臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭112年度簡字第112號
113年8月15日辯論終結原 告 朱春蓉訴訟代理人 林子琳律師被 告 法務部代 表 人 鄭銘謙訴訟代理人 侯彥伸
王鉅都兼送達代收人 林與時上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服被告民國111年2月10日法授廉利益罰字第11105000540號罰鍰處分書（下稱原處分）及行政院111年10月13日院臺訴字第1110184656號訴願決定書（下稱訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、事實摘要：
(一)原告於民國102年11月28日至111年7月18日期間擔任臺中市立漢口國民中學（下稱漢口國中）總務處事務組組長（本院卷177、243頁），負責採購業務（本院卷第183頁），屬公職人員利益衝突迴避法（下稱利衝法）第2條第1項第11款之公職人員。
(二)因漢口國中辦理採購業務符合下述敘獎資格，臺中市政府教育局（下稱臺中市教育局）先後於109年8月13日、109年8月26日、109年10月27日發函（下合稱臺中市教育局系爭三函文），請漢口國中依下列說明辦理敘獎（下合稱系爭三件獎勵案）：1、因本府108學年度辦理機關綠色採購業務榮獲行政院環境保護署評為優等，請依權責對辦理機關綠色採購業務主辦主管、承辦人員，敘獎2名，各嘉獎1次（下稱系爭獎勵案一，原處分卷第113、114、161頁）；2、請對108學年度辨理採購業務滿1年且無採購缺失之業務人員，核予嘉獎1次，每年不超過2人，每人以1次為限（下稱系爭獎勵案二，原處分卷第175、176頁）；3、漢口國中108年度辦理優先採購身心障礙福利機構團體或庇護工廠生產物品及服務比率達50%以上，請對業務相關執行人員依108年優先採購比率敘獎標準敘獎，又漢口國中108年度優先採購比率優於前1年度，另增加嘉獎1次1人（下稱系爭獎勵案三，原處分卷第181、1
82、187、196、279頁）。
(三)原告依臺中市教育局系爭三函文分別於：1、109年8月14日擬具簽呈，建議系爭獎勵案一敘獎人員為原告及訴外人即總務處幹事王紫籃各嘉獎1次（原處分卷第115頁）；2、109年8月27日擬具簽呈，建議系爭獎勵案二敘獎人員為訴外人即總務處主任張文銘及原告各嘉獎1次（原處分卷第177頁）；
3、109年10月27日擬具簽呈，建議系爭獎勵案三敘獎人員為張文銘、原告及王紫籃各嘉獎1次，另108年度優先採購比率優於前1年度部分，建議訴外人即總務處前主任陳素梅嘉獎1次（原處分卷第183頁）。上開三簽呈，先後均經總務處主任、人事室主任簽核，最終並均經漢口國中校長批准（原處分卷第116、178、184頁），而於109年11月9日、12日分別核發獎懲令在案（原處分卷第211、257至284頁）。嗣漢口國中再依公務人員考績法施行細則（下稱考績法細則）第13條第6項規定，於110年2月4日提交考績委員會確認照案通過（原處分卷第288、289頁。註：非採考績法細則第13條第4項遞送考績委員會初核、機關長官覆核之程序）。
(四)被告認原告就系爭三件獎勵案具利害衝突，基於同一概括之意思決定，未自行迴避而擬具上開三簽呈，屬一個違反利衝法第6條第1項規定之行為，依利衝法第16條第1項規定及法務部公職人員利益衝突迴避案件處罰鍰額度基準，以原處分裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元（原處分卷第17至21頁）。原告不服，提起訴願，復經訴願決定駁回（原處分卷第23至37頁）。
二、兩造主張：
