臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭112年度簡字第99號113年8月15日辯論終結原 告 吳曜昌訴訟代理人 羅惠馨律師被 告 交通部民用航空局代 表 人 何淑萍訴訟代理人 張家川律師複 代理人 黃韻慈律師上列當事人間民用航空法事件，原告不服交通部中華民國111年6月28日交訴字第1110010128號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序事項：本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額30萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告於民國109年1月28日在臺東卑南文化公園（下稱系爭地點）施放遙控無人機進行空中拍攝之行為（下稱系爭拍攝行為），並將所拍攝影片以「【'emalu'alu 抬椅歌】公播版」為標題刊登於YouTube網站（下稱系爭影片）。經被告所屬臺東航空站會同內政部警政署航空警察局臺北分局(下稱航警局臺北分局)對原告進行調查後，確認原告系爭拍攝行為未經核准，且所施放之無人機飛行範圍，位於「機場四周禁止施放有礙飛航安全物體公告」（下稱系爭公告）中所規定臺東豐年機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之一定距離範圍內，故認原告有未經核准施放遙控無人機之違規行為屬實，經通知原告陳述意見後，被告認原告違反民用航空法(下稱民航法)第34條第2項規定（下稱系爭規定），爰依同法第118條第1項第4款規定，以lll年3月2日站務場字第l115004332號裁處書(下稱原處分)，裁處原告30萬元罰鍰。原告不服原處分，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告係執行普悠瑪部落之決議而違反民航法，並非基於其個
人意志為之，依行政罰法第7條第2項規定，原處分應對「普悠瑪部落」為裁罰，故原處分有裁罰對象錯誤之違法：
⒈原住民族部落為公法上非法人團體，而原住民族部落在組織
上雖無職員、受僱人或是從業人員，然行政罰法第7條第2項規定所指的「職員、受僱人或從業人員」不限於組織正式僱用的職員或受僱人，而是以實際上為組織參與行政程序之人即可。普悠瑪部落係依原住民族基本法(下稱原基法)第2條第4款規定由原住民族委員會(下稱原民會)依法核定之部落，為公法上非法人團體甚明，原告則為普悠瑪部落之部落成員及青年會會長。普悠瑪部落為籌辦2020年臺東卑南族聯合年聚（下稱系爭聯合年聚）成立「2020年卑南族聯合年聚活動籌備委員會」（下稱系爭委員會），原告為系爭委員會之當然委員，因部落人力有限，故原告亦同時身兼副執行長及攝影組長等職位。本次事件源於普悠瑪部落長青會（下稱長青會）希望記錄各部落共舞畫面，系爭委員會籌備小組才提出以空拍方式拍攝，經長青會同意後由原告執行，但拍攝地點、角度、高度、全畫面均是系爭委員會指示，原告並無法自行決定，足證原告行為是執行普悠瑪部落之指示。
⒉被告主張普悠瑪部落會議回函未符合諮商取得原住民族部落
同意參與辦法(下稱諮商同意辦法)之部落會議決議程序或是民法其他決議程序云云；惟查，系爭聯合年聚之實質內涵為卑南族年祭，其與同意事項(原基法第21條之諮商同意程序)無涉，亦非屬「部落成員間相互協議共同遵守，或部落凝聚共識對外表示之事項」之公共事項，自無須探究部落會議決議的法定程序門檻，亦無其他法令規定部落傳統文化事務的決議方式，因此自應依循部落文化習慣上的決策機制。縱認仍應考量普悠瑪部落會議意見，普悠瑪部落會議主席林光雄亦以部落會議名義函覆鈞院：普悠瑪部落對於系爭聯合年聚的執行是以長青會決議為依歸，部落會議均配合辦理。故此，本件不論是文化事務的部落代表－長青會，抑或是諮商同意辦法規定的部落會議，均承認原告拍攝系爭影片之行為係受普悠瑪部落指示，本件有裁罰對象錯誤之瑕疵至為灼然。⒊縱使原告並非普悠瑪部落正式僱用的受僱人，原告仍是基於
