臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭112年度簡字第159號113年6月27日辯論終結原 告 林邦興被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維訴訟代理人 林立民
邱冠智林佳萱上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國112年3月25日新北府訴決字第1120120862號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為○○市○○區○○段○○○段地號4、4-13土地之共有人，其於該等土地及同段地號4-1土地上建有貨櫃屋，為上開土地之使用人。被告於民國109年9月8日派員至上址稽查，發現該處地號4、4-1、4-12、4-13土地上（下合稱系爭土地，現依序為○○市○○區○○○段00○000○000○000地號土地），堆置原告所有，經認定為違建而遭拆除之貨櫃屋殘體，以及廢塑膠、鐵網等廢棄物，致影響環境公共衛生，遂以109年9月9日新北環衛石字第1091752842號函（下稱109年9月9日函）命原告於109年9月13日前清除完成，否則將依廢棄物清理法（下稱廢清法）第50條第1款處以罰鍰，並將該函合法送達原告。嗣被告於109年9月14日再度派員前往稽查，上開廢棄物仍未清除完畢，被告遂認原告違反廢清法第11條第1款、第5款規定，依同法第50條第1款規定以及違反廢清法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條第1項第1款規定，以111年12月16日新北環稽字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,200元。原告不服，提起訴願後，經新北市政府以112年3月25日新北府訴決字第1120120862號訴願決定(下稱訴願決定)駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠地號4-1、4-12並非我的土地，我亦非使用人。又系爭土地為
開放空間，遭本區漁民郭錦標與印尼漁工多次棄置廢棄物，我向被告舉發上開行為人，已善盡土地管理責任，被告仍為裁處，違反行政程序法第5條至第10條之規定。再者，依法務部107年10月17日法律字第10703515450號函釋所揭示之行為責任優先原則，本件行為人是新北市政府違章建築拆除大隊（下稱新北市拆除大隊），故被告應裁處新北市拆除大隊而非我。
㈡另外我的貨櫃未定著在土地上，並非建築物。而該等貨櫃亦
非廢棄物，遭破壞之貨櫃，雖已失去原有功能，惟仍有再利用之價值，亦無妨礙環境衛生或汙染環境之具體事實，故被告所為之裁處違法。又被告以112年5月22日新北環稽字第00-000-000000號裁處書具有重大瑕疵而自行撤銷，若依同理，源於相同原因事實之原處分亦屬違法。
㈢被告曾於109年及110年間派員至現場勘查二次後結案，我在1
11年底收到裁處書，該處分有違反時效、怠於或不法執行職務之情形等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告既為土地使用人及所有權人，即應盡土地環境衛生維護
管理之義務，對於所使用及所有土地涉及影響公共衛生，原告理應負責清除。又原告將其所有之貨櫃屋殘體堆置於該處，被告以其為處罰對象，以達成移除污染源之行政目的，並未逾越法定裁量權且無不當。
㈡被告112年5月22日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，係
因裁處理由及法令依據及違反事實有誤繕，故予以撤銷重新開立新裁處書，該裁處書與本案非屬相同案件，亦無原告所稱之瑕疵等語。
㈢被告於原告改善期間屆滿後再至現場複查，土地上仍有廢物
貨櫃及些許廢棄物，顯原告未依被告所命完成改善，故於111年12月16日裁處原告。依行政罰法第27條第1項規定，本案違規日期為109年9月14日，被告裁處時尚未逾越裁處權之3年時效。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點：㈠原告是否為地號4、4-1、4-13土地之使用人，是否負廢清法
第11條第1款之清除義務？㈡經拆除後置於系爭土地上之貨櫃屋殘體，是否為同法第2條所
定之「廢棄物」？又貨櫃屋是否為廢清法第11條第5款所定之「建築物」？原告就系爭土地上之貨櫃屋殘體，是否負廢清法第11條第5款之清除義務？㈢原處分裁罰原告，有無罹於時效？
五、本院之判斷：㈠應適用之法令：
1.廢清法第2條第1項第1款、第2款：「本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。」
