臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第三庭112年度簡字第101號113年5月27日辯論終結原 告 童中儀訴訟代理人 蔡甫欣 律師複 代 理人 黃振洋 律師被 告 教育部代 表 人 鄭英耀訴訟代理人 張耀天 律師上列當事人間私立學校法事件，原告不服行政院中華民國111年7月27日院臺訴字第1110172014號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、本件係原告因不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰之處分（本件罰鍰金額共10萬元）而涉訟，依行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方行政法院為第一審管轄法院。
二、本件原告起訴時，被告代表人原為潘文忠，訴訟進行中，於113年5月20日起變更為鄭英耀繼任，並由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，原告亦當庭表示無意見，依法應予准許。
貳、實體方面
一、事實概要：㈠原告於擔任康寧學校財團法人（下稱康寧法人）董事會董事
長當選人（109年3月5日至3月17日間）、董事長（109年3月18日至000年00月0日間）期間，康寧法人所設康寧大學（下稱康寧大學）分設臺北校區及臺南校區，其中臺南校區所需使用臺南市○○區○○段0000地號等19筆土地（下稱臺南校地），依康寧法人與台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）簽訂地上權設定契約書（下稱系爭地上權契約)所定，臺南校區地上權存續期間自89年2月23日起至139年2月22日止，共計50年，地租自簽訂系爭地上權契約起按年計繳，權利金每20年收取1次，其他各次20年權利金，由台糖公司於每屆滿20年之3個月前通知康寧法人應於接獲台糖公司通知應繳納金額後，於次期開始前1次繳付台糖公司。
㈡嗣被告機關以康寧法人可用資金數額，截至108年10月約9,384萬元，於109年2月23日前1次繳交次20年權利金（下稱權利金）後，所餘可用資金不足，將不符合110年7月6日修正前教育部輔導私立大專校院改善及停辦實施原則（業於112年3月28日廢止，下稱修正前輔導私校改善實施原則）第6點第2項第2款（110年7月6日修正後為同點項第1款）規定，學校每個月可用資金應維持3個月之經常性現金支出。被告機關於000年0月間至000年0月間，多次函請康寧法人董事會應捐助籌足資金未果。期間原告先後於109年3月16日及109年8月3日親自出席被告機關私立學校諮詢會（下稱私校諮詢會），立下於109年10月31日前捐資1.8億元之承諾，並於109年8月私校諮詢會，提案表示為避免影響學校教職員工生權益，請被告機關同意以設校基金1,400萬元作擔保品，向台糖公司申請分期付款。經私校諮詢會先後作出附表一、二之決議，原則上均同意動用設校基金，並經被告機關以109年8月20日臺教高（三）字第1090118838號函（下稱109年8月20日函）復康寧法人，說明二、三列明:「二、… ㈡考量本案囿於時效，為避免台糖公司聲請假扣押或強制執行，影響學校財務及教職員工生權益，原則同意動支部分設校基金（目前剩餘款項2,885萬1,869元），將其中1,326萬2,829元作為台糖公司權利金擔保品，惟學校法人董事會及學校應依下列事項辦理：
⒈倘台糖公司經評估後不同意權利金分期事宜，立即解除設校基金之擔保，不得逕以設校基金支付權利金。
⒉請學校於1個月內修正臺南校區規劃計畫書，並規劃具體可行且符合法律規範之方向後送該部審核。
⒊請學校法人於109年10月31日前，依109年3月16日私校諮詢會
決議捐資1.5億元予學校（含109年4月30日前應捐資3,000萬元，及109年10月31日前應捐資1.2億元），及立即支付剩餘權利金予台糖公司，同時解除設校基金作為擔保品事宜，並檢具佐證資料到部。
⒋董事會成員（含董事長、董事及監察人）及學校與台糖公司
所做任何協商事宜，均須提報董事會議報告並討論，做成正式會議紀錄報該部知悉。
⒌承上，考量動支部分設校基金1,326萬2,829元作為台糖公司權利金事宜，涉及學校重要財務事項，請董事會先將上開事項及全部條件於董事會議提案討論，經董事會同意並做成正式決議報部後，始可辦理設校基金設定擔保事宜。三、請貴法人於1個月內正式提案董事會討論，將本案應辦理事項於董事會議上報告，並做出是否通過之決議。倘本案經董事會議決議通過，貴法人得將該次董事會議紀錄，連同申請動用設校基金公文報部，俾利辦理後續事宜」，並副知台糖公司、台糖公司台南區處及康寧大學。
