臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭112年度簡字第116號114年9月11日辯論終結原 告 吳敏訴訟代理人 梁恩泰律師被 告 國家發展委員會代 表 人 葉俊顯訴訟代理人 魏潮宗律師
歐陽芳安律師上列當事人間促進轉型正義條例事件，原告不服行政院中華民國111年12月7日院臺訴字第1110192894號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：㈠原處分機關促進轉型正義委員會（下稱促轉會）已於民國111
年5月30日依法解散，關於其審定政治檔案及移歸為國家檔案之相關業務依政治檔案條例第2條第1項、第6條第3項規定，由被告國家發展委員會（下稱國發會）承受辦理，核無不合。㈡本件原告起訴後，被告代表人由龔明鑫依序變更為劉鏡清、Ａ
０３，茲據變更後之代表人分別具狀聲明承受訴訟（本院卷一第249頁、本院卷二第367頁），核無不合，應予准許。
㈢本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下
罰鍰處分（本件罰鍰金額10萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、事實概要：㈠促轉會為辦理促進轉型正義條例(下稱促轉條例)第2條第2項
開放政治檔案、第ll條第1項、第3項之任務及第18條第1項審定政黨持有政治檔案等事項，於107年8月8日以促轉一字第1075100075號函(下稱107年8月8日函)請社團法人中國國民黨(下稱國民黨)通報所持有之政治檔案。國民黨於l07年l0月5日(l07)文字第20號函向促轉會通報政治檔案目錄計43095筆，經促轉會分二階段完成政治檔案審定作業後，查知國民黨就所持有之政治檔案仍有未通報之情形，促轉會乃以109年7月1日促轉一字第Z000000000號函(下稱109年7月1日函)請國民黨補正通報所持有之政治檔案，惟國民黨以109年7月10日文字第1090000132號函（下稱國民黨109年7月10日函）復「並無其餘檔案可通報」。促轉會爰依促轉條例第18條第3項主動調查國民黨持有政治檔案之情形。
㈡促轉會於1l0年1月12日以促轉一字第1105100010號函(下稱11
0年1月12日函)請國民黨補正通報如秘書處、政策委員會、組織工作會、大陸工作會、海外工作會、文化工作會、社會工作會、青年工作會、婦女工作會、第一組至第七組、設計委員會、設計考核委員會、海外對匪鬥爭工作統一指導委員會、訓練委員會、革命實踐研究院、海外工作指導委員會等單位（下稱系爭工作會等單位）尚未通報之政治檔案之數量及其存放地點，惟國民黨以1l0年2月1日文字第00000000l9號函（下稱國民黨1l0年2月1日函）復稱「並無其餘檔案可通報」。促轉會爰依促轉條例第14條第1項規定進行調查，於調查過程中取得「中國國民黨黨史館館藏目錄調查清單」（下稱目錄調查清單）及「託管協議執行清冊」（下稱託管清冊，與目錄調查清單，下合稱系爭檔案）各乙份，並確認目錄調查清單及託管清冊屬實。促轉會並依促轉條例第18條第3項、第14條第1項規定，於111年3月17日函請原告至促轉會進行調查陳述，因原告接受調查時未如實完全陳述，屬無正當理由規避、妨礙促轉會之調查，有違促轉條例第16條第1項規定，促轉會於ll1年3月18日以促轉一字第Z000000000A號函請原告陳述意見，並經原告出具1l1年3月25日陳述意見書。嗣促轉會於lll年4月27日提請促轉會第100次委員會議決議，認定原告有無正當理由規避、妨礙促轉會調查之行為，依促轉條例第16條第1項、第6項及行政罰法第18條第1項規定，以lll年4月27日促轉調字第2號處分書處原告罰鍰l0萬元（下稱原處分）。原告不服原處分，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠原處分作成之形式有違行政程序法第96條第1項第4款之規定
，應予以撤銷。促轉會之前任主任委員楊翠辭任後，未依促轉條例第8條第l、6項之規定任命新任主任委員，爰此，促轉會之主任委員至原處分作成時尚處於懸缺之狀態，又促轉條例並未設有其他委員得代理主任委員之規定，故時任行政院長之蘇貞昌指定葉虹靈副主任委員代理主任委員一事實於法無據，因促轉條例並未授權其他委員得代理主任委員，則葉虹靈副主任委員代理主任委員一事即有違國會保留原則，屬違法之代理行為，應為無效，葉虹靈副主任委員亦無權限以代理主任委員之名義對外署名並作成行政處分，原處分之「代理主任委員葉虹靈」之署名於法無據，原處分既未經合法有效之主委署名作成，即未具備書面行政處分應具備之形式要件，違反行政程序法第96條第1項第4款之規定而有瑕疵，故原處分應予以撤銷。
㈡原告並無規避、拒絕或妨礙調查之行為：
⒈促轉條例將「規避、拒絕、妨礙調查」等行為與「隱匿或虛
