事故失去親人，精神上自受有相當之痛苦。上訴人為直轄市政府。審酌一切情狀，認李明凱請求賠償三百萬元，藍宗明、藍宗華請求賠償一百五十萬元，邱雅茹請求賠償一百五十萬元，核屬相當。故被上訴人請求上訴人給付上開金額及均自一○一年十一月十六日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
按九十五年三月十三日修正發布之土石流作業規定第三㈠⒈點規定，土石流潛勢溪流調查與建檔：行政院農業委員會水土保持局(……)辦理土石流潛勢溪流調查，建置歷年土石流災例資料庫，並公開上網。第三㈡⒉點規定，研擬疏散與避難計畫。第三㈢⒈點規定，建立保全對象清冊：由鄉（鎮、市、區）公所調查，建立土石流潛勢溪流保全對象與緊急聯絡人清冊，送直轄、縣（市）政府彙整後呈報內政部，並副知農委會、原民會。而「高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村土石流防災疏散避難計畫」、「高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村土石流潛勢地區易致災調查與整治對策研擬」記載，保全對象住址：那瑪夏鄉南沙魯村鞍山巷三、十九、三九、四七、五○、五一、五二、五四、五五、五七、五九、六一、九○、
九二、九七、一○六、一○六之一、一一九、一二○、一二九號及無門牌五戶（見第一審卷第一宗一○五頁以下）。似見上訴人抗辯：高雄縣政府、那瑪夏鄉公所就系爭溪流，縱有通報撤離之義務，亦僅限於保全戶等語，非毫無足取。次查行政院農業委員會土石流災害緊急應變小組土石流警戒區預報，自九十八年八月七日十七時起至十一日十七時止之第五報至第二十一報，於說明項下記載：二、土石流警戒區範圍，請參考土石流潛勢溪流圖冊及貴府建置之保全對象清冊（見原審卷第三宗五三頁以下），並未通報對非保全戶亦應通知或強制撤離。果爾，李杜秀菊、李嘉欣、曾明信、邱秋雄倘非保全戶，則高雄縣政府、那瑪夏鄉公所未通知或強制撤離，能否謂其未盡作為義務，而應對被上訴人負國家賠償責任，自非無疑，原審為相反論斷，已有可議。又監察院調查意見記載「九十八年八月八日莫拉克颱風襲台，當日十一時那瑪夏鄉列入土石流紅色警戒區，那瑪夏鄉公所隨即電知各村長勸導或強制撤離村民，而南沙魯村原規劃避難安置地點民族國小經評估有安全疑慮，遂改至鄉公所三樓…、三民分駐所…、當地村長寓所…三處安全地點安置」（見第一審卷第一宗九七頁反面）。且證人蔡運龍於事實審證稱：我叫村民不要上去，要在底下村長家附近，不要亂跑，要逃也比較方便；證人孫明忠於事實審證稱：八日晚間將靠近河床溪流的居民移到分駐所來住；證人蔡運智於事實審證稱：十幾位村民被安置在分駐所內各等語（見原審卷第二宗一六八頁以下）。似見上訴人抗辯：高雄縣政府、那瑪夏鄉公所已通知南沙魯村村民撤離等語，非全然無據。原審未詳查審認，遽摘取上開證人證言片斷，謂高雄縣政府等未通報撤離，爰為上訴人不利之判決，尚嫌速斷。上訴論旨，指摘原判決上開於其不利部分違背法令，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 一○六 年 三 月 九 日
最高法院民事第二庭
審判長法官 陳 國 禎
法官 黃 國 忠法官 鄭 純 惠法官 蕭 艿 菁法官 鄭 雅 萍本件正本證明與原本無異
書 記 官中 華 民 國 一○六 年 三 月 二十二 日