臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭112年度簡更一字第4號113年5月17日言詞辯論終結原 告 楊梵孛被 告 國家科學及技術委員會代 表 人 吳誠文訴訟代理人 羅明通律師上列當事人間補助費事件，原告不服行政院民國110年4月14日院臺訴字第1100170491號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用，均由原告負擔。事實及理由
壹、程序部分本件繫屬後，被告之代表人由吳政忠變更為吳誠文，本院依職權命吳誠文承受訴訟，合先敘明。
貳、實體部分
一、爭訟概要：原告楊梵孛係國立清華大學（下稱清華大學）外國語文學系副教授，前由清華大學向被告國家科學及技術委員會（於民國111年7月27日更名前為科技部）申請獲准補助執行101年度「以磁振造影探索大學生對英語譬喻句之理解」專題研究計畫（下稱系爭專題研究計畫），且由原告擔任該計畫之計畫主持人，並已於102年4月19日及同年8月1日獲核付研究補助費新臺幣（下同）14,411元（下稱系爭補助費）。嗣被告於109年1月30日以科部綜字第1090006100A號函（下稱前處分），以原告持購買服飾之發票，核銷文具用品及電腦耗材等項目經費，有憑證核銷填寫不實之行為，乃依109年7月6日修正前「科技部補助專題研究計畫作業要點」（下稱補助要點。配合科技部更名，該要點於111年7月28日修正名稱為「國家科學及技術委員會補助專題研究計畫作業要點」）第25點第2項第2款（按：未載明目次）規定予以書面告誡，應繳回浮報虛報之系爭補助費，並於文到3個月內提出檢討改進說明。原告不服，提起訴願，經訴願機關即行政院以被告業已自行撤銷前處分，而於109年8月19日以院臺訴字第1090175425號訴願決定書為不受理決定。被告重為處分，認原告持填寫不確實之支出憑證黏存單核銷系爭補助費，乃依109年7月6日修正後補助要點第25點第2項第2款第1目、第3目、第4目規定，以109年8月5日科部綜字第1090050025C號函（下稱原處分）予以原告書面告誡、提出檢討改進說明，及命其繳回憑證核銷品項填寫不確實之系爭補助費。原告不服原處分，提起訴願，經行政院以110年4月14日院臺訴字第1100170491號訴願決定書駁回其訴願，原告仍不服，向本院提起行政訴訟，經本院以110年度訴字第668號裁定移送臺灣臺北地方法院行政訴訟庭，該院以110年度簡字第263號行政訴訟判決（下稱原判決）判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服提起本件上訴，本院以111年度簡上字第68號判決原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院審理，嗣行政訴訟法於112年8月15日修法後，將本案移送本院地方行政訴訟庭審理。
二、原告起訴主張：
（一）主張要旨：
1.原處分對原告予以書面告誡、提出檢討改進說明及追回研究經費部分，均已逾裁罰時效：行政罰法第2條第4項已明確規範「告誡」屬於裁罰性之不利處分中之警告性處分，依同法第27條規定，行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，而該期間應自違反行政法上義務之行為終了時起算。從而，原告申准補助執行系爭專題研究計畫，陸續於102年獲核系爭補助費，被告所為之書面告誡處分應自行為時即102年核銷經費之時起算3年裁處權時效；另就提出改進說明部分亦屬與警告性處分相類似之處分，應併同適用之；又觀補助要點第25點第2項第2款第5目尚包含「追回申請機構管理費，額度為浮報虛報總額一倍至三倍」，顯已逾給付行政之範圍，而均屬行政罰性質。原告遭調查時為107年，已逾102年行為時起算3年之期間，自無行政罰法第27條第3項規定之適用，故本件裁處權已罹於時效，原處分三部分均屬違法。