㈢惟原告其後不僅未能籌措經費，且康寧法人雖於109年9月24日依要求召開董事會議，然經被告機關審核該次董事會議紀錄，有關請被告機關動用設校基金1,326萬2,829元作為權利金擔保品決議程序不完備，乃以109年10月6日臺教高（三）字第1090141240A號函通知，要求將前開被告機關109年8月20日函，所列條件及應辦理事項列入討論案由正式做出決議，程序補正後方可辦理基金設定擔保事宜。惟原告仍未進行召集董事會議之動作，使康寧大學完全失去與台糖公司協調分期付款之可能，致台糖公司聲請臺南地方法院（下稱臺南地院）以109年12月7日、12月18日、12月30日，先後以南院武109司執妥字第106516號函執行命令，扣押康寧大學，在財團法人台新銀行海佃分行之設校基金存款債權，其後並以110年3月8日南院武109司執妥字第106516號函執行命令，強制執行設校基金存款2,580萬5,951元。而迄111年1月12日前，原告所承諾經費尚缺1.4億元未籌足。另被告機關於110年9月30日、12月15日先後至康寧學校實地查核時，發現學校相關之課程開設、教學設備、學生學習及生活環境維護確有不足，顯見康寧法人未能籌措足額經費，業已嚴重影響學校正常運作，並損及全體教職員工生權益。被告機關乃依私立學校法第77條第2款規定，以111年1月12日臺教高（三）字第1100169819號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰10萬元。原告不服，提起訴願，經行政院112年7月27日院臺訴字第1110172014號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明要旨：㈠原告已積極行使經費籌措之職務，並非毫無作為，且康寧法人捐助章程並未明定董事負有籌足經費之義務。
1.康寧法人康寧大學臺南校區土地權利金及租金問題，係發生於原告109年3月18日接任董事長前，自107年9月26日至109年3月18日原告接任董事長為止，前數任董事會均未處理校務資金問題。而原告接任董事長後，即協調蘇瑞東、蘇清池董事等人籌措3,000萬元、原告及其他數名董事另於109年3月31日前籌措到3,000萬元、吳慶堂董事於110年11月22日先行捐贈新台幣1,000萬元，改善教學設施設備，並持續捐款1.4億元，以及捐款人歐金獅於109年12月31日捐資1億5,000萬元，並將上開款項辦理信託，解決康寧大學台南校區土地權利金及租金問題，原告並未違反私立學校法第77條第2款規定。
2.康寧法人捐助章程第12條第11款規定：「董事會有經費籌措及運用之職權」，故經費籌措及運用為董事會之「職權」，並非董事會之「義務」，且章程並未明定董事負有「籌足」經費之義務，至於經費籌措無著，或預算收入不足支付支出，或學校積欠債務，捐助章程中亦未規定董事須籌足經費或以個人財產清償。況「經費籌措」並不限於「捐資」，依私立學校實務之運作，尚有融資、校產活化等方式，而康寧法人業已請估價師完成臺南校區不動產估價報告書摘要，並依「教育部促進學校財團法人辦理不動產活化實施原則」，及康寧法人捐助章程前開條文規定，積極籌措經費。康寧法人董事雖無法及時達成該等鉅額「捐資」，惟仍積極以其他方式進行「經費籌措」，並非毫無作為。
3.康寧法人業於110年1月25日向民事法院執行處，清償積欠台糖公司之臺南校區土地權利金餘額2,580萬5,951元，且康寧法人董事吳慶堂亦已於111年2月11日捐贈本校1.4億元，是原告已完成被告之要求，被告裁罰原告10萬元，並無理由。
㈡原告並無私立學校法第77條第2款所定，董事怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議之情形。
1.原告自109年3月18日接任董事長後，分別於109年3月27日所召開第7屆第9次董事會之提案二、109年5月21日所召開第7屆第10次董事會之提案一、109年7月29日所召開第7屆第11次董事會之臨時動議提案一、109年9月24日所召開第7屆第12次董事會之提案三，及109年11月30日所召開第7屆第13次董事會之提案四當中，均已討論康寧大學臺南校區土地權利金及租金問題，非如被告機關指摘未有召集會議動作。
2.康寧法人董事會於109年9月24日第12次董事會議提案三討論，決議為「…林漢標董事擔任人保」；109年11月13日第13次董事會議亦有將被告機關109年10月6日臺教高（三）字第000000000000A號函，列為提案十一討論，並作成「董事會持續積極募資」之決議，是原告已盡到「董事長」之責任。惟董事會決議結論並非原告所能控制，若被告審認此決議未合乎其要求，應裁罰全體董事，並非裁罰原告本人。
3.雖被告機關要求康寧法人董事會，應於109年10月30日前召開董事會，作為私立學校法第77條第2款所定「限期改善」要件，惟董事會仍於109年11月13日召開董事會「予以改善」，「並非」未召開董事會。
㈢原告所為並未影響康寧法人或所設學校之正常運作情形。
1.被告於原處分中未能舉證影響康寧法人或所設私立學校正常運作之情形，理由不備。康寧大學至今仍正常運作，未積欠教師、廠商及任何人薪資、費用等。本件康寧法人僅臺南校區土地權利金及租金問題，學校財務、人事、借貸、招生等均屬正常，被告貿然裁處原告罰鍰，實無理由。
2.原處分雖指摘「本校臺南校區失去與台糖公司協調分期付款之可能，致台灣台南地方法院強制執行本校2,580萬餘元」等語。惟該筆款項本即係康寧法人依約應支付台糖公司之權利金，康寧法人原希望台糖公司同意延期收取或分期付款，惟台糖公司不同意，致康寧法人遭台南地院執行2,580萬餘元，何來「影響本校正常運作」？且被告嗣後業已以110年1月28日臺教高（三）字第1100013374號函，同意本校動支設校基金，即已發生「合法」動支設校基金之行政處分效力，不應以之作為裁處理由。
3.依私立學校法第29條第1項規定，董事長不得介入干預校長行政職權，本件本校課程開設、教學設備、學生學習及生活環境維護不足問題，係屬校長管理學校行政事項，應如何改善，應由校長及本校相關處室協調及執行，原告即董事長不得介入干預，被告應命本校執行，非裁處原告。
