臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭112年度簡字第29號113年1月5日言詞辯論終結原 告 許仲緯被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 陳彥元訴訟代理人 李宗翰
江玉珍兼送達代收人 王永全上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服臺北市政府民國111年12月5日府訴三字第1116086322號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序部分被告代表人原為黃世傑，嗣於民國112年3月1日變更為陳彥元，被告已具狀聲明承受訴訟，有聲明承受訴訟狀在卷可稽（臺灣臺北地方法院112年度簡字第10號卷，下稱北院卷，第75頁），核無不合，應予准許。
貳、實體部分
一、爭訟概要：原告許仲緯（下稱原告）經被告以疫情調查查知原告為嚴重特殊傳染性肺炎確診個案之密切接觸者，即依傳染病防治法第48條第1項規定，開立嚴重特殊傳染性肺炎個案接觸者居家（個別）隔離通知書（下稱隔離處分）通知原告，於111年4月4日至111年4月12日期間實施居家個別隔離，取消隔離日為111年4月13日，居家隔離地址為○○市○○區○○街000號0樓（下稱系爭地址），禁止外出，且須配合衛生單位於指定日期前往指定地點進行隔離期滿前核酸檢驗，檢驗陰性且隔離期滿始可解除隔離。臺北市政府警察局大同分局（下稱大同分局）接獲通報原告離開系爭地址，於111年4月11日派員至系爭地址訪查，其同住家人告知原告至大稻埕公園停車場（地址：臺北市大同區歸綏街243號）車上拿東西，員警於同日上午7時40分許在該址地下2樓查得原告，乃通報被告處理。經被告審認原告於居家隔離期間擅離糸爭地址，違反傳染病防治法第48條第1項規定，爰依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱系爭特別條例）第15條第1項及違反傳染病防治法第四十八條第一項規定所為之隔離措施、第五十八條第一項第二款及第四款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點及其附表項次1規定，以111年8月12日北市衛疾字第1113050439號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以111年12月5日府訴三字第1116086322號訴願決定駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠主張要旨：
⒈原告並無與確診者接觸，也都有遵循中央疫情指揮中心的
防疫政策，與他人保持在室內2公尺以上的距離，所在之處也為半開放空間，空氣充分流通。惟被告沒有做疫調，單以足跡及時間與確診者重疊，無具體理由即判定原告有較高染疫風險，而直接將原告匡列為密切接觸者。且被告匡列原告隔周即取消足跡重疊需匡列隔離的政策，可知該方式並不足以當作認定染疫風險的判定。被告不當匡列原告，再以違反隔離規定裁罰原告。
⒉隔離處分是以簡訊寄送，被告以原告有打開簡訊即認定原
告已知隔離資訊，惟隔離處分的文字密密麻麻，並不適合用手機閱讀，原告打開簡訊後並沒有閱讀隔離處分內容。
且原告嗣於收受原處分後，欲確認隔離處分是否有罰鍰之記載，內容竟已看不到了。被告未以掛號送達或已閱讀勾選鍵等更慎重的方法來送達隔離處分，導致原告在不知道罰鍰規定之情況下，遭處20萬元之高額罰鍰。
⒊又原告已依規定完成所有核酸檢測，且快篩結果都是陰性
，卻在第8天因為到自己車上拿工作物件被裁罰，且中央疫情指揮中心隔一周即將隔離天數由10天改成7天，政府的規定一直在改變與動態調整，法條的目的應是在避免對大眾造成風險，在原告沒有對大眾社會有風險的情況下，請求撤銷原處分。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠答辯要旨：
⒈依據中央衛生福利部疾病管制署「嚴重特殊傳染性肺炎疫
情調查及接觸者追蹤指引」規定，匡列接觸者可依據現場疫調及風險評估結果，而採取較嚴格標準，擴大接觸者匡列範圍。查111年1月正值桃園市西堤餐廳案件爆發，確診者至西堤餐廳用餐，許多雖無與確診者直接接觸或交談之同餐廳用餐顧客54人仍被傳染確診。為防範餐廳內群聚事件再次爆發，臺北市松山區健康服務中心評估用餐環境為室內，屬密閉通風不良之場所，且內用的消費者仍須脫掉口罩用餐，難保無交談造成的飛沫傳播風險，為了防止傳播鏈擴散，採取較嚴格標準，故擴大匡列接觸者，依臺北市松山區健康服務中心111年9月23日北市松健個字第1113002857號函，原告於大戶屋微風廣場用餐時曾與確診者足跡重疊，須配合指揮中心居家隔離規範，故匡列原告為密切接觸者。
⒉居家隔離書確有記載罰鍰規定，且依法得以電子方式通知