2.廢清法第11條第1款、第5款：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除；五、建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除。」
3.廢清法第50條第1款：「有下列情形之一者，處1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」㈡前提事實：
如事實概要欄所載之事實，除上開爭點欄所載外，為兩造所不爭執，此有原處分（訴願卷第10頁）、訴願決定（訴願卷第85至89頁）、被告109年9月8日稽查紀錄（訴願卷第12至13頁）、被告109年9月9日函暨原告簽收字樣（訴願卷第14頁）、被告109年9月14日稽查紀錄暨現場照片及說明（訴願卷第24至38頁）、被告109年9月16日新北環衛石字第1091808761號函（訴願卷第19頁）、土地建物查詢資料（訴願卷第40至51頁）、系爭土地異動索引查詢資料（本院卷第57至78頁）、地籍圖（本院卷第353頁）各1份在卷可供查對屬實。
㈢原告為地號4、4-1、4-13土地之使用人，其未清除土地上之廢棄物，違反廢清法第11條第1款規定：
1.查原告為地號4、4-13土地之共有人，又原告於地號4、4-1、4-13土地上建造貨櫃屋，為該等土地之使用人乙情，此有土地建物查詢資料（訴願卷第40至51頁）、新北市拆除大隊108年8月1日違章建築認定通知書（本院卷第421頁）、107年7月9日勘查紀錄表（本院卷第422至423頁）、結案通知單暨拆除照片（本院卷第425至426頁）、109年1月22日違章建築認定通知書（本院卷第427頁）、109年1月9日勘查紀錄表（本院卷第428至429頁）、違章定位圖（本院卷第430頁）、結案通知單暨拆除照片（本院卷第431至432頁）各1份在卷可參。至原告主張其並未使用地號4-1土地云云，然參諸上開新北市拆除大隊之證據資料，係以現場勘查兼衛星定位之方式認定貨櫃屋坐落位置，具相當之憑信性，堪信為真。原告固提出109年4月17日會勘通知1份（本院卷第211頁），然該通知僅能證明有再次會勘之事實，再者，新北市拆除大隊於會勘後之109年6月18日，仍認原告之貨櫃屋有坐落於地號4-1土地，此有結案通知單1份附卷足稽（本院卷第431頁）。此外，原告並未提出相當之證據以實其說，是原告主張，難認可採。據上，原告對地號4、4-1、4-13土地具實際使用管領力，依廢清法第11條第1款規定，其負有保持該等土地環境衛生之狀態責任。
2.惟地號4、4-1、4-13土地上置有貨櫃屋殘體及伴隨而生之廢棄物，經被告稽查命原告改善後仍未清除完畢，造成該處髒亂，確已影響環境衛生乙節，此有被告109年9月14日稽查紀錄暨現場照片及說明（訴願卷第24至38頁）、照片拍攝日期及地點明細表（本院卷第103頁）各1份附卷可憑，堪認原告違反廢清法第11條第1款之清除義務無訛。
3.至原告雖主張貨櫃屋殘體以外之廢棄物為郭錦標所丟棄，應處罰郭錦標云云。然原告於本院審理中自陳其並無證據佐證廢棄物為郭錦標所丟棄等語（本院卷第437頁），是自無從為原告有利之認定。㈣原告未清除系爭土地上之貨櫃屋殘體，違反廢清法第11條第5款規定：
1.查被告於本院審理中追補廢清法第11條第5款規定為原處分之依據，有被告113年3月28日新北環稽字第1130577981號函1份附卷可參（本院卷第311頁）。審酌原處分及追加補充之理由均依據相同原因事實，且皆係命原告清除貨櫃屋殘體，處分具同一性，亦為原處分作成時已存在之理由，而兩造就此表示不爭執並為充分攻擊防禦（本院卷第439頁），是被告之追補合法，先予敘明。
2.本件貨櫃屋殘體屬廢清法所定之「廢棄物」：依廢清法第2條第1項第2款規定：「本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。」查原告基於地方創生之目的建造貨櫃屋，然業經拆除等情，此有新北市拆除大隊結案通知單暨拆除照片2份附卷可稽（本院卷第425至426頁、第431至432頁），並經原告陳述明確（本院卷第438頁），足證貨櫃屋已喪失原效用，該當上開廢棄物之要件，自適用廢清法。至原告主張貨櫃屋殘體尚有經濟價值，並非廢棄物云云，然依上開規定之文義以及修正理由：「廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命週期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物。」可知廢清法所稱之廢棄物不以有無經濟價值為要件，縱屬有再利用價值之物，未依廢清法規定清除處理而有污染環境之虞者，仍屬廢棄物。是原告此部分之主張，難認可採。