4.關於被告指摘康寧法人董事會未積極改善學校設備缺失乙節，康寧法人董事會以110年11月15日康大教字第1100008822號函，陳報已修復及改善學校設備缺失8處，並於該函說明二載明「將於下次第7屆第17次董事會提出改善計畫及概算」，嗣董事會亦於110年12月7日召開第7屆第17次董事會就前揭事宜作出「吳慶堂董事已於110年11月22日先行捐贈新台幣1,000萬元，改善教學設施設備，並持續捐款1.4億元」之決議；再於110年12月17日以康大教字第1100009796號函說明二陳明：「本校董事會已於110年12月7日召開第7屆第17次董事會，核定766萬4,800元充實改善教學設施設備計畫書」、110年12月13日以康大研字第1100009628號函，提出校務改善計畫書及臺南校區規劃計畫書供被告備查。又關於課程開設、教學設備、學生學習及生活環境維護不足等問題，係被告於111年1月27日函辦理110學年度第1學期專科以上維護學生受教權益第2次實地查核案時，始發現上開缺失，應與原告是否違反私立學校法第77條第2款規定無關。且縱有上開缺失，康寧大學積極改善即可，並未影響學校法人或所設私立學校正常運作。
㈣聲明：1.原處分及訴願決定撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯主張及聲明要旨：㈠原告並未妥善行使籌措資金之職權。
1.原告自99年起即擔任康寧法人董事，且原告自承前數任董事會均未處理乙節，顯見其對康寧大學財務狀況惡化一事早已知悉。又原告於109年3月5日即已當選康寧法人董事會董事長，於109年3月16日以新任董事長身分出席被告私校諮詢會，並於會中表示有能力籌措資金以解決南部校區土地費用問題，足見其於接任董事長前，顯全然知曉康寧大學臺南校區土地權利金及租金與財務惡化等嚴重事宜，原告對此問題於會中提出因應之道及籌措資金方式，而作出捐資承諾，如今反口卸責、逃避承擔，亦有不當，核其主張顯無理由。
2.原告於109年3月18日正式接任董事長後，僅於109年4月21日函知被告，業於同年3月31日捐資3,000萬元予康寧大學，經被告多次通知康寧法人儘速捐資，康寧法人仍放任財務持續嚴重惡化未為置理，後台糖公司即向臺南地院聲請強制執行康寧大學臺南校區設校基金，足徵原告未積極籌措經費等仍任由康寧大學財務惡化，業經影響校務運作，並嚴重損及康寧大學全體教職員工生之權益甚明。又其所稱吳慶堂董事1.5億元之捐資承諾，截至被告裁罰時間(111年1月12日止)僅挹注學校1,000萬，尚缺1.4億元，足徵原告所稱伊及數名董事分別持續籌措1億5,000萬元之主張，並不實在且未實現，原告援引未實現之事實為本件訴訟之主張，顯無理由，亦不足採。
3.康寧法人捐助章程第12條第11款所定「董事會有經費籌措及運用之職權」，核其文義，「經費籌措」解釋上顯然是負有義務而非享有權力，蓋任何人都可透過捐資予財團法人私立學校興學基金會方式達到「經費籌措」之目的，顯非董事會之權力，而「經費運用」始為董事會之權力，是原告主張董事會具有「籌措經費」之職權而無義務，顯有誤會。
4.原處分所載之違反事實，乃係原告於109年3月16日自行提出籌措資金之方式、109年8月提出請被告同意以康寧大學設校基金充作擔保，謀求台糖公司同意分期付款，雖經被告屢次函催，但原告仍怠為行使董事職權，並未積極具體解決康寧大學財務危機，時至原處分裁處日止，康寧大學財務缺口仍有逾1.4億元整之缺口，此為原告主要擔任董事長期間因怠於行使職權所致，灼然至明。
㈡原告因有怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議之情形。
1.原告自109年8月起，提請被告同意以設校基金充作擔保謀求台糖公司同意分期付款，經被告屢次函催，但原告仍怠為行使董事職權，縱使召開董事會亦皆屬暫擱之決議，並未積極具體解決康寧大學財務危機。
2.原處分乃係依私立學校法第77條第2款規定辦理，核其法文所載裁罰主體為「董事」而非「董事長」，故原告於99年擔任董事迄今，核屬前開法文之主體，與原告是否擔任董事長應無直接關聯。
3.被告前分別以109年4月7日臺教高(三)字第1090044045號及109年8月20日臺教高(三)字第1090118838號函，函知康寧法人私校諮詢會決議，原則上均同意所請，並請於文到後1個月內正式提案於康寧法人董事會討論並決議後報被告知悉。惟康寧法人董事會及原告不僅未能依其承諾籌措足額經費解決康寧大學財務危機，甚至於109年9月24日檢送相關申請資料，經被告審核於109年10月6日通知程序不完備後，至康寧法人董事會於109年11月17日，遭臺灣士林地方法院裁定解任全體董事期間，原告均怠未進行任何召集董事會議之程序，致康寧法人完全失去與台糖公司協調分期付款之可能性。且因原告前開拖延、怠未履行董事職權之舉，致使設校基金遭台糖公司強制執行，康寧法人董事會、原告始以康寧大學函報被告前開強制執行之事實，終致被告依法行政僅能為妥協。足徵原告稱有積極討論捐資積欠及權利金之情事並不實在。
㈢原告未盡董事長職務召集董事會議致影響正常校務運作。
1.被告於110年6月舉辦之康寧教師座談會中，北部學生代表反應學校相關教學設備亟需改善，而被告於110年9月30日及110年12月15日至康寧大學臺北校區，進行維護學生受教權益查核，發現學校相關教學設備、學生學習及生活環境設施確有不足，亟待經費挹注改善，顯見康寧法人於設校基金遭台糖公司強制執行後，仍未能籌措足額經費改善教學設備及環境，已嚴重影響學校正常運作，並損及全體教職員工生權益，是被告依私立學校法第77條第2款規定裁罰原告10萬元，於法有據。
2.本件原處分主要係就原告違反捐資承諾、怠為召集董事會、籌措資金及向台糖公司協商分期等，致康寧大學遭強制執行其設校基金，且遲至原處分作成時，亦未完成籌措經費1.4億以改善康寧大學財務狀況。又康寧大學因財務惡化已嚴重影響學校運作、學生就學權益，並損及全體教職員工權益。是原處分所非難者，乃原處分作成前原告怠為行使職權之事實，復因原處分裁罰具有「督促」之效，促使原告積極協調使董事吳慶堂於111年2月11日為捐贈1.4億元予康寧大學。