部落成員及籌備小組工作成員之身分，遵循主辦單位普悠瑪部落的指示而為系爭拍攝行為記錄年聚之影像，原告實際上為部落參與行政程序之人而為普悠瑪部落的使用人或代理人，因此，縱認原告有違反行政法上義務之故意或過失，依行政罰法第7條第2項規定，應推定為「普悠瑪部落」之故意、過失，被告機關即應對「普悠瑪部落」裁罰，卻對原告裁罰，違反行政罰法第7條第2項規定，顯有裁罰對象錯誤之違法。
㈡原告或普悠瑪部落是否有行政罰法第8條規定因不知系爭規定
規定，而減輕或免除行政罰之情形?⒈系爭公告之管制範圍並非肉眼可見之界線，案發現場亦無任
何告示牌，原告及普悠瑪部落亦信賴管理機關的場地使用要點未記載禁止施放空拍機等情，原告及普悠瑪部落毫無可能知悉系爭規定。民航法係為專門管理民用航空之法律，顯非不具相關專業背景的一般民眾得以知悉之法律。又，系爭公告之「航空站或飛行場四周禁止施放有礙飛航安全之物體之一定距離範圍」，並非有形、肉體可見的界線範圍，則實難期待原告知悉系爭規定及案發地點為管制範圍。原告職業為建築工程的監造工程師，其工作內容與電腦、網路均無關連，則其對於案發地點為管制地點以及空拍機之使用毫無相關知識。
⒉案發地點為普悠瑪部落傳統領域，並為普悠瑪部落舉行聯合
年聚之處，普悠瑪部落及原告即有在案發地點紀錄、保存年祭之權利，被告機關卻從未向普悠瑪部落宣導系爭規定，致普悠瑪部落及原告有正當理由不知系爭規定。卑南遺址公園為普悠瑪部落之傳統領域，於公園成立之後，更成為卑南族人進行傳統祭儀之處，為該部落發展、延續其原住民傳統文化之重要場域，原告及普悠瑪部落信賴其等有傳統領域管轄權、利用權，以及文化資產保存法（下稱文化保存法）的文化保存權等優先權利。
⒊原告為卑南族原住民，因而誤認其有得排除其他法令適用的
傳統領域權利，足證原告欠缺違法性認識，又原告拍攝未獲分毫利益，可非難程度甚低，亦無再犯可能，依行政罰法第8條規範意旨，應免除或是減輕其罰鍰額度，原處分卻未審酌。
㈢系爭規定授權之系爭公告是否欠缺法律明確性，或是否違反
比例原則?⒈不論是系爭規定或是系爭公告之「有礙飛航安全物體」，係
以風箏、氣球、煙火等人為無法掌控之漂浮物體為例，而空拍機、無人機等機器屬人為得操控起降、方向及高度之機器，非像風箏、氣球、煙火等物體一至空中，即無法再透過人力控制其方向及高度，而有影響飛航安全之極大危險性，兩者性質及對於飛航安全之影響頗有差距，因此系爭規定或是系爭公告所指之「有礙飛航安全物體」，均無法使一般民眾得以知悉、判斷空拍機、無人機等物體是與風箏、氣球等一樣屬有礙飛航安全物體，系爭公告顯然欠缺法律明確性，而無法使行為人在事前即預見其行為之違法性。
⒉系爭公告第3點所指「機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之
距離範圍」亦即於前開範圍內「自地面起」即不得施放任何會在空中漂浮或移動之物體，而一般民眾在戶外曬衣服、曬棉被，抑或是從事棒球、網球等運動均會出現「漂浮在空中」或是「在空中移動」之物體，則依前開規定，諸如此類的一般日常生活活動均應一併禁止?前開無法透過人為掌控的活動是否更加妨礙飛航安全?反觀須透過人為操控之空拍機、無人機更能夠掌握其移動軌跡而無礙飛航安全。由此可知，系爭公告所列的「機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之距離範圍」及「有礙飛航安全物體」等限制，顯然無助於避免妨礙飛航安全目的之達成，且其損害與欲達成目的之利益顯失均衡，違反行政行為應遵守比例原則之規定，顯不可採。
㈣原告就系爭拍攝行為欠缺遵守系爭規定之期待可能性，故原
告之空拍行為具有超法定之阻卻責任事由存在，應予阻卻責任，有無理由?⒈司法院釋字第685號解釋之協同意見書指出，行政罰法有三階
理論之適用，縱符合構成要件該當性，惟若具有阻卻違法事由、阻卻責任事由，即欠缺違法性、有責性，仍不得處罰。大法官並指出，若行為人於行為時所依據之法律見解於法理上具有相當合理之理由或是具有義務衝突者，得主張依行政罰法第8條但書及欠缺期待可能性之法理阻卻責任，不罰。⒉若行為人基於某一法律見解而為該行為時，而其見解乃偏向