：再查隔離處分均有載明居家隔離期間禁止外出，以及違反居家隔離規定將依系爭特別條例第15條裁處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰之規定。另依中央疫情指揮中心109年4月4日肺中指字第1090030318號函，基於降低人力耗損及傳播風險之考量，隔離處分得以電子郵件、傳真或其他電子方式提供，惟不論以何種形式通知，均需確認當事人確實收到。且居家隔離處分書與裁處書性質不同，經衛生單位疫調匡列後，需第一時間通知民眾，即發送居家隔離處分予民眾知悉。
⒊中央疫情指揮中心係參酌世界各國管制作為及經驗，防疫
措施鬆綁須逐步執行，被告依循中央制定之政策辦理防疫相關事務，並無不當，原告坦承於居家隔離期間第8天（111年4月11日7時25分許）擅自外出至大稻埕公園停車場地下2樓車輛上拿東西，有原告隔離處分、接觸者檢視資料、大同分局工作報告及錄影截圖畫面等影本可稽，原告違反居家隔離規定甚明，被告所為處分，自屬有據。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠應適用之法令：
⒈傳染病防治法第48條規定：「（第一項）主管機關對於
曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得予以留驗；必要時，並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制或隔離等必要之處置。（第二項）中央主管機關得就傳染病之危險群及特定對象實施防疫措施；其實施對象、範圍及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」⒉裁處時之系爭特別條例第1條：「為有效防治嚴重特殊傳
染性肺炎，維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊，特制定本條例。」第15條第1項：「違反各級衛生主管機關依傳染病防治法第四十八條第一項規定所為之隔離措施者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」⒊裁處時之裁罰基準第1點規定：「依據行政罰法第18條第
1項規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，為使主管機關於執行違反傳染病防治法第48條第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項第2款及第4款規定所為之檢疫措施案件，裁處符合比例原則，特訂定本基準。」第2點規定：「違反本法規定者，依附表所列情事裁處之。」又該附表項次一規定：「受隔離者發生擅離住家(或指定地點)或其他具感染他人風險之行為，而違反傳染病防治法第48條第1項之規定者，裁罰基準如下：1.依據擅離時間加重裁處：⑴擅離時間＜2小時，依罰鍰最低額裁處之。」又系爭裁罰基準係中央主管機關衛福部為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇。另該基準主要按違規時間長短為原則性裁量基準，並選擇擅離行為若干可能擴大感染層面之因素，作為加重裁罰之裁量事由，核與法律授權目的並無牴觸，並具體實現行政罰法第18條第1項規定之意旨，被告自得予以適用。倘被告依系爭裁罰基準所示原則性裁量基準作成裁罰，除非另有例外情事可認有失平等原則、誠信原則或比例原則等一般法的規範外，即屬依法行政，核無裁量怠惰。㈡經查：
⒈原告於111年4月2日12時36分許，以實聯制進入大戶屋餐
廳微風廣場店用餐（地址：臺北市松山區復興南路1段36號GF樓），而案24667號確診者（下稱系爭確診者）於同日12時16分至13時36分許亦同在該餐廳用餐，是經被告依電信足跡疫調結果，匡列並通知該場域包含原告在內之67人應執行居家隔離，嗣被告於111年4月6日13時12分5秒許以簡訊方式發出將隔離處分寄送予原告，該隔離處分內載明原告應於111年4月4日至111年4月12日，在原告居住○○○市○○區○○街000號0樓內進行居家隔離，取消隔離日為111年4月13日，原告並於111年4月6日15時4分32秒許開啟該隔離處分等情，有被告提出之密切接觸者指標個案（確診者）及接觸者資料（原處分第7-9頁）、嚴重特殊傳染性肺炎通報單暨疫調單、電信足跡資料（訴願卷第18-20、21-31、32頁）、隔離處分（原處分卷第1-5頁）、臺北市松山區健康服務中心111年9月23日北市松健個字第1113002857號函（原處分卷第42-43頁）可查。
⒉嗣大同分局於111年4月11日7時14分許接獲原告已離開居
家隔離範圍，經員警查訪後，於同（11）日7時40分許，在大稻埕公園停車場B2樓（地址：臺北市大同區歸綏街243號地下二樓）發現原告，原告表示其於7時25分許外出至該停車場B2樓其車輛上拿東西等情，有大同分局111年4月11日發生居家隔離違反防疫規定案工作報告暨員警密錄器錄影畫面可查（原處分卷第10-11、12-13頁），且兩造對上開事實並未爭執（本院卷第33-34頁）。是原告於111年4月6日15時4分接獲隔離處分後，明知其於該時起至111年4月13日0時前，均應在其家中進行居家隔離，竟仍擅自外出，而有違反被告依傳染病防治法第48條第1項規定所為隔離措施之行為，自堪認定。