㈣聲明：1.原告之訴駁回。 2.訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：本件如爭訟事實概要欄所載之事實，除前開爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告109年01月02日臺教高（三）字第1080185866號函（臺灣臺北地方法院111年度簡字第184號卷一【下稱北院卷一】第175至178頁）、被告109年1月31日臺教高（三）字第1090007534號函（北院卷一第179至182頁）、被告109年3月16日第11屆私立學校諮詢會第6次會議紀錄（北院卷一第183至214頁）、被告109年3月18日臺教高（三）字第1090034794號函（北院卷一第215至216頁）、康寧學校財團法人109年3月27日第7屆董事會第9次常會會議紀錄（北院卷一第421至424頁）、被告109年4月7日臺教高（三）字第1090044045號函（北院卷一第219至222頁）、康寧學校財團法人109年4月7日康大董字第10810001016號函（北院卷一第419至420頁）、被告109年4月21日臺教高（三）字第1090051854號函（北院卷一第217至218頁）、被告109年5月1日臺教高（三）字第1090060767號函（北院卷一第305至306頁）、被告109年5月13日臺教高（三）字第1090063791號函（北院卷一第307至309頁）、被告109年6月5日臺教高（三）字第1090072309號函（北院卷一第317至320頁）、被告109年6月16日臺教高（三）字第1090085552號函（北院卷一第321至324頁）、被告109年7月13日臺教高（三）字第1090089176號函（北院卷一第325至326頁）、康寧學校財團法人109年7月29日第7屆董事會第11次常會會議紀錄（北院卷一第327至332頁）、被告109年8月3日第11屆私立學校諮詢會第9次會議紀錄（北院卷一第287至300頁）、被告109年8月20日臺教高（三）字第1090118838號函（北院卷一第223至225頁）、康寧法人109年9月24日第7屆董事會第12次常會會議紀錄（北院卷一第437至442頁）、康寧學校財團法人109年9月24日康大董字第10910001006號函（北院卷一第227至236頁）、被告109年10月6日臺教高（三）字第1090141240A號函（北院卷一第237至240頁）、台灣糖業股份有限公司民事聲請強制執行狀（本院卷第403至406頁）、康寧學校財團法人欠繳款項明細表（本院卷第495頁）、康寧學校財團法人109年11月11日康大總字第1090008885號函（本院卷第555至556頁）、臺灣士林地方法院109年法字第318號民事裁定（北院卷一第333至346頁）、康寧學校財團法人109年11月30日第7屆董事會第13次常會會議紀錄（北院卷一第443至452頁）、康寧學校財團法人民事抗告狀（北院卷一第253至270頁）、台灣糖業股份有限公司民事陳報狀（本院卷第559頁）、被告109年12月31日臺教高（三）字第1090181009號函（本院卷第569頁）、康寧學校財團法人110年1月25日康大董字第1100000596號函（北院卷一第241至250頁）、被告110年1月28日臺教高（三）字第1100013374號函（北院卷一第251至252頁）、康寧學校財團法人民事抗告補充理由狀（北院卷一第271至280頁）、康寧學校財團法人110年6月8日第7屆董事會第14次常會會議紀錄（本院卷第373至375頁）、康寧學校財團法人110年6月8日康大董字第10910001010號函（本院卷第379頁）、臺灣士林地方法院110年度抗字第32號民事裁定（北院卷一第401至418頁）、康寧學校財團法人110年7月29日第7屆董事會第15次常會會議紀錄（本院卷第183至187頁）、被告110年8月25日臺教高（三）字第1100098371號函（訴願卷第112頁）、康寧學校財團法人110年9月25日康大董字第11010001003號函（北院卷一第281至282頁）、110學年度第1學期專科以上學校維護學生受教權益實地查核紀錄表（本院卷第65頁）、被告110年10月8日臺教高（三）字第1100132555號函（北院卷一第283至286頁）、被告110年10月19日臺教高（三）字第1100139457號函（本院卷第107至109頁）、台灣糖業股份有限公司台南區處109年10月27日南善資字第1094807620號函（本院卷第113至115頁）、康寧學校財團法人110年10月27日第7屆董事會第16次常會會議紀錄（本院卷第165至173頁）、康寧學校財團法人110年11月15日康大董字第11010001011號函（北院卷一第455至458頁）、康寧學校財團法人110年11月15日康大教字第1100008822號函（本院卷第259至273頁）、被告110年11月22日臺教高（三）字第1100158217號函（本院卷第111頁）、被告110年12月1日臺教高（三）字第1100153059A號函（北院卷一第353至358頁）、康寧學校財團法人110年12月7日第7屆董事會第17次常會會議紀錄（本院卷第175至181頁）、康寧學校財團法人110年12月13日康大研字第1100009628號函（本院卷第281至309頁）、110學年度第1學期110年9月30日、12月15日專科以上學校維護學生受教權益實地查核紀錄表（北院卷一第347至352頁、本院卷第65頁）、康寧學校財團法人110年12月17日康大教字第1100009796號函（本院卷第275至280頁）、原處分（北院卷一第33至34頁）等資料在卷可查，是原告擔任康寧法人董事、董事長期間，確有於109年3月16日及109年8月3日親自出席私校諮詢會，承諾捐資，並於109年8月私校諮詢請被告機關同意以設校基金作為擔保品，向台糖公司申請分期付款，經私校諮詢會決議原則上均同意動用設校基金。