偽陳述」等行為分列於第1項與第2項，而同條第6項僅針對第1項之「規避、拒絕、妨礙調查」等行為設有罰鍰之規定，顯見依照立法者之原意係有意區別第1項之行為與第2項之行為，而設有不同之規範，再者，依一般具相當智識經驗之人之社會通念，規避係逃避、躲避之意；拒絕則為不同意之意；妨礙則是以積極行為造成阻礙；隱匿則是以積極行為將物體隱藏；虛偽陳述則是訴說不實言論，五者意義均迥然有別，合先敘明。觀諸促轉條例第16條第6項之規定，僅違反第1項之「規避、拒絕、妨礙調查」等行為時方應受處罰，然原告於接獲促轉會通知到會接受調查詢問後，旋即於111年3月17日赴促轉會接受調查詢問，並無躲避調查、不同意調查、以積極行為對調查程序造成阻礙等行為，原告實無促轉條例第16條第1項所稱之「規避、拒絕、妨礙調查」等行為。
⒉原處分將促轉條例第16條第1項及第2項混為一談之錯誤認定
，實屬對促轉條例之誤解，第1項及第2項規範之行為迥然有別，業如前述，立法者僅針對第1項之「規避、拒絕、妨礙調查」等行為設有處罰規定，而未對於第2項之「隱匿或虛偽陳述」行為設有處罰規定，顯係立法者有意排除「隱匿或虛偽陳述」行為，而認為就「隱匿或虛偽陳述」行為無須以罰鍰待之，故退萬步言，縱使原告存有未據實陳述之虛偽陳述行為，亦僅屬第2項之虛偽陳述行為，而非第1項之「規避、拒絕、妨礙調查」之行為，又行政法上之處分，應謹守行政罰法第4條所揭示之處罰法定主義，既立法者針對第2項之行為未設有處罰規定，則促轉會不得對原告處以罰鍰。
⒊原告實無促轉會所稱「未據實陳述」之情，原告係於l04年l1
月1日起任職於國民黨，對於黨史館館藏搬遷之過程均未參與，且原告任職之初，係任職於國民黨中央委員會文化傳播委員會(下稱文傳會)，而非黨史館，當時原告並未負責與黨史館相關之業務，對於黨史館之業務亦一無所悉。直至l07年7月1日，原告方轉為義務職，義務幫忙處理黨史館之業務，然而，於原告承接黨史館業務時，原任職於黨史館之所有同仁均早已全數離職，國民黨當時僅有原告一人負責處理業務，並未任何前人與原告進行交接，一切均由原告獨自進行摸索。
⒋原告於l07年7月1日擔任黨史館副館長一職，於此期間原告所
承辦之公文、參與之會議、於調查程序所查復之內容均係本於原告之主觀認知。國民黨內部之促轉會政治檔案清冊應對專案小組會議部分，原告僅為紀錄人員，僅能如會議結論進行紀錄，故原告於開會之當下，雖不知黨史館是否保管有陸工會、海工會檔案，但只能依據其他長官討論之內容與決議進行紀錄。又由訴外人胡蓬春接受促轉會之調查陳述可知系爭工作會檔案確實是由各個工作會交由黨史館確認是否納入館藏，既然系爭檔案於101年搬遷期間並未搬遷至八德路現址之黨史館庫房，則原告於107年7月1日接任黨史館義務副主任時，自然無從知悉系爭檔案之下落，原告承辦前揭國民黨1l0年2月1日函等公文時依其主觀認知簽辦，有何虛偽不實之處可言?⒌原告於ll1年3月17日接受促轉會之調查，自始至終均依據其
主觀認知答覆，反而係促轉會先入為主認定原告必定知情，不斷以不當訊問之方式企圖改變原告之答案，原告依其主觀認知回答，並無任何規避、拒絕、妨礙調查之處。促轉會及被告尚須證明原告係出於故意或過失而為不實之陳述，蓋因人類之記憶有限，若屬於記憶有誤而導致之回答錯誤，或是因提問者問題不清楚、提供錯誤之資訊，導致回答者誤解等等情形，均無由以行政罰相繩之理，促轉會及被告須舉證證明原告係出於故意或過失而為不實之陳述。原告依循自身所知悉之事項如實答覆予促轉會，無論是否與事實相符，原告俱已將自身所知悉之資訊完整告知促轉會，故原告並無規避、拒絕、妨礙調查之情。
㈢原告並無違反促轉條例第16條第1項之故意或過失：
⒈原告於ll1年3月17日前往促轉會接受調查詢問之行為，即可
知悉原告願配合調查，而無任何規避、拒絕或妨礙調查之故意，且原告對於所知悉之內容亦均據實以告，對於原告所不知之事項，原告亦不敢隨意答覆，然而，促轉會僅因原告所回答之內容不符促轉會之期待，即斷然推斷認定原告未據實陳述。再者，原告任職於黨史館之情形業如前述，由前述過程可知，原告對於黨史館之業務內容、館藏範圍、黨史館沿革等情之瞭解實屬有限，原告所認知黨史館管理之檔案，僅及於「中國國民黨文化傳播委員會黨史館館藏檔案目錄檢索系統」內所建置之檔案，國民黨是否存有其他檔案或是政治檔案，均未曾有人告知或交接予原告，促轉會來函詢問系爭檔案時，確係原告首次聽聞此些檔案，自亦不知悉系爭檔案之下落及存放位置。
⒉又系爭檔案是否為政治檔案，應視個別檔案內所記載之內容
是否屬「於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件」，原告既未曾聽聞系爭檔案，亦從未閱覽系爭檔案之內容，對於其內容是否屬「於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件」而為政治檔案一事，原告亦是毫無所悉，原告對於系爭檔案是否屬政治檔案一事既無認知，自無規避、拒絕或妨礙促轉會調查政治檔案之故意。
㈣原處分違反雙重處罰禁止原則，應予撤銷：