2.原處分「追回研究經費14,411元」部分，亦已逾行政程序法第131條之5年請求權時效：原處分命原告繳回系爭補助費屬不當利益之追繳，原告於102年4月19日、102年8月1日即獲核系爭補助費，依行政程序法第131條規定及最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議意旨，應具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效起算時點之見解，原處分此部分已罹於5年之公法上請求權時效。又被告提供之專題研究計畫補助經費處理流程，被告應每年派員查核，負有依研究計畫資料審查核發經費之合理注意義務，倘認為被告109年召開專案小組會議審議後才有合理期待之請求權，則行政機關怠惰至數年後始召開審議，則讓時效規定不確定性之延長而形同具文，顯不妥當。
3.原處分認定原告行為違反補助要點第25點第2項第2款，應有違誤：被告原以前處分表示原告「涉嫌浮報、虛報補助經費」後又依職權撤銷前處分，以原處分表示原告「涉有憑證核銷填寫不確實」，顯見被告自知原告與涉嫌浮報、虛報補助經費有別，而創設補助要點第25條未明文之「填寫不確實」之態樣裁處原告。本件系爭補助費是用來購買計畫中受試者禮品的衣物，因為原告監督助理及學生的不周誤載了申報項目為文具，但依然是用於計畫補助用途的適用範圍，也確實有支出，並無不實，而原告於臺灣高等法院108年度上易字第1942號刑事判決，也認定原告行使業務登載不實文書、詐欺取財部分均無罪，自不構成浮報、虛報，被告仍執意以補助要點第25條所無之「填寫不確實」事由予以裁罰，與法有違。
4.原處分有裁量怠惰且違反比例原則：前處分基於錯誤之刑事第一審有罪判決而為查處，於原告上訴獲判無罪後，被告雖自行撤銷前處分，卻仍處以與前處分相同之結果，已有裁量怠惰且違反比例原則，與法不符。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）答辯要旨：
1.本案之補助計畫屬於給付行政，原告並無違反公法上義務，而告誡、檢討改進及追回研究經費僅為技術性、細節性事項，非處罰性質：依行政罰法第2條之立法理由，處分是否為裁罰性不利處分，不應以形式上之名稱視之，而應以「違反公法上之義務」為前提，並視處分中是否具有「裁罰性」及「不利處分」性質。被告就系爭專題研究計畫所為之補助，乃屬給付行政之範疇，被告依補助要點第25點對原告作成告誡、提出檢討改進說明，並命原告繳回系爭補助費之原處分，為被告執行設置目的之細節性、技術性之事項，非屬行政罰法第2條所稱之「裁罰性之不利處分」，自無行政罰法相關規定之適用，當無行政罰法第27條行政裁罰權已罹3年時效之問題。
至本案原處分並無依補助要點第25點第2項第2款第5目論處，原告據以主張依同款第4目部分屬裁罰性質，亦有誤會。
2.原處分就追回研究經費之請求權時效起算點，應以被告「知悉時」起算：被告於101年間同意補助原告之系爭專題研究計畫，其法律上性質應屬授益之行政處分。嗣於109年間經專案小組會議審議認定有原告有「浮報、虛報」系爭補助費情形，於109年8月5日依規定作成追回系爭補助費之原處分，係依法廢止原被告同意核發補助費之授益行政處分，同時以書面確認原告已受領系爭補助費之法律上原因（即授益行政處分）消滅，構成公法上不當得利，並命其繳回系爭補助費，依最高行政法院106年度判字第675號判決意旨，被告自100年至104年間，每年補助相關機構執行專題研究計畫均在2萬件左右，故僅得以「抽樣」方式查核受補助者之原始憑證，自應以本案遭媒體披露之107年10月10日，即被告實際知悉本案時起，作為被告請求原告繳回系爭補助費不當得利之時效起算點。原處分追回研究經費部分，並未罹於時效。
3.原告確實持登載不實支出憑證申請經費，而違反補助要點第25點第2項第2款：原告確實有持登載不實事項之支出憑證黏存單，向清華大學核銷經費，因而取得系爭補助費之客觀事實，業經臺灣高等法院108年度上易字第1942號刑事確定判決認定在案。至於原告所主張支出項目，當然必須與申報項目吻合，否則豈非認同以支出憑單則可以任意填載申報項目，申請核銷經費。被告自行撤銷前處分，是因為原先作成處分基礎之新竹地方法院107年度易字第996號刑事判決已遭撤銷，嗣被告再依高等法院108年度上易字第1942號刑事判決之認定作成原處分。
況填寫不實本屬補助要點第25點第2項第2款所定虛報、浮報之概念所涵蓋，原處分並非創設新事由，亦無裁量怠惰或違反比例原則。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原處分是否屬於「裁罰性處分」性質，而逾行政罰法第27條第1項所定之裁處權時效？