(一)原告主張略以：原告係依臺中市教育局系爭三函文簽辦敘獎，而將符合條件之人員列載於簽呈建議敘獎，對於敘獎與否並無裁量權限，且原告所受敘獎僅係嘉獎，並非利衝法第4條第3項之「非財產之利益」，無利衝法第6條所定利益衝突情事；利衝法第16條第1項規定之處罰，以故意行為為限，惟原告並無故意違反利衝法第6條規定；原告無從知悉上開簽辦行為違反利衝法第6條、第16條第1項規定，不具期待可能性，具有阻卻責任事由，不應裁罰；利衝法第16條第1項規定，一律以10萬元為最低罰鍰額度，原處分據以裁罰10萬元，為原告每月實領薪資兩倍，顯已過苛，違反比例原則、責罰相當原則。聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告答辯略以：公職人員執行職務應予迴避者，以具有裁量權者即足，並不以具有最後決定權者為必要，參照法務部103年10月17日法廉字第10305037860號函（下稱法務部103年10月17日函釋）意旨，如在職務權限內有權對特定個案為退回、同意、修正或判斷後同意向上陳核等，即屬對該個案具有裁量權，上開臺中市教育局函文並未指明應敘獎人員姓名，原告簽辦建議獎勵本人而向上陳核，難謂原告無裁量空間；系爭三件獎勵案屬平時考核之獎懲，可能影響獎金之發放及薪級晉敘與否等，核屬利衝法第4條第3項之「非財產之利益」，依原告承辦採購業務之經驗，其既知悉擬具之獎勵建議涉及本人之獎勵，即屬知有利益衝突卻未迴避，堪認具有故意，縱其存在違法性錯誤認知，亦難認其錯誤達無可避免的程度，不得依行政罰法第8條規定免罰；又法務部109年2月7日法廉字第10905000510號函附「獎勵案建議簽辦自行迴避執行疑義說明」（下稱法務部109年2月7日函釋），僅就屬於考績法細則第13條第4項所定提報考績委員會初核前之建議簽辦程序，或上級機關已來文指明應敘獎人員姓名及額度，認為無庸迴避，惟原告情形並不符合，被告已審酌原告係基於同一概括之意思，認僅係1個違法行為，且僅裁處法定最低額罰鍰10萬元，並無過苛，原處分並無違誤。聲明：
原告之訴駁回。
三、本件應適用法令：
(一)利衝法第1條第1項規定：「為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送，特制定本法。」
(二)利衝法第4條第1項、第3項規定：「（第1項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。（第3項）非財產上利益，指有利公職人員或其關係人在第二條第一項所列之機關（構）團體、學校、法人、事業機構、部隊（以下簡稱機關團體）之任用、聘任、聘用、約僱、臨時人員之進用、勞動派遣、陞遷、調動、考績及其他相類似之人事措施。」
(三)利衝法第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」
(四)利衝法第6條第1項規定：「公職人員知有利益衝突之情事者，應即自行迴避。」
(五)利衝法第16條第1項規定：「違反第六條第一項規定者，處新臺幣十萬元以上二百萬元以下罰鍰。」
四、本院判斷：
(一)按89年7月12日制定公布之舊利衝法第16條，就公職人員知有利益衝突而未迴避者，規定處100萬元以上500萬元以下罰鍰，經司法院大法官作成釋字第786號解釋，認定「未衡酌違規情節輕微之情形，一律處以100萬元以上之罰鍰，可能造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形，不符責罰相當原則，於此範圍內，牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違」。立法院雖然在前開解釋作成前即已修正上開規定，降低罰鍰金額為10萬元以上200萬元以下（即現行利衝法第16條第1項規定），而可降低個案處罰過苛之發生機率，但因為規範模式未變，仍然是一律裁罰一定金額以上罰鍰，而未設其他適當的調整機制（司法院釋字第716號解釋意旨參照），或是區分不同的利益衝突情節規範不同的處置方法（不一定只有科處罰鍰，也可以包含勸導、告誡或採取其他行政管理措施），仍未能完全避免個案情輕法重而處罰過苛之可能。是在個案認事用法上，仍應注意是否符合比例原則之要求，必要時應就利衝法上開規定作合憲性限縮解釋。