3.本件貨櫃屋遭拆除，原告應負責清除貨櫃殘體：⑴按廢清法第11條第5款規定：「建築物拆除後所遺留者，由原
所有人、管理人或使用人清除。」復依建築法第97條之2授權訂定之違章建築處理辦法第8條規定：「違章建築拆除後之建築材料，應公告或以書面通知違章建築所有人、使用人或管理人限期自行清除，逾期不清除者，視同廢棄物，依廢棄物清理法規定處理。」準此，廢清法所稱之「建築物」，自應包含建築法第4條所定之建築物，即「定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」而關於貨櫃屋是否屬於上開建築物，依內政部96年2月26日台內中營字第0960800808號函釋：「…二、按建築法第4條規定：『本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。』另查行政院60年6月2日台60內4973號令核示：『一、…為利用車體居住如何處理經邀同有關機關研議作成結論如下：…⑵本案若使用人確有將該車體代替房屋使用之意思，而客觀上復有居住之事實，且該物體有避風雨之功能，并適於人類居住，復又固定於一定之處所，則該車體似可比照違章建築處理辦法第3條第1款之規定視同違章建築予以處理等語。…。』三、有關前開函示『固定於一定之處所』一詞，當應以建築法第4條所稱『定著於土地上或地面下』之規定，為認定依據；至貨櫃是否具有同條所定之樑柱乙節，查該條係指『具有頂蓋、樑柱或牆壁』，並非以樑柱為唯一要件，如具有頂蓋或牆壁亦得據此認定。」又內政部營建署80年3月14日營署建字第6212號函釋：「關於引進日本之卡拉OK貨櫃，若有代替房屋使用之事實，縱可隨時任意遷移，但其構造及使用與一般建築物尚無差異，且客觀上於使用時有固定之處所，應視為建築法所稱之建築物，依同法第25條規定應向當地主管建築機關申請建築許可。」上開函令係主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，尚無違背建築法及上揭違章建築處理辦法之旨意，自得適用。從而，貨櫃屋之構造如具頂蓋、樑柱或牆壁並設置有門窗，足以遮蔽風雨，且係在固定處所供反覆使用，有代替房屋使用之事實，則應認定為建築法所稱之建築物（最高行政法院105年度判字第219號判決亦為同旨）。
⑵經查，原告所建造之貨櫃屋係基於地方創生之目的，計畫在
系爭土地上持續供展覽等活動場地使用乙情，此經原告陳述明確（本院卷第438頁），而觀諸卷附之現場照片10張（本院卷第422頁、第426頁、第428頁、第432頁），該等貨櫃均具頂蓋、牆壁，且設置有門窗能遮蔽風雨，足以替代房屋使用，揆諸上開說明，應屬建築法第4條所稱之建築物，亦該當廢清法第11條第5款「建築物」之要件，原告主張貨櫃屋並非建築物，尚非有據。
⑶至原告雖依法務部107年函釋，主張應處罰事實行為人即新北市拆除大隊清除云云。惟該函釋係在處理廢清法第11條第1款所定土地或建築物之所有人、管理人或使用人，於具體個案中應以何者為優先裁處對象之問題，與本案情節有異。又新北市拆除大隊並非廢清法第11條第5款，違章建築處理辦法第8條所定之清除義務人，是原告主張，洵難可採。
4.綜上所述，該等貨櫃屋經認定為違章建築物遭拆除後之殘體，依廢清法第11條第5款、違章建築處理辦法第8條，應由違章建築之原所有人即原告清除。
㈤本件裁罰未罹於時效，裁量亦屬合法：
1.按行政罰法第27條第1項、第2項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅；前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」查原告經被告限期改善清除廢棄物，至109年9月14日尚未清除完成，違反其清除義務等節，前已認定。故被告於111年12月16日以原處分裁處原告，並未逾越3年裁處權時效。
2.又被告依裁罰準則第2條第1項第1款及附表一，就本件之污染程度、特性、危害程度綜合判斷（訴願卷第3頁），對原告處以法定最低額之罰鍰1,200元，核與上開規定相符，當屬合法。㈥綜上所述，原告因系爭土地堆置其所有之貨櫃殘體以及伴隨
而生之廢棄物，致影響公共衛生，經被告限期清除仍未清除完畢，被告遂依廢清法第11條第1款、第5款規定，同法第50條第1款規定，以原處分裁處原告罰鍰1,200元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。另第一審訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。中 華 民 國 113 年 7 月 4 日
法 官 楊甯伃
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 7 月 4 日
書記官 呂宣慈