（二）原處分追回研究經費部分，其請求權時效起算點為何？是否已罹於時效？
（三）原處分認定原告行為該當補助要點第25點第2項第2款所定之虛報、浮報情形，有無違誤？
（四）原處分有無裁量濫用及違反比例原則？
五、本院之判斷：
（一）原處分並非「裁罰性處分」，並無行政罰法第27條裁處權時效適用：
1.按行政罰法第2條第4款規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：…。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」可見該條所規定之「其他種類行政罰」，除性質上係屬於「不利處分」外，尚應具備「裁罰性」之要件，不利益之行政處分是否具有制裁(處罰)性質，不能單從形式上合致於該條所定處罰種類之「名稱」，即逕認屬於行政罰，而應具體審酌不利益處分之規制目的，是否係對於違法行為予以法律上之譴責及非難，而此應從不利益處分所依據之法規的立法目的予以探求。
2.又按處分時科技部組織法(111年7月27日變更名稱為「國家科學及技術委員會組織法」)第1條規定：「行政院為推動全國科學發展與技術研究及應用等相關業務，特設科技部（以下簡稱本部）。」第2條第4款規定：「本部掌理下列事項：…。四、推動重大科技研發計畫及支援學術研究。」又處分時補助要點第1點規定：「科技部（以下簡稱本部）為補助大專院校及學術研究機構執行科學技術研究相關工作，以提升我國科技研發水準，特訂定本要點。」第2點規定：「申請機構（即執行機構）須為依本部受補助單位申請作業要點，經核定納為本部補助單位者。」第3點第1項第1款第1目第1小目規定：「計畫主持人及共同主持人之資格如下：㈠申請機構編制內之專任人員，且具備下列資格之一者：⒈公私立大專院校：⑴助理教授以上人員。」第4點第1款規定：「專題研究計畫類別分為下列二種：㈠一般研究計畫：符合計畫主持人資格者，得依研究專長或參考本部學門規劃項目申請本項計畫。」第5點第1款規定：「研究計畫型別分為下列二類：㈠個別型研究計畫：由計畫主持人依研究專長或參考本部學門規劃研究項目研提之計畫。」第6點規定：「研究計畫得依實際需要，申請下列各項補助經費：㈠業務費：…。⒉耗材、物品、圖書及雜項費用：與研究計畫直接有關之其他費用等。㈡研究設備費…。㈢國外差旅費…。」第24點規定：「計畫主持人執行研究計畫，應依補助用途支用，並對各項支出所提出支出憑證之支付事實真實性負責，如有不實應負相關責任。申請機構應確實審核研究計畫補助經費之各項支出，如發現計畫主持人有未依補助用途支用，應不得報銷，並責成計畫主持人改進；如發現計畫主持人提出之支出憑證有虛報、浮報等情事，應為適當之處置，並將處置結果提報本部。」第25點第2項第2款第1目、第3目、第4目規定：「申請機構執行研究計畫之各項支出，疑有虛報、浮報情形者，由本部進行初審，於初審時應請申請機構及計畫主持人提出書面說明，初審結果認為有虛報、浮報者，由本部召開專案小組會議審議之：…。㈡專案小組會議審議結果，如認定證據確切時，得按情節輕重作成下列一項或多項處分，並通知申請機構及計畫主持人：⒈書面告誡計畫主持人。…。⒊要求申請機構及計畫主持人檢討改進。⒋追回全部或部分研究經費。」可知補助要點之訂定，乃被告本於推動重大科技研發計畫及支援學術研究之職掌，為達提升我國科技研發水準之目的，而補助大專院校及學術研究機構執行科學技術研究工作，被告依補助要點對經其核准專題研究計畫發給之補助經費，性質上為公法上之給付，然申獲被告補助之專題研究計畫人員，不得有虛報、浮報支出之情形，如經被告召開專案小組審議認定有虛報、浮報支出之行為者，得按其情節輕重對計畫主持人作成書面告誡、要求檢討改進及追回全部或部分研究經費等處分。
3.再按「國家對於左列事業或個人，予以獎勵或補助：…。
三、於學術或技術有發明者。」憲法第167條第3款定有明文，該規定乃宣示國家應策進教育、文化發展之方針性條款，國家自應致力於採取行政上措施，以提升國家教育（學術）、文化水準，是設置學術研究補助之性質，應為給付行政，且其未涉及重大之公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項，揆諸司法院釋字第443號、第614號解釋意旨，尚非應以法律或法律所授權之命令始得限制之事項，而得逕以行政命令為之。又補助要點固規定申獲被告補助之專題研究計畫人員，經認定有虛報、浮報支出之行為者，得按其情節輕重對計畫主持人作成書面告誡、要求檢討改進及追回全部或部分研究經費等處分，然此乃為使主管機關所補助專題研究計畫之水準與品質得以獲得確保所採行之管制性措施，而非對於虛報、浮報支出之計畫主持人所為之譴責或非難，自不具有裁罰性。