原告以員工之身分參與國民黨(私法人)之會議、公文、執行職務之行為，原告所參與之行為僅係國民黨依循科層體制、整體決策所作成整體行為之其中一環，而促轉會另案亦以lll年4月27日促轉調字第1號處分書(下稱促轉調字第1號處分)裁罰國民黨，原告之行為既為國民黨整體行為之一環，原告之行為與國民黨之行為本質上屬同一行為，促轉會以同一行為分別裁罰原告及國民黨，已違反雙重處罰禁止原則。又查，原告之行為至多僅能作為認定國民黨是否具備故意過失之依據，而不得以原告作為處罰之對象，此情觀諸行政罰法第15條之立法理由甚明，由立法理由可知，僅私法人之董事或有代表權之人方有可能因行政罰法第15條第l、2項之情形同時成為行政罰之處罰對象，其中，立法理由更清楚言明私法人之受僱人不得依第15條第2項之情形成為處罰對象，原告並非國民黨之董事或有代表權之人，僅係一般之受僱人，促轉會不得因原告受國民黨指揮監督、聽命執行工作所為之行為而裁罰原告。
㈤促轉會於ll1年3月17日對原告進行之調查程序，違反正當行
政程序原則，故原告於ll1年3月17日在促轉會之陳述紀錄(下稱原告陳述紀錄)應不具證據能力，證據力亦低落。且依原告陳述紀錄，可見促轉會對於原告進行提問時諸多不正提問之情形，近似於刑事訴訟法所稱之不正訊問，顯見促轉會於行使行政權力時違反公正、公平之程序，進而影響原告之權益。促轉會於提問時告知不實資訊，以虛構的錯誤前提對原告不斷進行逼問，企圖誘導原告自白，此情屬不正提問，嚴重違反正當行政程序，又以重複提問之不正訊問方式，亦違反正當行政程序原則等語。
㈥並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠原告主張原處分作成之形式有違行政程序法第96條第1頂第4款之規定云云，並無理由：
本件係於促轉會前主任委員楊翠辭職出缺後，由原來即具有專任委員身分之副主任委員葉虹靈代理主任委員一職，係屬於「代理」主任委員職務之情事，無涉委員之任命規定；此外，代理主任委員葉虹靈先前即已經合法程序一而任命為促轉會之專任委員，則其擔任促轉會委員之資格能力業經立法院同意，已有民意正當性基礎。是以，促轉會之主任委員因故出缺，就主任委員一職，在未依促轉條例第8條第1項程序接任前，自應由具有主任委員指定權之行政院長指定促轉會之委員代理。再者，關於主任委員因故出缺而依法替補前的職務暫行代理，促轉條例上開規定並未予以禁止，也未要求應保留由國會再經決議同意方得為之。由此可知，原告指摘促轉會代理主任委員之選任未經立法院同意而違反促轉條例第8條第1項、第6項云云，顯係將主任委員之「任命」與職務「代理」混為一談，並無理由。原處分係以促轉會機關名義作成，文末並已記載促轉會及葉代理主任委員之名稱，且蓋具促轉會名義之關防，自形式上任何人一望即知原處分係由促轉會作成，毫無疑義，依最高行政法院判決意旨，原處分並未違反行政程序法第96條第1項第4款規定之立法意旨，故無論促轉會之首長署名蓋章有無欠缺，原處分之效力均不受影響。
㈡原告主張並無規避、拒絕或妨礙調查之行為云云，並無理由：
⒈查原告自105年即進入國民黨文傳會黨史館任職專員，並自10
7年7月至今皆任職黨史館副主任，且黨史館自l08年4月起僅餘原告一位員工，又國民黨黨務主管如文傳會主委、副主委及黨史館主任等，人事更迭頻仍，原告作為長期且唯一之黨史館副主任，為主責國民黨黨史業務之關鍵角色，依據促轉條例第16條第1項、第2項、第6項明文規定，原告自負有發現真相之協力義務無正當理由不得規避、拒絕或妨礙調查，以利轉型正義目的之實現及調查程序之順利進行。
⒉原告顯然知悉系爭工作會等單位之檔案存在，由原告所記錄
及簽辦之107年8月22日「促轉會政治檔案清冊應對專案小組會議」(下稱系爭會議)之紀錄，可知國民黨確實持有系爭檔案，而原告既作為前開會議之黨史館出席代表及會議紀錄人，顯然清楚知悉系爭檔案之存在並由黨史館管理，且詳悉黨史館受託檔案之內容及數量，而得於會議報告其中陸工會、海工會資料屬機密文件。又原告長期擔任國民黨與國立政治大學（下稱政大）委託代管協議執行之對口，顯然知悉合作標的包括託管協議執行清冊所列之系爭檔案。
⒊原告參與國民黨不通報系爭檔案之決策過程，原告自l05年即
參與黨史館業務，且從l07年促轉條例通過後，原告實為長期且唯一之黨史館副主任，為主責國民黨黨史業務之關鍵角色。由原告所記錄及簽辦之系爭會議紀錄可知，原告明確知悉且參與國民黨不將系爭檔案列入通報的決議，且國民黨確係依原告權管之黨史館所建議之範圍擇選通報促轉會之檔案，而未通報任何系爭檔案。另依據另案貴院函詢政大二次回函說明，清楚可證原告確實知悉國民黨持有系爭檔案，以及其存放地點位於國民黨板橋庫房，益證原告於ll1年3月17日接受促轉會調查時均未據其所知如實為完全陳述。
⒋依據促轉會於調查程序之調查證據與事實陳述，可知原告為