康寧學校仍因未如期支付租金，遭台糖公司聲請臺南地方法院扣押康寧大學在台新銀行海佃分行之設校基金存款債權，並強制執行設校基金存款2,580萬5,951元。迄111年1月12日止，原告所承諾經費尚缺1.4億元未籌足。被告機關於110年9月30日、12月15日先後至康寧大學實地查核時，發現學校相關之課程開設、教學設備、學生學習及生活環境維護有不足情形，應堪信為真實。則兩造之爭點厥為：
1.原告擔任康寧法人董事，是否有捐資籌足學校經費之義務？
2.原告有無私立學校法第77條第2款所定，董事怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議情形？
3.原告是否有經主管機關限期改善，屆期未改善，而致影響學校法人或所設私立學校正常運作情形？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法條與法理：
1.私立學校法（下稱私校法）第77條規定：「學校法人董事長、董事、監察人，有下列各款情形之一，經法人主管機關限期改善，屆期未改善者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止：一、董事長、董事、監察人相互間發生爭議，致影響學校法人或所設私立學校正常運作。二、董事怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議，影響學校法人或所設私立學校正常運作。三、董事未遵法人主管機關依第26條第2項規定，限期補選董事、監察人或推選董事長之命令。四、董事長、董事、監察人違反第29條第2項規定，兼任所設私立學校校長及校內其他行政職務。五、董事長、董事、監察人違反第30條第1項但書或法人主管機關依第2項所定報酬或費用之上限。六、董事未遵法人主管機關依第31條第2項規定指定召開董事會議之命令。
」其立法理由並以「…二、為維護學校法人及所設學校正常運作，爰增訂第一項各款影響學校法人及學校運作之情形，賦予法人主管機關要求董事長、董事、監察人限期改善之權利，對於未改善者得處以罰鍰，並得按次處罰至改善為止，以資警惕。三、董事長、董事、監察人相互間之發生重大爭議或董事怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議，產生嚴重影響校務正常運作之情況，時有所聞，爰增訂第一款及第二款規定。…」是私立學校董事須有對於應行使職權而怠於行使，致董事會議無法決議或不執行決議行為，須已致嚴重影響校務正常運作之情況，法人主管機關方得依本法規定，限期改善、罰鍰。
2.康寧學校財團法人捐助章程（下稱捐助章程）第12條規定：「董事會之職權如下：一、捐助章程之變更。二、董事之選聘及解聘。三、董事長之推選及解職。四、監察人之選聘及解聘。五、校長之選聘、監督、考核及解聘。六、依私立學校法第46條第2項及第3項規定，為有助增加本法人所設學校財源之投資。七、依私立學校法第49條第1項規定，為不動產之處分、設定負擔、購置或出租。八、依私立學校法第50條規定，為學校附屬機構之設立。九、本法人所設學校之籌設、停辦、改制、合併、解散，或改辦理其他教育、文化或社會福利事業，或聲請本法人破產之決定。十、校務報告、校務計畫、重要規章之審核及執行之監督。十一、經費之籌措及運用。十二、本法人及所設學校預算及決算之審核。十
三、財團法人變更登記資料之審核。十四、本法人設立基金之管理。十五、所設學校基金管理之監督。十六、財務行政之監督。」捐助章程係由學校法人捐助人，依私立學校法第9條第2項規定擬定，並向法人主管機關提出申請許可後，捐資成立學校法人，自得作為本件援用。
㈡原告雖擔任康寧法人董事，惟並無捐資籌足學校經費之職務：
⒈按私校法第9條第1項規定:「自然人、法人為設立私立學校，
得依本法規定，申請法人主管機關許可，捐資成立學校法人。」而依卷附捐助章程（本院卷第25至37頁）第5條規定，康寧法人設立時捐助之總財產，包括中國大眾康寧互助會撥給土地與資助、國內外社會人士捐助、樞機主教海外募捐、第三人王榮昌、林政則、王純德等人捐助設立之財產總額2億元，且得繼續接受國內外之個人、法人或團體的捐贈。足見康寧法人財產之來源，乃捐助人於財團設立時所捐贈，並非僅由康寧法人董事捐助。又依捐助章程第6條第1、3項規定：「本法人董事會董事之總額為十三人；董事長一人，由當屆董事互選之；董事長代表本法人（第1項）。董事須認同本法人設立目的及辦學理念。董事候選人具備下列資格之
一：一、熱心教育事業之國內外人士。二、師範校院或大學教育相關科系畢業者。三、曾任同級或較高級學校教師者。
四、曾任同級或較高級學校相關教育行政職務者。五、曾任同級或較高級學校董事二屆以上者（第3項）」亦僅明示以「具教育熱忱」、「教育相關科系畢業」、「曾任特定教育機構之行政職務或董事」為康寧法人董事候選人之資格要件，並未以董事候選人於選任前須捐贈相當資金，或允諾經選任為董事後須因應學校需求，隨時配合捐資為資格要件，足見康寧法人董事非必為捐助人，不當然負有捐資之義務。