4.綜上，由補助要點之規範目的及性質觀之，補助要點第25點第2項第2款第1、3、4目處分之性質應屬管制性行政處分，原告主張原處分屬裁罰性質、被告做成原處分時已罹於行政罰法第27條之3年裁罰時效云云，應無可採。又原處分並無適用補助要點第25點第2項第2款第5目「追回申請機構管理費，額度為浮報虛報總額一倍至三倍」之規定，該規定性質與原處分合法性尚無關連，原告此部分主張，亦無所據。
（二）原處分追回研究經費部分，其請求權時效起算點應以被告可得行使即知悉時起算，本案並未罹於時效：
1.按「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅…。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項、第2項定有明文。又消滅時效應自請求權可行使時起算，為民法第128條所明定，公法上請求權之行使，與民法請求權之行使性質相類似，民法上開規定，於公法上請求權行使時，自得類推適用。所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙，可合理期待請求權人為行使時起算其消滅時效期間(最高行政法院106年度判字第675號判決意旨參照)。
2.經查，無論依102年7月2日修正施行之《行政院國家科學委員會補助經費原始憑證就地查核實施要點》第3點，抑或103年4月2日修正施行《科技部補助經費原始憑證就地查核實施要點》（111年8月1日更名為「國家科學及技術委員會補助經費支用單據查核實施要點」）第3點規定，均明定「每年度接受被告補助專題研究計畫總數達100件以上之執行機構，被告每年派員或陪同審計人員前往實地查核，實地查核之抽查比例，以補助經費百分之五為下限。」換言之，被告係以「抽樣」而非「全面」查核清華大學之補助經費原始憑證。又查，被告103年至105年均有派員前往清華大學抽查，然並未抽查到系爭專題研究計畫等情，有被告陳報狀及各該年查核函文及查核結果在卷可查（本院卷第37-60頁），是被告既未能抽查到系爭專題研究計畫，而無從發現系爭專題研究計畫有浮報、虛報支出之情形，自難以該時點即認被告追回系爭補助費之請求權已可得行使。而本案浮報、虛報支出係於107年間經臺灣新竹地方檢察署（下稱新竹地檢署）立案偵查，並於同年9月28日起訴，嗣該案經自由時報於同年10月10日起報導後，被告始知悉並於同年月18日依補助要點第24點函請清華大學說明等情，業經被告答辯在卷（本院卷第206頁），並有被告107年10月18日科部綜字第1070073476號函、被告剪報資料及本院調閱新竹地檢署107年度偵字第7914號全卷核閱屬實。是被告辯稱其系爭補助費請求權時效起算點應以其知悉時起算，應屬合理，被告於109年8月5日以原處分追回研究經費之請求權尚未罹於時效。原告主張2部分，亦不可採。
（三）原處分認定原告有違反補助要點第25點第2項第2款之虛報、浮報情形，並無違誤：
1.經查，被告於102年間擔任系爭專題研究計畫主持人，嗣以實際購買品項為服飾之發票，填載「筆記本」、「拉鍊文件夾」、「光碟片」等文具品項並簽名後，由其助理據以向清華大學核銷研究計畫經費14,411元，經辦人員陸續於102年4月及8月間核撥上開款項至原告帳戶內等情，業有清華大學支出憑證粘存單3張（傳票編號：第42號、第62號、第63號）暨其上填貼之發票6張、支出款項明細表（原處分卷一第9-10、30-32頁）及發票銷貨明細1份、清華大學107年7月24日清人字第10790043834號函1份（新竹地檢署107年度偵字第7914號卷，下稱刑事偵查卷，第143-1
45、147、第149頁）在卷可參，且為原告於該刑事案件中所不爭執（臺灣新竹地方法院107年度易字第996號卷第65頁）。是原告客觀上確有以品項不實之發票核銷系爭補助費之行為，應堪認定。