國民黨檔案管理之主責人，早於l05年即任職黨史館擔任專員，l07年即參與國民黨政治檔案通報之相關決策及會議，以及負責工作會檔案目錄製作工作之督導，並擔任國民黨與政大間託管協議之聯繫窗口，對於國民黨持有之檔案、存放地點甚至篩選通報範圍均有高度之知悉與參與；且原告自促轉會l07年8月8日函請國民黨通報其持有之政治檔案時起，即擔任國民黨回應促轉會調查政治檔案相關業務之承辦人，在促轉會111年3月17日調查時原告負責相關業務已近4年，又原告黨史館自108年4月起僅餘原告一名員工，當詳悉國民黨持有政治檔案現況。惟原告於調查程序中，縱經促轉會提示相關調查紀錄及文件，原告仍決意否認知悉系爭檔案存在，陳述與其所知不符之答覆，顯然構成規避、妨礙主管機關之調查行為甚明，原處分依促轉條例第16條第6項依法裁罰，並無違誤。
㈢原告援引行政罰法第15條第2項之規定主張原處分違反雙重處罰禁止原則云云，顯係基於錯誤理解：
⒈依據行政罰法第15條第2項立法理由之說明，可知行政罰法第
15條第2項僅在規範私法人之董事或其他有代表權之人之指揮監督責任，至於私法人之職員、受僱人或從業人員是否違反行政法上義務而得依法裁處，則端視個別法律是否定有處罰規定，原告聲稱依據行政罰法第15條第2項之立法理由，解釋私法人之受僱人不得成為處罰對象云云，顯係錯誤理解，並無可採。
⒉誠如前述，促轉條例第16條之立法理由已特別載明於主管機
關進行調查程序時受調查者(包括有關人員)負有發現真實之協力義務，以利達成促轉條例之目的及轉型正義之推動，可知立法者之價值決定為以特別規定規範受調查者之行政法義務，故促轉會依促轉條例第14條第1項規定通知原告陳述意見，原告為同條例第16條第1項及第2項所定接受調查之有關人員，且依前述，其無正當理由規避、拒絕或妨礙主管機關調查，依據促轉條例第16條第6項之規定作成原處分處罰，並無達反雙重處罰禁止原則。
㈣查政大於l12年l0月27日政圖字第Z000000000號函說明，政大
至國民黨「八德庫房」及「板橋庫房」現場進勘查數量並建置之「黨史檔案系列一覽表」，明確包括系爭檔案。政大於l13年8月12日政圖字第Z000000000號函之說明及提供之附件照片，均可清楚得知，板橋庫房確有置放多座移動式檔案櫃架，且其上擺放均有裝箱檔案，核與前揭「黨史檔案系列一覽表」所示板橋庫房存有檔案之事實相符。綜上，國民黨確實持有系爭檔案，以及其存放地點位於國民黨板橋庫房，而原告作為國民黨與政大間執行託管協議書之聯絡窗口，且會同政大人員至國民黨「板橋庫房」現場進行勘查數量並建置「黨史檔案系列一覽表」，顯見原告確實知悉國民黨持有系爭檔案，以及其存放地點位於國民黨板橋庫房，迺原告於ll1年3月17日接受促轉會調查時均未據其所知如實為完全陳述，顯已違反促轉條例第16條第1項及第2項規定等語。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
四、本件爭點：㈠原處分作成之形式是否有違反行政程序法第96條第1項第4款
之規定？㈡原告於111年3月17日接受促轉會調查之行為，是否有規避、
拒絕或妨礙調查行為，並違反促轉條例第16條第1、6項規定？㈢原處分是否違反雙重處罰禁止原則之規定？
五、如事實概要欄所載之事實，有109年7月1日函（本院卷二第277至282頁）、110年1月12日函（原處分卷第11至12頁）、國民黨1l0年2月1日函（原處分卷第13頁）、促轉會110年9月23日林巧敏調查紀錄及政大表格清單（原處分卷第71-82頁）、111年3月18日促轉一字第1115100056A號函（臺北地院112年度簡字第18號卷，下稱臺北地院卷，第111至113頁）、原告陳述紀錄（原處分卷第83-99頁、臺北地院卷第255至287頁）、目錄調查清單（臺北地院卷第289至325頁）、系爭會議紀錄（臺北地院卷第329-335頁）、文傳會黨史館簽呈（下稱系爭簽呈，臺北地院卷第337頁）、合作協議（本院卷一第191至225頁）、本院112年9月23日院東甲股112訴000150字第1120009810號函（本院卷一第169-170頁）、112年10月27日政圖字第1120032089號函及附件（本院卷一第171至189頁、下稱政大112年10月27日函）、託管清冊（本院卷一第174-176頁）、113年3月14日政圖字第1130006173號函（本院卷一第229至239頁、下稱政大113年3月14日函）、113年8月12日政圖字第1130024902號函（本院卷一第363至377頁）、原處分（原處分卷第114至123頁）、訴願決定(臺北地院卷第81至109頁)附卷可稽，另有中國國民黨黨史館館藏目錄調查清單2冊（被證2-1）可佐，堪信為真實。
六、本院之判斷：㈠原處分作成之程序未違反行政程序法第96條第1項第4款之規定：
⒈處分時促轉條例第2條第2項規定：「促轉會隸屬於行政院，