行為人利益且在法理說明上具有相當合理之理由，對行為人而言，因為此種『法律見解錯誤』而採取合法行為係屬無期待可能，即對行為人之合法行為無期待可能，自應認欠缺期待可能性有『阻卻責任事由』適用。經查，卑南遺址公園為普悠瑪部落之傳統領域，為普悠瑪部落發展、延續其傳統文化之重要場域，原告及普悠瑪部落信賴其等基於原基法有傳統領域上之管轄權，以及依照文化保存法得行使紀錄、保存聯合年聚的權利，因而誤認前開法令所保障的權利得優先適用而排除民航法或其他特別法令之適用，對原告及普悠瑪部落而言，因為此種『法律見解錯誤』(依原基法保障的行為得排除其他法令的適用)而採取符合民航法之行為係屬無期待可能，因而免除民航法之處罰。
⒊被告雖稱l07年、l08年曾至臺東辦理說明會，但從未到普悠
瑪部落向族人說明，也再次導致原告、普悠瑪部落信任其有在卑南遺址公園行使傳統領域權、文化資產保存權等絕對權利，因此，對原告而言，因信任原基法、文化保存法優先適用的『法律見解錯誤』，導致其對於採取符合民航法之行為係無期待可能，欠缺期待可能性，因而阻卻民航法之責任等語。
㈤聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠被告依民航法第34條、第99條之13、第l18條、第l18條之1等
規定對原告裁罰，乃因原告自己之故意過失違反民航法規定，經被告調查屬實，故本案並無裁罰對象錯誤問題，原告雖以裁罰對象有誤云云置辯，惟屬誤解法令，且與事證不符自無理由：
⒈原告於訪談筆錄陳稱以志工身份拍攝，未有任何聘用合約，
且原告提出之相關資料，並未顯示普悠瑪部落僱用原告於事實欄所述之違規地點從事空拍攝影之行為，顯見當日施放搖控無人機之行為係出於原告之個人意志，且其為操作遙控無人機之違規行為人，從而被告以原告為裁罰對象，並無不合。原告雖臨訟辯稱其是受普悠瑪部落的指示空拍，裁罰對象應為普悠瑪部落云云，然原告陳述除有矛盾外，臨訟改稱與其提出證據記載內容也不符，亦即，原告現圖推諉違規責任於普悠瑪部落之主張，當非可採。
⒉民航法第34條、第99條之13、第l18條、第l18條之1文意，係
以違規行為人當為裁罰對象，原告為實際操作遙控無人機之違規行為人，為本案裁罰之對象實屬當然。原告所提之l08年計畫書及l09年籌備紀錄均未提及要原告以搖控無人機拍攝乙事。本案事實單純為原告自己選擇以何種攝影方式並以手機APP操作，疏於注意，未經核准即違規於自地面起禁止區域操作搖控無人機。
⒊原告自陳無合約關係，且普悠瑪部落會議未曾提及要求原告
以操作遙控無人機拍攝，原告顯非行政罰法第7條第2項之受僱人、職員、代表人等類似狀況，原告以行政罰法第7條第2項置辯，圖推諉責任予普悠瑪部落，自非可採。然原告為未經核准於禁飛區違規操作遙控無人機飛航之實際行為人，即屬本案之裁罰對象。行政罰法第7條第2項實則較貼近責任條件判定，規定對於法人、設有代表人或管理人之非法人團體組織其代表人、管理人、其他有代表權之人、或實際行為之職員、受僱人或從業人員有故意過失違反行政法上義務之行為時，推定「法人」故意、過失責任之規範，並非解免行為人之違規責任。再者，若該實際參與行政程序之自然人非與法人等組織有所列之關係，或無指揮或監督關係，自無該條適用，亦無從以違規行為人之故意、過失，推定為法人等組織之故意、過失。經查，本案原告係因自己故意或過失，為未經核准違規操作遙控無人機之行為人，原告業已自陳為志工身份，也無聘任關係，當無行政罰法第7條第2項適用餘地。
㈡本案原告不適用行政罰法第8條但書，蓋原告係因自己故意過
失而違反民航法第34條等規定，且對民航法相關規範所禁止或要求應為之義務具有認知，具備不法意識，故原告臨訟辯稱不知法規云云，無理由。
⒈民航法有明確法令規範機場四周一定範圍從事操作遙控無人
機活動，如於限制區域從事活動，需經核准。原告於臺東豐年機場四周自地面起禁止操作遙控無人機範圍內，有明確客觀事證及原告自陳於案址操作遙控無人機等語可稽，違規事實明確。關於機場四周一定範圍自地面起禁止施放遙控無人機行為規範與相關範圍，已公告幾十年且行之有年，被告更於官方網站建立明確資訊，民眾皆可輕易察知並瞭解相關規範。
⒉原告違規事實明確，卻辯稱不知法規云云，惟如前述，相關
資訊一般人皆可輕易察知，網路上也不乏相關資訊，大疆遙控無人機官網更有明確資訊，原告有能力且可輕易知悉，自不得諉為不知。因此，原告要非有意為之，即有明顯疏忽之過失，當違法有責。