(二)比例原則本即係在解決利益相衝突時應如何處置之憲法上原則，是否構成利衝法第5條所定義之「利益衝突」，應納入比例原則意旨以為判斷。利衝法第6條第1項，係為符合利衝法之立法目的（即該法第1條第1項：促進廉能政治、端正政治風氣，有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送），而規定公職人員知有利益衝突之情事應自行迴避，此有該條89年7月12日立法理由可稽，解釋、涵攝第6條第1項時，亦應注意是否係促進第1條第1項立法目的所有效且必要。個案上得否以利衝法第16條第1項規定處罰，應實際觀察公職人員行為內容、所涉利益性質、所衍生衝突程度、行為時相關主客觀環境、所涉相關基本權保障等，綜衡判斷所產生之衝突形態，是否有施以罰鍰10萬元以上的處罰之必要，以有效達成上開立法目的。如不符合上述者，即不應僅作形式上的法律概念文義解釋操作，而為處罰。只有符合上述說明而有必要以10萬元以上之罰鍰作為處罰手段，以有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送者，才是利衝法所規範的「利益衝突」，若未迴避也才得以處罰；未符合上述要件者，應認非利衝法規範的「利益衝突」，而純屬機關內部管理之範疇（利益衝突處處都有，但程度、形式各異，不是所有的利益衝突都是利衝法的規範標的）。惟有如此解釋，才能避免利衝法上開規定適用過廣而陷於違憲境地。
(三)實則，利衝法主管機關亦有意識到利衝法上開規定恐有適用過廣之問題，也所以有作成函釋就若干情形認為無庸迴避而不罰，例如：法務部103年10月17日函釋，限縮公職人員執行職務應予迴避之情形，以具有裁量權者為限；法務部109年2月7日函釋，對於提報考績委員會初核前的建議簽辦程序，或上級機關已來文指明應敘獎人員姓名及敘獎額度者，認為公職人員簽辦涉及本人之獎勵無庸迴避。均係落實比例原則而作合憲性限縮解釋之例，可以支持。但須注意，不屬上開函釋所舉情形者，亦非可謂一定應予處罰，因為該等函釋只是落實比例原則的部分示例，並非全部，也不可能是全部，個案上如依本院上述說明衡酌，依比例原則之要求，縱不在相關函釋適用範圍內，仍可能認為無以利衝法規範、處罰之必要。公職人員管理法制，除弊與興利如同天秤之兩端，同等重要，如僅著重一端，造成失衡，對國家社會傷害更大。利衝法係著重於除弊方面，如未謹慎依循比例原則以為適用，只會使公職人員傾向保守應對、遇事優先選擇迴避而消極任事，恐將使公職人員應積極興利之風氣日漸勢微，不可不慎。
(四)經查，原告簽辦建議涉及本人之嘉獎，可能定性為合法、積極進取的毛遂自薦行為（好的公職人員），亦可能定性為非法、意圖圖利自己的應迴避而未迴避行為（壞的公職人員），依行政程序法第9、36條行政機關應就當事人有利、不利情形一律注意及調查之規範意旨，被告即應調查相關事實，包含上述說明與比例原則有關之事項，以作成適當判斷。惟經本院審理發現，被告為原處分前，並未就漢口國中之人員組成及符合系爭三件獎勵案資格之人員有誰、是否與原告建議人選相同、如果原告須迴避應如何進行相關簽辦程序、原告就敘獎是否具有實質控制力（如有，縱使原告形式上是簽辦「建議」敘獎，實質上仍可能影響組織內其他人員合法權益，而應作若干不法評價）等等為調查（本院卷第74至80、286頁），已有未盡調查之瑕疵。