為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動下列事項：一、開放政治檔案。二、清除威權象徵、保存不義遺址。三、平復司法不法、還原歷史真相，並促進社會和解。四、不當黨產之處理及運用。五、其他轉型正義事項。」第8條第1項、第3項、第4項及第6項規定：「（第1項）促轉會置委員9人，由行政院長提名經立法院同意後任命之。行政院長為提名時，應指定1人為主任委員，1人為副主任委員。主任委員、副主任委員及其他委員3人為專任；其餘4人為兼任。但全體委員中，同一政黨之人數不得逾3人；同一性別之人數不得少於3人。……（第3項）促轉會主任委員，特任，對外代表促轉會；……（第4項）委員任期至促轉會依第11條第2項解散為止。……（第6項）委員因故出缺者，依第1項程序補齊。」第12條規定：「（第1項）促轉會應依據法律，行使職權。(第2項）促轉會委員應超出黨派以外，依法行使職權，於任職期間不得參加政黨活動。」第13條第1項規定：「促轉會之決議，應經過半數委員之出席，及出席委員過半數之同意行之。」另中央行政機關組織基準法第17條規定：「機關首長綜理本機關事務，對外代表本機關，並指揮監督所屬機關及人員。」第18條第1項規定：「……合議制機關之首長稱主任委員。……」綜合上開規定可知，促轉會因其法定任務及職掌具有高度政治性，故組織上設制為合議制獨立機關，組成促轉會的委員，同一政黨人數不得超過3人（即全體委員數的3分之1），且委員不論初任命或因故出缺補任，均須經國會同意，行政院長提名委員經國會同意時，則應在其中指定主任委員、副主任委員各1人。其中主任委員作為促轉會的機關首長，其法定職權，對外代表促轉會，對內綜理機關事務，原則上雖與一般機關首長職權相同，並得對所屬機關及人員行使指揮監督權，但因委員行使職權具有獨立性，每位委員各應依法獨立行使職權，主任委員在促轉會委員行使該會合議制之法定職權時，並不具有使委員須服從其指揮監督的權限。換言之，促轉會主任委員作為機關首長的法定職權，與一般合議制機關首長相當，甚至更受有法定之限制，不得不當干預委員之職權獨立行使。由此可知，促轉條例第8條第1項、第6項關於促轉會組成委員產生方式之規定，重在於使促轉會此任務高度政治性之合議制獨立機關，其全體成員均須經由國會同意產生而具政治多元的民主正當性。至於主任委員因故出缺在依法替補前，促轉會仍有法定任務與職掌應執行，對外仍須有具公職身分之人得以代表促轉會對外行使職權遂行法定公共任務，此等涉及主任委員法定職權之行使，參照上述促轉條例第8條第1項、第6項規定意旨，應得由同具國會同意民主正當性之其他委員代理，以維繫機關業務的正常運作。再者，關於主任委員因故出缺而依法替補前的職權暫行代理，促轉條例上開規定並未予以禁止，也未要求應保留由國會再經決議同意方得為之（即學理所稱「國會議決保留」）。又主任委員出缺的職權暫行代理，就其事務本具有緊急、機動而需予彈性反應的必要，且如前所述，促轉會主任委員的法定職權，經核與一般合議制機關首長實屬相當，甚至更有受限，並無特別重要或性質上不容許他人代理之權限而致不得由其他委員代理的情形，並非具有強烈重要意義而須保留予國會議決同意才得行之者，故不論就消極或積極的衡量標準而言，均非保留須經立法院同意始得進行的「國會保留」事項。原告主張促轉會主任委員出缺補任前之職權暫行代理，屬「國會保留」事項，應另經立法院同意始得為之，容屬對促轉條例第8條第1項、第6項規範意旨之誤解，並不可採。準此，促轉會主任委員因故出缺在未依法定程序補任前，自得由行政院長指定同具國會同意民主正當性之其他委員代理。
⒉經查，促轉會前主任委員楊翠於110年5月28日辭職，並經時
任行政院長之蘇貞昌解除其職務後，即指定促轉會主任委員辭職後遺缺，於新任主任委員接任前，由副主任委員葉虹靈代理，並以行政院110年5月28日院授人培字第11030020294號函（原處分卷第137頁）敘明，促轉會前主任委員楊翠辭職後遺缺，於新任主任委員接任前，由同樣經立法院同意之葉副主任委員虹靈代理，參照前開說明，於法並無不合。而原處分則是由上開代理主任委員代表促轉會蓋職名章而作成並對外發布，經核並無違背促轉條例第8條第1項、第6項規定意旨，或違反法律保留原則、國會保留原則的問題，自然也無違反行政程序法第96條第1項第4款規定行政處分在程式上應由首長署名或蓋章的瑕疵。原告主張原處分違反國會保留原則、違背行政程序法上開規定而有程序瑕疵，容有誤會，並不可採。
㈡促轉會認為原告構成促轉條例第16條第1項所規定之無正當理
由規避、妨礙其之調查，依同條第6項規定作成原處分，於法並無違誤：
⒈為促進轉型正義及落實自由民主憲政秩序，定有促轉條例。
該條例第2條第1項、第2項第1款規定：「（第1項）本條例主管機關為促進轉型正義委員會（以下簡稱促轉會），不受中央行政機關組織基準法第5條第3項、第32條、第36條及行政院組織法第9條規定之限制。（第2項）促轉會隸屬於行政院，為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動下列事項：一、開放政治檔案。……」第3條第1款至第3款規定：「本條例用語定義如下：一、威權統治時期，指自中華民國34年8月15日起至81年11月6日止之時期。二、政治檔案，指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案亦適用之。三、政黨，指依據政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第4條第1款所稱者（即於76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案之政黨）。