㈢被告匡列原告為與系爭確診者之接觸者並無違法：
⒈按傳染病防治法第1條規定：「為杜絕傳染病之發生、傳
染及蔓延，特制定本法。」第3條第1項第5款:「本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病:……五、第五類傳染病:指前4款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。」第7條：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」第43條：「（第1項）地方主管機關接獲傳染病或疑似傳染病之報告或通知時，應迅速檢驗診斷調查傳染病來源或採行其他必要之措施，並報告中央主管機關。（第2項）傳染病或疑似傳染病病人及相關人員對於前項之檢驗診斷、調查及處置，不得拒絕、規避或妨礙。」第48條：「（第一項）主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得予以留驗；必要時，並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制或隔離等必要之處置。（第二項）中央主管機關得就傳染病之危險群及特定對象實施防疫措施；其實施對象、範圍及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」⒉又按裁處時之系爭特別條例第7條明定：「中央流行疫情
指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」是衛福部109年4月13日衛授疾字第1090200293號公告《居家隔離及居家檢疫對象應遵守及注意事項（下稱居隔注意事項）》規定：「壹、應遵守事項：一、居家隔離及居家檢疫對象應遵守事項如下：（一）留在家中，禁止外出，亦不得出境或出國。……二、違反上述居家隔離、居家檢疫規定者，依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第15條規定，可裁處最高新臺幣100萬元罰鍰。」（原處分卷第30-32頁）。衛福部111年3月7日修訂《嚴重特殊傳染性肺炎疫情調查及接觸者追蹤指引（下稱疫調指引）》規定：「一、疫情調查：……（三）接觸定義：自個案發病前4日起至隔離前，具下列任一項接觸情形，即符合接觸定義……備註：
1.須匡列之接觸者仍應視實際疫調情形作適當調整，另於特殊情況下，可依據現場疫調及風險評估結果，擴大接觸者匡列範圍，及採行必要之防治措施。前述風險評估及擴大匡列原則，可考量但不限於：共同飲食、密閉通風不良空間、歌唱活動、長時間接觸 (無論有無佩戴口罩)等。」（原處分卷第27-29頁）。嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心（下稱指揮中心）111年3月10日肺中指字第1113700087號函略以：「……自本（111)年3月7日起調整入境檢疫及居家隔離對象之檢疫/隔離天數為10天。」（原處分卷第40-41頁）。上開居隔注意事項、疫調指引及居隔日數等規定是傳染病防治主管機關本於杜絕傳染病發生、傳染及蔓延之職責，於接獲傳染病或疑似傳染病之報告或通知時，應迅速檢驗診斷，調查傳染病來源或採行其他必要之措施，以杜絕疾病交叉傳染與擴散。傳染病防治法第43條所謂「接獲傳染病或疑似傳染病之報告或通知時」，屬於不確定法律概念；因防疫措施涉及醫療及疾病管制之專業判斷，且傳染病之防治通常需要立即、迅速處理且涉及公共利益，主管機關具判斷餘地。準此，衛福部111年3月7日疫調指引規定：「須匡列之接觸者……可考量但不限於：共同飲食、密閉通風不良空間、歌唱活動、長時間接觸 (無論有無佩戴口罩)等。」性質上係就措施相對人之權利義務發生規制作用之下命處分，應採取何種之防疫措施乃屬主管機關之裁量權限，法院自應尊重。而人民受主管機關依上開規定所採行措施之行政處分，依傳染病防治法第43條第2項規定意旨，即生配合主管機關執行防疫措施、不得拒絕規避或妨礙之行政法上義務。倘人民違反上開行政法上義務而有拒絕、規避或妨礙行為，主管機關即得依系爭特別條例規定裁處罰鍰，行政法院所得審查之範圍，僅限於行政處分合法性之範疇，合先敘明。
⒊經查，原告於111年4月2日12時36分許，進入系爭確診者
所在之大戶屋餐廳微風廣場店用餐等情，已如上述；又依原告所提出之餐廳照片（本院卷第40-41頁），可知該餐廳並無對外窗戶而屬密閉之通風不良空間，且原告雖未與系爭確診者同桌用餐，然餐廳消費者用餐時勢必需脫下口罩，是餐廳相較於其他密閉空間，顯然更有染疫之風險，被告依衛福部之疫調指引，匡列同時段用餐之原告為與系爭確診者之接觸者，並無違法。
㈣本件隔離處分以簡訊通知即生效力，並無違法：