⒊原告不適用行政罰法第8條但書規定，欲適用行政罰法第8條
但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識，應無行政罰法第8條但書之適用。本件原告為一般具有正當職業之成年人，具有輕易接觸政令宣導、網路、新聞之能力，亦具備查閱相關禁飛區範圍以及法令規定將如何處罰，依前述，原告使用搖控無人機型官方網站亦有明示相關法規，故原告應知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就其違反系爭規定航空站或飛行場四周之一定距離範圍內禁止施放有礙飛航安全之物體，原告即認已具備不法意識，而無行政罰法第8條規定適用之餘地。
㈢本案無違反法律明確性原則及比例原則，有諸多判決先例可
循。原告違反系爭規定，被告依同法第l18條第1項第4款對原告處以罰鍰，為維護飛航安全所為合法適當之處分。
⒈「機場四周禁止施放有礙飛航安全物體之一定距離範圍」，
為90年交通部、國防部與內政部會銜公告之範圍，不僅具有法律明確授權之基礎，其授權條款之適用，亦無悖授權目的。又民用航空局對機場四周禁止施放有礙飛航安全物體實施要點(下稱系爭要點)為被告為協助所屬下級機關認定事實及業務處理方式之技術性、細節性之事項，並無違反法律保留原則。
⒉本件原告雖主張依照系爭要點第3點規定，民航法並未授權有
礙飛航安全之物體為規定，系爭要點為逾越授權，係違反法律保留原則云云。惟被告裁罰原告之依據係系爭規定及民航法第118條第1項，非系爭要點。且該系爭要點僅為被告內部業務作業規定，內容為重申上開會同公告及細節執行事項，並未對外發生規制效力，亦無增加法律所無限制，故無原告所稱違反法律保留原則之情事。
⒊所謂法律明確性原則，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言
，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之要當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義，自法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之，非難以理解，個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並得經由司法審查加以確認，即無違反法律明確性原則。系爭規定之「一定距離範圍」，已於90年由交通部、國防部與內政部會銜公告，具有明確定義，依據一般人民日常生活與語言經驗，並非難以理解?行為人於使用遙控無人機前，亦應有查詢相關規範之義務，認知自己是否為法律所欲規範之對象，此亦為一般受規範者所得預見，自無違反法律明確性原則。
⒋民航法該等條文目的在於維護飛航安全，因此，如要於機場
四周禁止區域操作無人機，為保障飛航安全，需經核准，讓機場四周航空器於該等時段可以留意到有無人機飛航活動或避開該區域，不影響航空器飛航，避免危害飛航安全，同時也考量避免不危害地面人員生命、財產安全。因此，系爭規定始明定於機場四周自地面起之禁止範圍若從事操作無人機活動需經核准。原告拍攝之系爭聯合年聚活動於l08年籌辦、109年1月28日舉辦，惟原告未經核准即操作無人機於案址從事飛航活動因而違規，被告依法裁罰，本為保障飛航安全之當然結果。
⒌被告對違規行為人均秉持相同標準為裁罰，本件亦採相同標
準。本件經被告審酌情節後，認以最低法定裁罰金額對原告為裁罰為適當，自當符合比例原則。且依民航法規定，就原告有無原住民身份、是否為普悠瑪部落成員，拍攝內容均無關，原住民法令關於保障原住民權益之法令，本不包含行為人違反民航法規定，可因原住民身份而不罰，且事涉飛航安全之維護，不能因此開違規不罰之先例。
㈣本件原告系爭拍攝行為，不存在超法定之阻卻責任事由而得阻卻責任。
⒈本案與原住民文化權益無關，係原告因自己疏忽之個人違規
行為。原告若需由空中往下拍，可選擇站在高處或瞭望臺等方式拍攝，或以架設移動式高處攝影機方式為之，惟原告既選擇以操作遙控無人機方式，當應遵循民航法第34條之規定，並留意相關法令規範，且縱依原告所述，原告實有長時間之準備期間，惟因疏忽未為之，自具故意過失。