……」第11條第1項、第3項規定：「（第1項）促轉會應於2年內就第2條第2項所列事項，以書面向行政院長提出含完整調查報告、規劃方案及具體實施步驟在內之任務總結報告；有制定或修正法律及命令之必要者，並同時提出相關草案。其於2年內未能完成者，得報請行政院長延長之；每次以1年為限。……（第3項）在第1項期間內，促轉會每半年應以書面向行政院長提出任務進度報告；其就第2條第2項事項所為之規劃已具體可行者，並得隨時以書面提請行政院長召集各相關機關（構）依規劃結果辦理。」第14條第1項第1款、第2款規定：「促轉會為完成第11條第1項及第3項之任務，得以下列行為調查相關事項：一、通知有關機關（構）、團體、事業或個人到場陳述事實經過或陳述意見。二、要求有關機關（構）、團體、事業或個人提出檔案冊籍、文件及其他必要之資料或證物。但審判中案件資料之調閱，應經繫屬法院之同意。」第16條第1項、第6項規定：「（第1項）依本條例規定接受調查之有關機關（構）、團體、事業或有關人員，無正當理由不得規避、拒絕或妨礙調查。……（第6項）違反第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」第18條第1項規定：「政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案者，應通報促轉會，經促轉會審定者，應命移歸為國家檔案。」⒉轉型正義首要之務為真相發掘和歷史事實調查，促轉會對於
真相與歷史事實之追索，應基於檔案資料及當事人之陳述，否則一切通過促進轉型正義以恢復自由民主憲政秩序之工作將徒勞無功。是以，促轉條例為完成其立法目的，於第14條賦予促轉會一定之調查權，如：通知有關機關（構）、團體、事業或個人（下稱被調查者）到場陳述事實經過或陳述意見、要求被調查者提出檔案冊籍、文件及其他必要之資料或證物、派員前往被調查者之辦公處所、事務所、營業所或其他場所為必要之調查或勘驗等，其中要求被調查者提出之檔案資料等並不以政治檔案為限，只要與促轉條例第3條第2款所規定之政治檔案具有高度相關聯性促轉會均有調查權限，俾利發現真相。又行政機關依職權調查主義，固應本於其職權調查事實，並採取認為適當之調查手段，以釐清真相並形成確信。惟行政機關並未因此即負有自行提出所有相關之事實，且必要時予以審查之義務。在行政調查之程序中，有時當事人亦須承擔一定之義務，有提供協助之必要（本院106年度訴字第1090號判決參照）。促轉條例第16條規定，即規範促轉會進行調查時，被調查者負有發現真相之協力義務，此徵諸該條立法理由「一、為利本條例目的之實現及調查程序之順利進行，受調查之政黨、附隨組織及黨營機構負有發現真相之協力義務，無正當理由不得規避、拒絕或妨礙調查，……。」自明。
⒊經查，系爭檔案或係促轉條例第3條第2款所規定之政治檔案
或與之具有高度相關聯性，此有本院調閱被告於本院高等行政訴訟庭112年度訴字第149號案件（下稱另案）所提國防部軍法局53年7月8日(五三)機秘(乙)第72-30號簽呈（本院卷二第235-237頁）、59年10月7日海指(59)發字第254號陸海光開會通知（本院卷二第239-241頁）、59年7月21日中國國民黨中央委員會第四組開會通知（本院卷二第243-246頁）、警總57年度初特字第27號判決與國家人權記憶庫徐瑛基本資料與簡介（本院卷二第247-253頁）、內政部61年6月28日「檢發外文書刊會議紀錄」檔案（本院卷二第255-256頁）、警總(65)謙旺3270號函文（本院卷二第257-259頁）、國安局66年9月29日簽呈（本院卷二第261-264頁）、國安局70年2月3日簽呈（本院卷二第265-267頁）、學者龔宜君《「外來政權」與本土社會─改造後國民黨政權社會基礎的形成（0000-0000）》論文（本院卷二第269-273頁）、國民黨中央委員會組織工作會63年5月21日六三俊貳字第16276號函文（本院卷二第275-276頁）等資料在卷可憑，並經另案判決認定系爭檔案或係政治檔案或係與之具有高度關聯性，故針對系爭檔案之存否，原告依促轉條例第16條第1項規定，於接受促轉會調查時自負有據實陳述，以發現真相之協力義務，且無正當理由不得規避、拒絕或妨礙調查。
⒋次查原告自107年7月1日起擔任黨史館副主任之職務，曾參與