⒉雖捐助章程第12條第11款明定「經費之籌措及運用」，為董
事會之職權。然核其文義，係指董事會應於財團法人有資金需求時，董事會得依法令規定籌措或依捐助章程第5條規定向外募集所需資金，董事雖為董事會之成員，然不因上開捐助章程第12條第11款規定，即負有捐助被告機關所指定金額之義務。又按教育部為促進私立學校發展，得成立財團法人私立學校興學基金會，辦理個人或營利事業對私立學校捐贈有關事宜。個人或營利事業透過前項基金會對學校法人或本法中華民國96年12月18日修正之條文施行前已設立之財團法人私立學校之捐贈，於申報當年度所得稅時，個人及營利事業得分別於不超過所得總額50％、25％列為列舉扣除額。個人或營利事業透過第一項基金會，未指定捐款與特定之學校法人或學校者，於申報當年度所得稅時，得全數作為列舉扣除額或列為費用或損失，私校法第62條第1項、第2項第1款、第3項均定有明文。是被告機關依上開規定，亦得以成立基金會之方式，捐助私立學校，一般社會人士同得透過上開相對人成立之興學基金會捐助，並享有所得稅減免之優惠，顯見私立學校之財源非必出於董事捐資。況為充實學校財源，私立學校尚得依私校法第49條規定，處分、設定負擔或出租其所有之不動產，或依同法第50條規定設立與教學、實習、實驗、研究、推廣相關之附屬機構；及以投資方式、依法接受政府機關、民營企業或私法委託、合作經營或其他法定方式，辦理與教學、實習、實驗、研究、推廣相關事業等方式籌措所需經費，可知私立學校得透過董事會或董事自行對外向第三人募集資金、由財團法人私立學校興學基金會捐助，或依法令運用私立學校資產及設備等方式達成籌措經費之目的，其經費來源並非應由董事負全部捐資之義務（臺灣士林地方法院110年度抗字第32號民事裁定意旨參照）。是董事會或董事縱未依限完成捐資，亦不能認為違反捐助章程第12條第11款規定，被告主張依捐助章程第12條第11款規定，原告有「經費籌措」之義務，尚有誤會。
㈢本件查無原告有私立學校法第77條第2款所定，董事怠於行使
職權，致董事會議無法決議或不執行決議情形:
1.被告固主張曾於審核康寧法人檢送109年9月24日董事會議紀錄後，認程序不完備，以109年10月6日臺教高（三）字第1090141240A號函通知康寧法人，要求補正董事會決議程序後，方可辦理設校基金設定擔保事宜，然原告仍未進行召集董事會議之動作，使康寧大學完全失去與台糖公司協調分期付款之可能，致台糖公司聲請台南地方法院執行命令扣押康寧大學，在台新銀行海佃分行之設校基金存款債權，顯有怠於執行董事職務，致董事會議無法決議或不執行決議情形等語。然查，被告機關於109年8月3日私校諮詢會決議後，曾於109年8月20日函說明欄第三點，要求原告應於文到後1個月內正式提案董事會討論等語。其後原告依限檢送109年9月24日董事會議紀錄，經被告機關審查後，認決議程序未將前開被告機關109年8月20日函文所列條件及應辦理事項，列入討論案由正式做出決議，程序不完備，要求補正董事會決議程序後，方可辦理基金設定擔保事宜，並以109年10月6日臺教高
（三）字第1090141240A號函通知康寧法人，然並無限定於何期限內補正，原告並據以於109年11月30日召開康寧法人第13次董事會議，於提案四決議，照案通過該校「臺南校區規劃計畫書」，及提案十一討論前開函文指示事項時，決議「董事持續積極募資」，此有前開相關函文（北院卷一第223至225頁、第227至236頁、第237至240頁）及康寧法人第12、13次董事會議紀錄（北院卷一第437至442頁、第443至452頁）在卷可查，是原告並無怠於召集董事會，致董事會議無法決議或不執行決議情形，尚難僅因康寧法人董事會議僅決議持續積極募資，未實際籌足資金，不符被告機關期待，其後又未取得台糖公司同意延期清償校地租金債務，並遭台糖公司聲請台南地方法院於109年12月7日、12月18日、12月30日發函執行命令扣押康寧大學在台新銀行海佃分行之設校基金存款債權，即遽認原告擔任前開康寧法人董事及董事長期間，有何怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議情形，被告機關前開主張自無可採。
2.被告雖主張原告曾於109年3月16日及109年8月3日親自出席私校諮詢會，承諾於109年10月31日前捐資1.8億元，其未依限完成捐資，有怠於行使董事職權等語。然查，如前述，康寧法人董事非必為捐助人，不當然負有捐資之義務，董事會或董事縱未依限完成捐資，亦不能認為違反捐助章程第12條第11款規定。雖原告曾於上開諮詢會中，為同意捐資之陳述並作成決議，惟此僅表示原告於上開諮詢會中，曾為同意捐資之陳述並作成上開決議，縱其後未如期依決議內容履行，亦非屬違反法令或章程，更不能即認有私校法第77條第2款所規定之董事怠於行使職權，致董事會議無法決議或不執行決議情形，被告就此顯有誤會。㈣原告所為尚難認已經主管機關限期改善，屆期未改善，而致影響學校法人或所設私立學校正常運作情形:
⒈被告雖主張相關設校基金遭強制執行，將不符合學校退場機制等語。然查，台糖公司於109年11月3日向台南地院遞狀聲請執行康寧學校財團法人資產，台南地院於109年12月7日扣押康寧學校財團法人台新銀行海佃分行設校基金存款債權，此有台灣糖業股份有限公司台南區處113年5月15日南善資字第1130003345號函附台糖公司109年11月3日民事聲請強制執行狀（本院卷第403至406頁）等在卷足證。惟被告機關既曾於109年11月4日，就台糖公司聲請強制執行康寧法人資產事項，函復康寧法人、台糖公司，說明三即指明「有關會議結論（二）台灣糖業股份有限公司台南區處主張『將依規定向法院聲請強制執行，凍結貴校資產，金融單位的存款將不能提取或轉移』部分，查貴校目前可用資金仍高於積欠台糖公司之權利金，爰請貴校預為因應，與法律顧問釐清強制執行財產凍結時得主張之權益，俾確保校內教職員工生權益及學校正常運作。」等語。其後，被告機關經康寧法人要求，同意動用設校基金清償欠款後，並於109年12月31日、110年1月28日同意康寧學校財團法人得以設校基金先行支付台糖公司土地租金餘款151萬4207元及執行台新銀行海佃分行3000萬元定期存單，此均有教育部109年11月4日臺教高（三）字第1090158197號函、康寧大學109年12月14日康大總字第1090009761號函、教育部109年12月31日臺教高（三）字第1090181009號函、110年1月28日臺教高（三）字第1100013374號函等在卷可佐（本院卷第553頁、第567至568頁、第569頁、571頁），足見縱原告未及召集董事會決議，並取得台糖公司同意延期付款致遭強制執行，然並無證據顯示康寧法人以上開設校基金給付執行案款後，有何影響學校校務運作及財務狀況之情事，而得依私校法第77條第2款規定裁罰原告。況依私立學校法45條第1、3項規定:「學校法人及所設私立學校校產、基金之管理使用，受法人或學校主管機關之監督，基金及經費不得寄託或借貸與董事、監察人及其他個人或非金融事業機構（第1項）。前項設校基金，其動支須經學校主管機關核准。（第3項）」亦可見相關設校基金之動用，僅規定程序上應得學校主管機關核淮方得動用，並非絕對不得動用，或認一經動用即有致影響學校校務運作及財務狀況，被告主張因原告未進行召集董事會議之動作，使康寧大學完全失去與台糖公司協調分期付款之可能，致台糖公司聲請執行扣押康寧大學在財團法人台新銀行海佃分行之設校基金存款債權，已影響康寧法人或學校正常運作等情形，顯有誤會。
⒉被告雖主張康寧大學自108年10月起至110年9月止，可用現金維持3個月經常性現金支出之月數僅12個月，未符修正前輔導私校改善實施原則所定之每月可用現金維持3個月經常性現金支出標準等語。然查，輔導私校改善實施原則，業於112年3月28日廢止。且輔導私校改善實施原則乃主管機關教育部為執行私立學校法、專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法等相關法規規定，輔導私立大專校院改善及停辦，所制訂之原則（修正前輔導私校改善實施原則第1點參照），其規定私立大專校院如有「最近2年內學校每個月可用資金無法維持3個月經常性現金支出之月數，累計達12個月」之財務狀況顯著惡化情形，已有不能清償債務之事實或嚴重影響校務正常營運者，經教育部審核認定後，得將私立大專院校列為「專案輔導學校」（同原則第3點第1項第1款規定參照），教育部並得依情節輕重，限期命專案輔導學校或其學校法人提報以「學校每個月可用資金應維持3個月之經常性現金支出」為改善目標執行策略之改善計畫進行審查（同原則第6點第2項第2款規定參照）。可見私立大專校院須先有修正前輔導私校改善實施原則，所列舉之「財務狀況顯著惡化情形」，已有不能清償債務事實或嚴重影響校務正常營運，被告機關始得於經審議後，將之列為「專案輔導學校」，且「該校每個月可用資金應維持3個月之經常性現金支出」僅為輔導改善計畫之執行策略之一，非得逕以之認定該校財務顯著惡化、已有不能清償債務之事實或嚴重影響校務正常營運之情事，被告就此主張自不可採。
⒊被告另主張，曾於110年9月30日、12月15日先後至康寧學校
實地查核，發現學校相關之課程開設、教學設備、學生學習及生活環境維護確有不足，顯見學校法人未能籌措足額經費，業已嚴重影響學校正常運作，並損及全體教職員工生權益，並提出前開110年9月30日、110年12月15日110學年度第1學期專科以上學校維護學生受教權益實地查核紀錄表、教育部110年10月19日臺教高（三）字第1100139457號函（下稱教育部110年10月19日函）、教育部110年11月22日臺教高（三）字第1100158217號函（下稱教育部110年11月22日函，本院卷第65頁、107至109頁、第111頁）為據。然查，康寧法人於教育部檢查要求改善後，即於110年10月27日召開第7屆董事會第16次常會（下稱第16次董事會議），提案七討論前開教育部110年10月19日函指示事項，決議「請校方於下次董事會提出改善計畫及概算」，並於110年12月7日召開第7屆董事會第17次常會（下稱第17次董事會議），提案一，討論康寧大學校內充實改善教學設施設備計畫預算案，所提需用經費766萬4,800元及康寧法人吳姓董事已於110年11月22日先行捐贈1000萬元款項，專款專用於充實改善教學設施設備，並將持續捐款至少1.4億元發展校務等情，並決議「同意通過，請學校儘速辦理」，此有上開第16、17次董事會議紀錄（第165至173頁、第175至181頁）、康寧法人110年11月15日康大教字第1100008822號函暨所附學校研處一覽表（本院卷第259至273頁）、110年12月13日康大研字第1100009628號函、110年12月17日康大教字第1100009796號函附康寧法人康寧大學充實改善教學設施設備計畫書（本院卷第281至309頁、第275至280頁）在卷足資佐證，足見康寧法人接獲被告機關實地檢查結果要求改善後，已有依指示編列預算，擬據相關改善計劃陳報被告，並有董事會成員捐助部分所需款項，尚難遽此認原告有何怠於執行董事職務，甚或經主管機關限期改善，屆期未改善之情形。況康寧學校縱有前開實地檢查結果所指相關設備、師資、課程之缺失有待改進，然此涉及學校行政資源統合運用之選擇及分配，本即有待學校校長等行政單位，逐步改善完備，尚難認即屬因董事怠於執行職務，致使學校無法正常運作，被告機關並未舉證證明相關缺失確與原告未盡董事職務或相關經費未籌足具有因果關係，本院依卷內事證亦未發現被告有何怠於執行職務已致康寧學校無法正常運作之情形，是原告主張自難採信。