⒉操作遙控無人機拍攝方式與原住民傳統文化並無關係，民航
法關於遙控無人機之規範係為維護飛航安全所設，原告主張其等基於原基法有傳統領域上管轄權之絕對權利，因而誤解得排除民航法之適用，本即欠缺法令依據。既無法令依據，若相同違規行為，卻因原住民身份而可與一般人有不當差別待遇，除與法不符，也顯不符優惠性差別待遇之本旨，故原告主張因信任原基法優先適用的法律見解錯誤，欠缺違法性認識及期待可能性等云云，核無足採。
㈤聲明：駁回原告之訴。
四、本件爭點：⒈原處分是否有裁罰對象錯誤之違法?⒉原告或普悠瑪部落是否有行政罰法第8條規定因不知系爭規定
規定，而減輕或免除行政罰法之情形?⒊系爭規定授權之系爭公告是否欠缺法律明確性，或是否違反
比例原則?⒋原告就系爭拍攝行為欠缺遵守系爭規定之期待可能性，故原
告系爭拍攝行為具有超法定之阻卻責任事由存在，應予阻卻責任，有無理由?
五、本院之判斷：㈠應適用之法令：
1.民航法第34條第2項「航空站或飛行場四周之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全之物體。但經民航局核准者，不在此限。」
2.民航法第99條之13第1項：「禁航區、限航區及航空站或飛行場四周之一定距離範圍內，禁止從事遙控無人機飛航活動；航空站或飛行場四周之一定距離範圍由民航局公告之。」
3.民航法第118條第1項第4款：「有下列情事之一者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰：…四、違反第34條第2項規定，飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體。」
4.行政罰法第5條：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」
5.行政罰法第7條第1項、第2項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
6.有關航空站或飛行場四周之一定距離範圍内，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體之規範與罰則，原定於民航法第34條第2項及第118條第1項第4款，嗣民航法於107年4月25日修正，增訂遙控無人機專章，就禁航區、限航區及航空站或飛行場四周之一定距離範圍内，禁止從事遙控無人機飛航活動之規範與罰則，定於該法第99條之13第1項及第118條之1第1款，並於109年3月31日施行。本件原告為系爭拍攝行為時，搖控無人機章及相關罰則尚未施行，而被告裁處時固已施行，惟因民航法第118條之1第1款相較於同法第118條第1項第4款，增加得沒入遙控無人機之規定，對原告較為不利，依行政罰法第5條規定，本案應適用對原告較有利之民航法第34條第2項及第118條第1項第4款之規定與罰則予以裁罰。
㈡本件事實概要欄所載之事實，除前開所列之爭點外，業經兩
造陳述在卷，並有原告110年9月24日調查紀錄（見臺灣臺北地方法院112年度簡字第99號卷【下稱北院卷】第279-283頁）、系爭影片網站畫面截圖（見北院卷第286-289頁）、系爭拍攝行為地點與機場跑道Google Earth距離示意圖（見北院卷第291頁）、「交通部、國防部、內政部90年10月25日交航90字第42525號、(90)戌戎字第3989號、台(90)內警字第9081223號機場四周禁止施放有礙飛航安全物體公告」（北院卷第293-297頁）暨附件機場四周禁止施放有礙飛航安全物體距離範圍示意圖（見北院卷第298頁）、臺東豐年機場禁止施放有礙飛航安全物體範圍示意圖（見北院卷第303頁）、原處分（見北院卷第213-214頁）及訴願決定書（見北院卷第215-225頁）、交通部民用航空局臺東航空站108年6月3日東航字第1085000993號函及附件（本院卷一第253-265頁）、臺東機場禁止施放有礙飛航安全物體範圍圖及卑南文化公園區域放大圖（本院卷一第285-289頁）等附卷可稽，自堪認定。
㈢原處分是否有裁罰對象錯誤之違法?