國民黨針對促轉會來函要求通報政治檔案而召集之系爭會議，並擔任系爭會議之記錄人員及系爭簽呈之承辦人，參以系爭會議記錄記載略以：「……一、報告事項：（一）黨史館及黨部資料現況/黨史館所轄目前所藏資料約莫三百萬件，其中目前已公開筆數大約為二十一萬。除黨史館本身所轄資料，亦有其他單位託管資料，其中陸工會、海工會資料屬機密文件。……(五）史料數位化案/說明：邱主委和政治大學人文中心周惠民主任建議，在機密史料送往政治大學前，先行數位化。決議:通過，以省黨部、海工會、革實院（國發院）資料為優先。」（臺北地院卷第329-335頁）；系爭簽呈則記載略以：「……二、摘錄會議重要決議如下：……2.機密史料送往政治大學前，先行數位化，將另簽借調地下一層之組發會的任務編組辦公室做為場地。」（臺北地院卷第337頁），參以系爭會議記錄已明確記載「其中陸工會、海工會資料屬機密文件」、「以省黨部、海工會、革實院（國發院）資料為優先」數位化之內容；系爭簽呈則另記載：「機密史料送往政治大學前，先行數位化，將另簽借調地下一層之組發會的任務編組辦公室做為場地。」等內容，核以原告為系爭會議之參與人並擔任系爭會議之紀錄人員，亦為系爭簽呈之承辦人員，堪認原告至少應知悉系爭檔案中之陸工會、海工會檔案確實存在無誤。
⒌又查國民黨曾於102年至105年間編制經費委託工讀生製作目
錄調查清單（臺北地院卷第289至325頁），此業經該目錄調查清單中所載之填表人羅國儲及呂鴻祺於110年3月12日接受被告調查時確認，且呂鴻祺於製作目錄調查清單時有經原告督導之情，有羅國儲及呂鴻祺之調查記錄附卷足參（原處分卷第32-61頁）。被告復於110年9月23日對曾任政大圖書館主管人員林巧敏（下稱林巧敏）進行調查後，取得託管清冊乙份，該託管清冊係政大與國民黨於107年3月29日共同簽署合作協議（本院卷一第191至225頁）後，由原告與林巧敏進行接洽，並由政大派員至國民黨址設八德路中央黨部庫房清點檔案製作而成，託管清冊第1頁已載明「婦工會箱數：14」、「中央組織部大陸時期箱數：68」、「大陸工作會箱數：9。」、「青工/知青箱數：5」等情，有林巧敏調查記錄、政大112年10月27日函及託管清冊在卷可憑（原處分卷第71-82頁、本院卷一第171至172頁、第174至176頁），核以託管清冊所載之檔案名稱有「婦工會」、「大陸工作會」、「青工」等系爭工作會單位之名稱，由是可知，原告與政大人員接洽進行清點檔案並製作託管清冊過程中，當應知悉託管清冊中所清點之檔案有系爭工作會等單位之檔案存在為是。⒍惟促轉會函請原告至促轉會進行調查陳述，原告於111年3月1
7日至促轉會接受調查有關系爭檔案之相關事宜，經告知促轉條例第16條關於配合調查及據實陳述義務規定，並經提示託管清冊第1頁（原處分卷第82頁）後，原告陳稱略以：「（請問您在國民黨與政大託管協議計畫中扮演之角色？是主要對口嗎？）我不是主要對口，當時主要就是由王文隆主任完全主導。我直到簽約完成都沒有參與」、「（所以簽約是王文隆主任主導，後來的執行由你接手？）是」、「（問：有沒有我們兩度發函跟你們提示過的工作會檔案？）沒有」、「（是否有海工會、文工會這些檔案）沒有」、「（為什麼我們之前發文詢問過這些工作會檔案、你們說沒有，但後來青工會、婦工會等檔案會出現在政大提供的表格清單内，這是存放在黨史館的庫房，預計移交到政大？）這個表我上次也是第一次看到，可能政策會有看過是...想一下這些應該都是沒有整理過的，可能外箱上面寫政策會，但實際上裡面是什麼東西，目前不曉得。」、「（他們當然是有稍微看過，按照林巧敏副館長的說法，他們是有工作同仁到八德的黨部去看過檔案，才製作表格。您是否要再確認一下剛才的說法?）寄存(停頓幾秒)，我不確定在庫房的狀態是什麼，寄存嗎?」、「（我們剛才詢問歷來工作會的檔案，你完全沒看過，也不知道有這些檔案，更不知道它們的下落，請問你是否要維持這樣的答案?）我可以再看一下清單嗎?」、「（好【傳遞證物】(看好幾秒)有顏色的已經，白色的部分我確實印象比較薄弱，但是我應該是有看過政策會的資料，以政策會來說，其他的資料我確實沒有在庫房裡看過。」、「（所以不知道有海工會、文工會、青工會的檔案？）我不知道」（原處分卷第85-87頁、第89頁）；另再經提示系爭會議記錄（原處分卷第20-23頁）後，原告仍陳稱：「（提示檔案A-2，請問這份資料你是否看過？）有」、「（可否請你唸一下我圏起來的部分）黨史館所轄目前所藏資料約莫300萬件，其中目前已公開筆數大約為21萬。除黨史館本身所轄資料，亦有其他單位託管資料，其中陸工會、海工會資料屬機密文件」、「（請問黨史館意見是你簽的嗎？你提出的嗎？在會議上？）應該是代理主委吧」（原處分卷91頁）等語，以上均有原告陳述記錄在卷可稽，綜上足認原告主觀應知悉系爭工作會等單位之檔案存在，惟於111年3月17日接受促轉會調查時，卻明確表示不知有系爭工作會等單位之檔案存在，自有接受促轉會調查時未如實完全陳述之情，衡以原告經提示託管清冊第1頁、系爭會議記錄等證據資料後，經促轉會人員再三確認是否知悉系爭工作會等單位之檔案存在，原告均一概回答不存在及不知道等情，依其陳述之情節堪認原告已達積極規避、妨礙促轉會調查之違章，且原告陳述過程中均採取一問一答，所詢問之問題除曾再次跟原告確認回答之內容外，並未見有何強暴脅迫之情事，過程中並給予原告休息之時段，自難認原告之陳述過程中有遭誘導或有違正當程序之情。準此，促轉會認定原告之行為，構成促轉條例第16條第1項之無正當理由規避、妨礙其之調查，並審酌原告始終否認違法之情節，行為後之態度難謂良好，且影響促轉會無法完成政黨持有政治檔案之審定，影響轉型正義之實際推動、威權統治時期真相發掘和歷史事實調查、政治檔案開放及政黨持有政治檔案之審定移歸等重大公共利益之實現甚鉅，並考量其係初次違反促轉條例第16條第1項規定，爰以原處分對原告處以法定最低罰鍰額度10萬元，於法尚無違誤。