(五)經本院函詢漢口國中，有關採購業務，係由總務處事務組負責，且依分層負責明細表，只有總務處幹事、事務組組長、總務處主任及校長具有採購相關權責，也只有這些人符合系爭三件獎勵案敘獎資格，其中，「物品之採購比價招標」係由事務組組長擬辦、總務處主任審核、校長核定，「財產購置」係由總務處幹事擬辦、事務組組長及總務處主任審核、校長核定（本院卷第175至183頁）。以上，均為兩造所不爭執（本院卷第285頁）。又依臺中市政府及所屬各機關學校公務人員平時獎懲案件處理要點（下稱系爭獎懲要點）第3、6、11條規定，各機關學校辦理獎勵案件應填寫建議名冊，獎勵採取獎由下起原則（即從下級開始獎勵），並以主辦人員為優先（原處分卷第131至134頁）。
(六)原告是總務處事務組組長，即「物品之採購比價招標」之第一線擬辦之主辦人員。觀諸上開臺中市教育局系爭三函文所載內容，可知系爭三件獎勵案均係有關採購、比價、招標之採購業務，原告為第一線採購主辦人員，依系爭獎懲要點，本原則為優先獎勵之對象。又臺中市教育局系爭三函文已指定敘獎種類（嘉獎）、額度（敘獎2名，各嘉獎1次；不超過2人，每人以1次嘉獎為限；依108年優先採購比率敘獎標準敘獎，另增加嘉獎1次1人）與對象（辦理機關綠色採購業務主辦主管、承辦人員；採購業務滿1年且無採購缺失之業務人員；辦理優先採購業務相關執行人員），幾乎只差未指名道姓而已。漢口國中並非員額眾多之機關學校，只有總務處幹事、事務組組長、總務處主任及校長4人符合敘獎資格，依臺中市教育局系爭三函文所載條件，及臺中市政府已有訂立系爭獎懲要點、108年優先採購比率敘獎標準之遵循規範，堪認原告簽辦獎勵之裁量空間已微乎其微。加上原告簽呈均須經總務處主任、人事室主任、校長三層審核，被告亦自承無證據顯示原告可實質掌控總務處主任、人事室主任、校長之意思決定（本院卷第286頁），則經由層級審核，如原告建議有所不適當，上級人員亦可否決或變更，而不至於產生重大之衝突。另外，原告所簽辦建議之獎勵僅係平時考核之嘉獎，對於考績、升遷與獎金等不一定會產生直接、必然之影響，仍需加計原告其餘之功過及與同組織內其餘人員比較始知結果，其所涉利益非鉅。據上，原告簽辦獎勵建議，所涉利益不大，所涉衝突也不大，又受臺中市教育局系爭三函文及系爭獎懲要點拘束，裁量空間甚微，若謂原告之簽辦行為會有害廉能政治、無法端正政治風氣，有貪污腐化及不當利益輸送之問題，實屬牽強，而無從支持。
(七)被告既無法提出足夠事證得將原告簽辦行為定性為違反利衝法立法目的之不法行為，復觀原告為第一線採購主辦人員，對採購辦理情形當最為瞭解，由其就系爭三件獎勵案擬具獎勵建議進行簽辦，從機關人員功能分配最適角度言，亦具有正當性，且符合效率（以漢口國中員額不多之規模，若要求原告迴避，而由其他較不清楚採購業務情況之人辦理，恐亦須詢問原告意見後始知如何辦理，最後簽辦結果也很可能相同，徒然耗費無謂之行政成本），原告之簽辦與臺中市教育局系爭三函文之指示及系爭獎懲要點所建立之獎勵原則並無不符，實應作有利原告之判斷，定性原告簽辦行為係合法的毛遂自薦行為。
(八)綜上，並無足以支持應對原告作違反利衝法之不法評價的相關事實與證據存在，原告上開簽辦行為應認非屬利衝法第5條所規範之「利益衝突」，無同法第6條第1項迴避規定之適用，不能以同法第16條第1項規定處罰。被告以原處分對原告裁罰10萬元，乃過度侵害原告財產權及服公職權，與法有違，應予撤銷。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。
五、本件事證已明，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰不逐一論述。
六、結論：原告之訴有理由，判決如主文。中 華 民 國 113 年 9 月 13 日
法 官 劉家昆
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於收受送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 113 年 9 月 18 日
書記官 張育誠