六、末查，本件原告係於109年3月18日，始經被告機關核定擔任康寧法人董事長，於列席參加被告機關109年3月16日私校諮詢會時，尚未具董事長身分，原處分「違反事實欄」逕載原告以康寧法人董事長身分出席該次私校諮詢會應有誤載，此業經被告訴訟代理人到庭所不否認（本院卷第316頁），並有被告機關109年3月18日臺教高（三）字第1090034794號函附卷可佐（北院卷一第215頁）。原告曾於審理中請求被告機關就此予以更正，並願與被告進行調解等語（本院卷第315至318頁）。本院亦認此雖不致影響原處分效力，然行政機關本有維持行政處分內容正確性之義務，若能因此使受處分人甘服原處分，不僅不影響原處分效力，更有助於行政目的之達成，有效避免訟爭延續。本院亦曾依行政訴訟法第228條之5、第220條規定，通知被告機關代表人或委派有和、調解授權之人到場，可直接檢閱新調查之卷證，並與原告進行和、調解程序，然被告機關均未派員到場，僅由無特別授權之訴訟代理人到庭陳述，徒然喪失直接接觸訴訟資料，掌握訴訟實態及時正確因應，甚或與原告和、調解，有效避免訟爭，減少公帑耗費之機會，本院深覺可惜。此部分雖非本院就本件訴訟認事用法之判斷基礎，然被告機關決策者，實宜與時俱進，體認現代行政之意義，行政機關為達行政之目的，已非傳統僅使用單方公權力使人民服從之行政處分等高權方式，若能善用行政契約、行政指導等較柔性方式，或透過司法和、調解程序與人民溝通協調，瞭解人民不服機關決定之真正原因，並本於裁量權成立調解，更能完善達成行政任務，可避免人民未來持續不服而導致訟爭延續，加強行政決策的可信度，進而達到減輕行政機關整體負擔的效果（司法院編印，行政訴訟調解參考手冊第12頁參照）。本院更認被告機關身為教育行政主管機關，除要求所管學校法人遵守法令義務，更宜積極檢討行政處分作成有無缺失應改進之處，並尋求訴訟以外之途徑解決紛爭，使受處分人民更有意願配合教育行政措施，附此敘明。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併此敘明。
八、結論：㈠原處分非無違誤，訴願決定未予糾正，竟予維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由。
㈡第一審訴訟費用應由敗訴之被告負擔，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文第2項所示。
中 華 民 國 113 年 7 月 12 日
法 官 蔡鴻仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 7 月 12 日
書記官 許慈愍附表一:
一、建議本部停止康寧大學109學年度南部校區全部班級招生。
二、另有關業務單位擬依私校法第25條規定，解除該校董事會全體董事職務案，建議請董事會依下列條件辦理相關事宜，倘任一條件未達成，或康寧大學使用任何學校資金、基金或設施，支付台糖公司權利金及租金，或設立擔保，即依私校法第25條規定，聲請法院解除全部董事職務案：
㈠109年3月20日前：董事會應先捐資3,000萬元予康寧大學，
俾支付台糖公司權利金及109年租金，並檢具捐資佐證資料到部。
㈡109年4月30日前：
⒈董事會應再捐資3,000萬元予康寧大學，俾支付所餘台糖公司權利金及109年租金，並檢具捐資佐證資料到部。
⒉康寧大學應提出南部校區規劃計畫書，送本部審核。
㈢109年10月31日前：董事會應依會中承諾，再捐資1億2,000萬元予康寧大學，並檢具捐資佐證資料到部。
附表二:第一、二點（略）
三、考量本案囿於時效，為避免台糖公司申請法院假扣押或強制執行，影響康寧大學財務並損及教職員工生權益，建議本部原則同意該校動支「其他（指定用途）」特種基金，將其中1,326萬2,829元設定作為台糖公司土地權利金擔保品。
四、董事會及康寧大學應依下列事項辦理：㈠倘台糖公司經評估後不同意權利金分期事宜，立即解除「其
他（指定用途）」特種基金之擔保，不得逕以基金支付權利金。
㈡請康寧大學於一個月內修正南部校區規劃計畫書，並規劃具體可行且符合法律規範之方向後送本部審核。
㈢請康寧學校財團法人於109年10月31日前，依109年3月16日本
部第11屆私立學校諮詢會第6次會議決議，捐資1億5,000萬元予康寧大學（含109年4月30日應捐資之3,000萬，以及109年10月31日應捐資之1億2,000萬），並立即支付剩餘之權利金予台糖公司，同時解除「其他（指定用途）」特種基金作為擔保品事宜，並檢具佐證資料到部。
㈣董事會成員（含董事長、董事及監察人）及學校與台糖公司
所做之任何協商事宜，均須提報董事會議報告並討論，做成正式會議紀錄報本部知悉。
五、承上，考量動支「其他（指定用途）」特種基金1,326萬2,829元，作為台糖公司土地權利金事宜，涉及學校財務重要事項，請董事會先將上開事項及全部條件提案董事會議討論，經董事會同意並做成正式決議報部後，始可辦理基金設定擔保事宜。
六、另為使大專校院轉型及退場基金得以有效利用，建請高教司及技職司盤點所屬學校與台糖公司租地狀況，另案與經濟部召開跨部會會議，確認爾後退場學校屆期可否不績租校地，並將地上物捐贈給台糖公司後，再以租用地上物之方式辦理後績退場事宜。