⒎原告雖稱無違反促轉條例第16條第1項之故意或過失等語，惟
原告主觀應知悉系爭檔案中有系爭工作會等單位檔案存在，於接受促轉會調查時竟表示不知有系爭工作會等單位檔案存在等情，均已如前所述，衡以促轉會於調查時係問原告是否知悉系爭工作會等單位之檔案是否存在，而非問政治檔案是否存在，故原告並無需先自行判斷是否為政治檔案而決定是否如實陳述，縱原告係因不知系爭工作會等單位檔案或系爭檔案實際存放何處，主觀亦應知悉系爭會議記錄中所載之系爭工作會等單位檔案有存在之可能，當可於接受調查時據實表示系爭工作會等單位之檔案存在，惟需確認實際存放之處所為何，而非直接表示系爭工作會等單位之檔案不存在，是原告前揭所稱，尚難認可採。再參以原告陳述記錄中另稱：「（所以你現在瞭解這些工作會檔案是促轉會要求通報的政治檔案，那你是否瞭解這些檔案的所在?）不曉得。」、「（是否曾經接觸過?）沒有接觸過」、「（那這些目錄呢?）沒看過。」、「（呂鴻祺的紀錄中，稱你是督導清單製作的人，你的說法是？）對我沒有接觸過這些資料，他應該記錯了，清單是對王任負責，他應該記錯了。」、「（針對政大提出過的，板橋存放資料的所在地，請問你是否瞭解他們所指的地方、空間是什麼？）不了解。」、「（他們說政大有去看過板橋庫房，你有去過嗎？）沒有，我真的不知道。」（原處分卷第95頁），核與政大113年3月14日函所載略以：
「說明二（三）……l07年3月29日簽署託管協議後，本校為估算檔案典藏空間及搬遷規劃執行，派員至八德庫房共13次，至板橋庫房為l1月13日1次。因已有初步成果，於台灣省黨部檔案搬遷完畢後，本校檔案空間政策未明朗化前暫緩檔案勘查，108年7月16日、7月18日為籌畫第二批次搬遷再次前往八德庫房確認部分檔案細節，惟仍因空間問題未果，直至109年7月本校中正圖書館4樓新設檔案庫房完工後，再於12月4日起至黨史館預整檔案以搬遷，歷次勘查詳見王員說明(附件2第2點)。上述勘查接洽事宜對口聯繫均為黨史館Ａ１。
（四）就貴院函詢事項第3點板橋庫房地址部分，107年l1月13日係由Ａ１帶領前往板橋庫房，依原承辦人工員印象其所在地應為新北市○○區○○路○段00巷00號金吉第大樓地下室」等語不符（本院卷一第230-231頁），可知原告明知政大人員曾多次至黨史館八德庫房及板橋庫房清點檔案，原告亦曾親自協同政大人員前往黨史館板橋庫房進行檔案之清點，惟原告於調查時竟陳稱不知政大人員曾至黨史館板橋庫房清點檔案資料等語，顯見原告應係知悉政大清點整理之託管清冊檔案中有系爭工作會等單位之檔案，然為規避促轉會對於系爭工作會檔案或系爭檔案存否之調查，而為不實陳述，明顯有妨礙促轉會進行調查之情，難謂原告無違反促轉條例第16條第1項規定之故意或過失，原告前揭主張，自不足採。
㈢原處分是否違反雙重處罰禁止原則之規定？
按促轉條例第16條第1項已明訂，依本條例規定接受調查之有關有關人員，無正當理由不得規避、拒絕或妨礙調查，且該條立法理由亦明文，依本條例規定接受調查之有關人員，除有刑事訴訟法第181條規定得拒絕證言之事項外，應據其所知如實為完全陳述，並提供相關資料，不得隱匿或虛偽陳述；次依行政罰法第1條揭示行政裁罰之處罰客體應為違反行政法上義務之行為人。經查原告係因在原告陳述紀錄中，就系爭工作會等單位檔案或系爭檔案存否之事實陳述有規避調查之情而受原處分之裁罰；國民黨則係因未向促轉會提出系爭工作會等單位檔案之事實，經認定違反促轉條例第16條第1項規定而受有促轉調字第1號處分之裁罰，兩者處罰之違章情節本有不同，自非屬同一事實行為；且原告係以個人身分並非以國民黨之代表權人、職員、受僱人或從業人員之身分而為陳述，此觀原告陳述記錄記載「五、陳述意見人：姓名：Ａ１」及原告之個人聯絡地址及電話自明，故就原告陳述記錄之違章主體，自可認定為與國民黨不同之行為主體，且無從依行政罰法第7條第2項規定，將原告主觀之故意、過失責任，推定為該國民黨之故意、過失，而僅由國民黨負違章之責。又原處分並非認定原告為國民黨之代表權人、職員、受僱人或從業人員，而依行政罰法第15條第1項、第2項裁罰原告，故原處分之適法與否亦與行政罰法第15條第1項、第2項規定無涉，原告所稱尚難認可採。
七、綜上足認，原告主張均無可採。促轉會以原告違反促轉條例第16條第1項規定，依同條第6項規定，以原處分對原告裁處法定最低罰鍰額度10萬元，於法核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，特併敘明。
九、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 114 年 10 月 16 日
法 官 陳宣每
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。中 華 民 國 114 年 10 月 17 日
書記官 洪啟瑞