1.按非法人團體係指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者。次按「原住民族委員會辦理部落核定作業要點」（下稱核定要點）第1點規定：「原住民族委員會（下稱原民會）為辦理原住民族基本法第2條第4款規定之部落核定作業，特訂定本要點。」、第2點第1項規定：「本要點所稱部落，係指依原住民族基本法第2條第4款規定，符合下列要件之原住民族團體：㈠位於原住民族地區內。㈡具有一定區域範圍。㈢存在相延承襲並共同遵守之生活規範。㈣成員間有依前款生活規範共同生活及互動之事實。」。查普悠瑪部落業經原民會依核定要點核定，並設立有普悠瑪部落會議，現部落會議主席為林光雄，普悠瑪部落有獨立財產，設有固定之事務所等情，有原民會核定並刊登公報之部落一覽表（見北院卷第227頁、本院卷二第289頁）、普悠瑪部落會議記錄（見北院卷第209-212頁、第229-230頁）、普悠瑪部落函（見本院卷一第475頁）、臺東縣臺東市公所113年4月1日東市原字第1130011271號函（見本院卷一第505頁）、普悠瑪部落會議通知單、簽到簿（見本院卷二第213-217頁）、普悠瑪部落捐款收據等件（見本院卷二第219-230頁）在卷可稽，足認普悠瑪部落是由多數族人，以一定名稱，為部落族人共同生活事務之目的而組成，有獨立財產，並由部落會議主席林光雄對外為代表人，堪認普悠瑪部落應屬非法人團體無訛，合先敘明。
2.原告主張為普悠瑪部落之使用人或代理人而為系爭拍攝行為，原處分之裁罰對象應為普悠瑪部落而非原告；被告則辯以原告為普悠瑪部落志工，普悠瑪部落無僱用原告為系爭拍攝行為，自非裁罰主體等語。查普悠瑪部落為辦理系爭聯合年聚而成立系爭委員會，系爭委員會並決議於109年1月28日在系爭地點舉辦系爭聯合年聚活動（下稱系爭活動），並於109年1月17日召開2020卑南族聯合年聚第17次籌備會（下稱第17次籌備會），於第17次籌備會中，原告經紀錄為系爭聯合年聚活動記錄組之成員等情，有網路新聞報導（見北院卷第207-208頁）、第17次籌備會會議流程（見北院卷第209-212頁）、2020年卑南族聯合年聚系列活動計畫書（本院卷一第197-233頁）在卷可參，此部分事實應堪認定。觀以第17次籌備會會議流程所附之「附表3：大會現場各組分工任務」，其中組別欄位編號12記錄組之說明1欄位記載「攝影高架台」、「空拍：吳耀昌/陳璽伍」、「轉播：林茂昌」（見北院卷第212頁）之內容，足認系爭活動中，原告應係負責空拍之紀錄無誤。
3.再參以證人洪慶誠於本院言詞辯論時到庭具結證稱：「（你在2020的聯合年聚擔任何角色？）我是2020年聯合年聚的執行長。」、「（執行長的職務內容為何？）整合十個部落還有普悠瑪部落族人來籌劃進行所有的聯合年聚的活動。」、「（2020的聯合年聚是普悠瑪部落主辦？）是的。」、「（【提示北院卷209頁甲證10】普悠瑪108年2月27日的部落會議紀錄，籌備會是代表普悠瑪部落來籌備年會的事嗎？）是的，是整個最高執行單位。」、「（最高執行單位的意思是普悠瑪部落主辦的年聚的一切籌劃都是籌備會在處理？）是的。」、「（【提示北院卷第209頁】籌備會的第十七次會議，是否有參加該次會議？）有，上面有列我是主持人。」、「（【提示北院卷第212頁】有記載空拍：吳曜昌，這是否代表籌備會指派吳曜昌負責空拍？）是的，因為我們都會分配工作。」、「（空拍的時間跟要拍攝什麼畫面是原告吳曜昌決定，還是普悠瑪部落決定？）是普悠瑪部落依據籌備會最重要的活動空間來指示、來拍攝。」、「（可以說明何謂最重要的活動空間？）像十個部落聚集在一起跳舞、競技的難得相聚的畫面，要記錄起來。」、「（【提示北院卷第286頁】原告被指稱違法的畫面，這個畫面是在拍攝何內容？）