⒈行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞
或其他方式為之。書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。行政程序法第95條第1項、第100條第1項、第110條第1項定有明文。故無特別要示規定之行政處分，不以書面為之為必要。如以非書面方式為之，僅需以適當方法通知受處分人，使其可得知悉處分之內容，即得自通知時起，對受處分人發生外部效力。
⒉經查，本案隔離處分為被告依據傳染病防治法第48條第1
項，對原告所為隔離處置之行政處分。該處分並無法定特別之要式規定，故被告以電子文件方式詳載處分之對象、隔離意旨、隔離期間、應遵守事項、理由、法令依據等內容，並記載處分機關與救濟教示，於111年4月6日13時12分5秒許以簡訊通知原告，且該簡訊文字中即表明送達隔離通知之意旨，並附上超連結，使原告點擊該超連結後即得閱覽上該隔離處分之電子文件，其通知之方式已經得使原告有知悉處分內容之可能，而已以適當方法通知原告，而原告於同日15時4分32秒即已點擊上開簡訊之超連結而開啟隔離通知之電子文件，有接觸者檢視/編輯資料可查（原處分卷第9頁），該處分通知自已置於原告之支配範圍，而使原告處於隨時可以知悉之狀態，揆諸上開說明，已發生合法通知之效果，而使原處分對原告已生外部效力無疑。
⒊至於原告辯稱其未實際閱覽隔離通知，且該通知難以閱
讀、連結失效，無法確認內容等語。然此並不影響該隔離處分已合法通知而發生外部效力之效果，而原告提出連結失效之頁面時間為113年1月4日（本院卷第44頁），尚難證明該簡訊於於111年4月6日寄送時無法開啟。
況原告於本院審理時自承：「被告在寄發隔離通知書前，有先以電話通知原告居家隔離，原告並於電話中表示居隔地會在大同區。」等語（本院卷第33頁），顯見原告對於其有居家隔離義務等情，知之甚詳，原告空言主張其對隔離內容並不知悉云云，難認可採。
㈤原處分以原告違反隔離處分予以裁罰，並無違法：
⒈按行政處分除非具有無效事由而自始無效外，具有存續
力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。又有效之行政處分，原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院110年度上字第526號判決意旨參照）。
⒉經查，本案隔離處分係主管機關對原告就公法上具體事
件所為有直接規制效力之表示，且已合法通知而對原告發生外部效力，除有行政程序法第111條所定各款重大明顯瑕疵而無效之事由外，在其因撤銷、廢止或其他原因而消滅前，均屬有效之行政處分。原告縱然對於該隔離處分之合法性有上開質疑，亦應循救濟程序對該隔離處分聲明不服。但在該處分解消、經訴願機關或法院停止其效力前，該隔離處分對原告均仍屬有效，原告仍有遵守該隔離處分之義務。否則如容任受隔離處分之人得在隔離處分未消滅或停止效力前，即得自行認定隔離處分違法而不予遵守，則對於傳染病防治法隔離制度所欲達成之目的將產生嚴重之妨害，甚至可能使隔離以避免傳染並擴散之目的無從達成。
⒊至於原告主張指揮中心於原告隔離期滿後之隔週，即已
將隔離天數由10天改成7天，原告違反隔離處分時已居家隔離8日且PCR為陰性，對社會大眾已無風險，請求撤銷原處分云云。然查，本件原告開啟隔離處分後，並未對隔離處分救濟，原告即已負有於隔離期間內留在隔離處所禁止外出之義務，此不因原告是否認為該處分有適法性疑問而有所不同。況上開隔離處分之目的為避免與確診者有接觸之人與不特定之群眾接觸，進而擴大疫情，形成防疫破口，受隔離之人自應確實遵守隔離處分之規定，不得容任個人主觀自行判斷是否遵守隔離措施。又居家隔離期間本應視疫情對社會影響程度予以動態調整，自難以事後指揮中心已縮短隔離期間，進而主張先前隔離處分之隔離期間尚無必要。原告此部分主張，均無理由。
㈥綜上所述，原告違反隔離處分而擅離隔離處所，違反裁處
時系爭特別條例第15條第1項之規定，被告依上開裁罰基準裁罰，審酌原告擅離時間未滿2小時，依法定罰鍰最低額裁處，並無裁量怠惰或裁量瑕疵，亦無違反比例原則之情形，原處分應屬適法。原告仍執前詞主張原處分違法，應屬無據。
㈦本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資
料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰毋庸一一再加論述，爰併敘明。
五、結論：原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定均無理由，應予駁回。第一審訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。
中 華 民 國 113 年 1 月 26 日
法 官 林敬超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 1 月 26 日
書記官 陳玟卉