2.再者，補助要點第25點第2項第2款第1、3、4目規定之規範目的係確保主管機關補助專題研究計畫之水準與品質，並非屬裁罰計畫主持人，已如前述，是補助要點第25點第2項第2款所稱之虛報、浮報者，其法律效果既僅為管制性措施，自無庸與刑法上詐欺取財罪、行使業務登載不實罪相同，需限於行為人主觀上係出於「故意」始該當，主觀要件上應較為寬鬆，至少不應比行政罰法第7條所定之故意、過失責任更為嚴格。又依政府支出憑證處理要點第3點、第5點第1項第2款規定：「三、各機關員工申請支付款項，應本誠信原則對所提出之支出憑證之支付事實真實性負責，不實者應負相關責任」、「五、各機關支付款項所取得之統一發票（含電子發票證明聯）或依加值型及非加值型營業稅法規定掣發之普通收據，應記明下列事項：
（二）品名及總價。」是機關核撥款項之發票者，本有正確記載品項之義務，如有不實記載而違反該義務者，即屬虛報、浮報，而應依政府支出憑證處理要點第3點之規定負相關責任。
3.原告雖主張其已經臺灣高等法院108年度上易字第1942號刑事判決無罪確定等語。然細閱該判決理由記載：「㈠……被告楊梵孛（上開行為），僅能證明其於系爭發票上填載與實際購買品項不符之事項，並持登載不實事項之支出憑證粘存單，向清華大學核銷經費，因而取得款項合計14,411元之客觀事實，尚不足逕認被告主觀上有行使業務上登載不實文書之直接故意及詐欺取財之主觀犯意。㈣……縱其未確實查核發票購買品項，貿然依交付者所述購買品項登載於發票上，亦屬過失範疇，自難僅以被告填載品項與發票實際購買品項歧異之結果，推論被告主觀上有明知為不實事項仍記載於業務上作成文書之直接故意或有詐欺取財之故意。……㈥綜上所述，依公訴人提出之證據，固足認被告於附表所示發票登載不符品項內容，經由王雨薇黏貼於支出憑證黏存單後向清華大學申報核銷系爭計畫費用，被告因此獲得14,411元之客觀事實，然客觀上尚未達到使通常一般之人均不致於有所懷疑，而得確信被告確有行使業務上登載不實文書之直接故意或有詐欺取財之主觀犯意或不法所有意圖之程度……」（本院卷第328-329、330-331、332頁）申言之，縱依該無罪判決所認定之事實，亦無推翻原告客觀上有以品項不實之發票核銷並領取系爭補助費之行為，僅以無證據證明系爭發票6張係原告交付予助理，而不足認定原告主觀上有偽造文書及詐欺取財犯行之故意及不法意圖。準此，原告既為該計畫主持人，於填載發票核銷經費時，自有依其品項核實記載之義務，原告既未確實查核發票購買品項即貿然登載並核銷，亦於其書狀中自承有「監督不週及核銷執行之疏失」（本院卷第31、401頁），且未提出其有何不能注意之事證，是原告上開行為主觀上縱非故意，當有過失。原處分認定原告所為違反補助要點第25點第2項第2款之虛報、浮報之情形，並無違誤。
（四）原處分並無裁量濫用及違反比例原則：
1.原告有前開未確實查核發票購買品項即貿然登載並核銷之行為，既經認定如前，被告於臺灣高等法院108年度上易字第1942號刑事判決後，於109年6月9日重新召開系爭專題研究計畫補助經費浮報虛報專案小組會議（本院卷第391-393頁），參酌相關卷證及臺灣高等法院刑事判決所認定之事實，仍認定原告有憑證核銷品項填寫不實之行為，已屬虛報、浮報，依補助要點第25點第2項第2款第1、3、4目之規定，予以書面告誡、提出檢討改進說明及追回核銷品項不確實之研究經費14,411元，所為裁量行使符合規定，難認有何裁量怠惰、濫用之違法。
2.上開處分內容均有助於促使將來專題研究計畫之主持人於申報經費時更加注意，目的並無不當；手段上僅予書面告誡、要求檢討及追回部分研究經費等管制性措施，難認有何過苛之情形，而無違反比例原則。原告此部分主張，尚無可採。
（五）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰毋庸一一再加論述，爰併敘明。
六、結論：原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定均無理由，應予駁回。第一審及發回前上訴審訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。
中 華 民 國 113 年 6 月 21 日
法 官 林敬超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 6 月 21 日
書記官 陳玟卉