這是十個部落全部一起聚集在一起共歌共舞的最珍貴畫面。」、「（為何選擇要拍攝這個畫面？）因為是我們部落要傳承，以及對十個部落的交代，所以這都是提供給卑南族人做薪傳的最重要畫面。」、「（為什麼一定要用空拍來拍攝畫面？）因為以前的經驗，如果平面拍完全拍不出來十個部落的區別跟畫面。」、「（拍攝畫面是給普悠瑪部落來公共使用還是原告吳曜昌私人使用？）當然是部落公共使用。」、「（原告吳曜昌空拍是為了執行籌備會給他的工作而不是私人需要？是執行籌備會指定的工作。）是執行籌備會指定的工作」、「（依上開計畫書內容，計畫書內吳曜昌是綜合組的，攝影組負責人為陳浩豐，【提示北院卷第212頁】分工組織圖，紀錄組負責人是陸浩明、鄭承志，攝影紀錄的負責人都不是原告吳曜昌，為何證人會說原告負責空拍？）因為我們部落習俗就是各組當頭的都會是比較年長的，實際執行都會是比較年少的，所以青年會就會擔任很多的執行工作，這個計畫書上面的人名是依分配，是我們盡量分配出去，但各組實際執行人大都是年輕人，所以吳曜昌才會負責空拍。」、「（【提示北院卷第212頁】在該會議記錄上面記載以攝影高架台下方才是空拍，是不是籌備會或攝影組本來預計以攝影高架台方式拍攝？）我們在籌備會議裡有明確指示，因為有上千人的大活動，必須架有高架台及空拍方式完成最珍貴的畫面。」、「（【提示北院卷第209頁至第212頁、第229頁至第230頁】會議記錄上沒有記錄用無人機方式拍攝，你有說指示的部份，為何在會議記錄上沒有）我們籌備會開了二十幾次，也觀賞過過去在卑南文化公園及卑南族部落的空拍畫面，所以有一致要求在2020年普悠瑪部落輪到20年才主辦的聯合年聚，一定要有最完整的拍攝紀錄，攝影組有觀摩模擬場地的需求，提出空拍的需求。」、「（【提示本院卷一第197至229頁】2020卑南族聯合年聚計畫書及人力組織執掌表是否有經普悠瑪部落通過？）這有經過普悠瑪部落通過。」、「（【提示北院卷第209-212頁】2020卑南族聯合年祭第17次籌備會議記錄之大會現場分工任務表是否有提供給普悠瑪部落存查或經普悠瑪部落決議通過？）每一次籌備會會議記錄都有提給普悠瑪部落，部落會議是一年兩次，在普悠瑪部落會議召開的時候，會將籌備會的會議記錄宣告。」、「（【提示北院卷第212頁）第17次籌備會議記錄之大會現場分工任務表紀錄組欄位的說明欄一記載空拍：吳曜昌之內容，是否有經過普悠瑪部落開會決議通過？）宣告通常是壯年會、青年會，青年會由誰做帶頭，壯年會由誰做帶頭，宣告就是把大部分重要的事情於部落會議中告知部落會議的參與人員，有提到攝影組、佈置組，通常不講人名，我們只有提到事情，在普悠瑪部落會議有口頭提到空拍機，但是不確定部落會議記錄有無記載。」（本院卷一第329至339頁）。是綜合證人洪慶誠之證詞可知，原告所為之系爭拍攝行為，應是依系爭委員會之分工指示，核與普悠瑪部落函及原告所提證明書所載之內容大致相符（見本院卷一第475頁、北院卷第231頁），且系爭拍攝行為之拍攝方法及內容亦均由系爭委員會指示，系爭影片係用於部落公共使用，非原告個人使用，亦核與系爭拍攝行為之截圖畫面（北院卷第286-289頁），呈現多數部落族人進行系爭聯合年聚活動之畫面，系爭影片之最後畫面亦出現「臺東縣卑南族民族自治事務促進發展協會」、「阿藜漾文創工作室」聯合出品之字樣（北院卷第287頁）等情相符，亦堪認定系爭影片之拍攝及製作並非由原告獨立決議完成，是原處分以原告為裁罰之對象已有疑義。
4.次按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」、「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第4條及第7條分別定有明文。是違反行政法上義務之處罰，不限於故意之行為，縱係過失，亦應處罰。又人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任（最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。本件依上開調查之結果已足認原告應係受系爭委員會之指示而進行系爭拍攝行為，且有關拍攝之內容及方式原告亦均依系爭委員會之指示而呈現多數部落族人聚集之畫面，故原告進行系爭拍攝行為時，應係立於普悠碼部落或系爭委員會之使用人地位無誤，縱原告曾於被告調查程序中表示為系爭活動之志工身分進行系爭拍攝行為等語（北院卷第281頁），然原告以志工之身分為系爭拍攝行為，與本院認定原告為使用人地位之法律性質並無矛盾衝突之處，揆諸行政罰法第7條規定及最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨所認「人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」之意旨，原告主張係基於普悠碼部落使用人之地位而進行系爭拍攝行為，故系爭拍攝行為之法律效果應歸屬於普悠碼部落，且應依行政罰法第7條第2項之規定認定行為人之故意過失，原處分對原告為裁罰有裁罰對象錯誤，應與撤銷之主張，即非無據。
5.被告雖另依民航法第34條、第99條之13、第l18條、第l18條之1文意，係以違規行為人為裁罰對象，進而主張原告為實際操作遙控無人機之違規行為人，當為本件原處分裁罰之對象等語。惟原告經認定於系爭拍攝行為之進行係立基於使用人之地位，已如前所述，衡以原處分以系爭拍攝行為違反系爭規定，並依民航法第l18條第1項第4款對原告處以罰鍰，然依系爭規定及民航法第l18條規定之文義，並未明文含括行為人之使用人亦應予以一併處罰之意。另被告雖援引民航法第99條之13、第l18條之1有關操作無人機之實際行為人處罰文意，主張原告為實際操作無人機之行為人，應依民航法第l18條進行裁罰等語，惟系爭拍攝行為係在109年1月28日進行，斯時尚為民航法第99條之13、第l18條之1施行之日（109年3月31日）前，依行政罰法第4條規定之意旨，自無援引行為時尚未施行之民航法第99條之13、第l18條之1條文意，而逕依民航法第l18條處罰原告之理，是被告所稱，尚難認可採。
㈣綜上，原處分既因有本件爭點⒈所指之裁罰對象錯誤應予撤銷
，其餘本件爭點⒉⒊⒋所涉之內容，因與判決之結果無影響且涉及其他裁罰對象之認定，即無進一步深究之必要，故不再於判決中併予審認。至原告另聲請傳喚證人陳文德作證及函詢被告有關作成系爭公告後，是否曾告知普悠瑪部落其傳統領域範圍位於系爭公告禁止施放有礙飛航安全物體範圍內之調查證據部分，因上開調查證據之待證事實分別關於普悠瑪部落於系爭聯合年聚之代表主體為何及普悠瑪部落是否知悉系爭公告等事實，因原處分對原告裁罰有裁罰對象錯誤之違誤業經認定如前，上開調查證據之內容係涉及其他裁罰對象之認定，應不影響本件判決之認定，故認原告上開調查證據之聲請於本件尚無調查之必要，爰附此併與敘明。
六、綜上所述，原處分有裁處對象錯誤之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件應由原處分機關另為適法之處分。
七、又本件事證已臻明確，及兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
八、結論：本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 9 月 19 日
法 官 陳宣每
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 9 月 19 日
書記官 洪啟瑞