臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭113年度簡更一字第12號114年4月11日辯論終結原 告 孔令謹訴訟代理人 孔令則律師複 代理人 應少凡律師被 告 臺北市立華江高級中學代 表 人 張鳴鳳訴訟代理人 蔡雪苓律師
温菀婷律師上列當事人間薪給事件，原告不服臺北市政府中華民國110年10月27日府訴三字第1106103229號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：㈠原告於民國72年8月1日至84年7月31日期間，受聘為臺北市私
立靜修女子高級中學（下稱靜修女中）教師，於84年8月1日起轉調至被告任教。經被告依靜修女中開具之84年8月16日靜女高證字第089號離職證明書及84年9月27日證明書（下稱靜修女中證明書），採計其私立學校教師年資（下稱私校年資）12年，並以84年8月25日北市華江高中人字第1614號敘薪通知書（下稱原敘薪通知），核定原告84學年度第1學期敘薪本俸為薪額新臺幣（下同）475元，自84年8月1日生效。嗣原告於87年8月1日介聘至國立桃園高級中學（下稱桃園高中），並於103年申請退休。桃園高中為審核原告退休申請案，經靜修女中以103年5月27日（103）靜女高人字第1030960000號函（下稱靜修女中103年5月27日函）復桃園高中及副知被告，被告始悉原告於72年8月1日至78年7月31日期間係為靜修女中兼任教師，78年8月1日至84年7月31日期間方任該校編制內合格專任教師，改採計其私校年資為6年，並以103年7月4日北市華江高中人字第10330578200號敘薪通知書（下稱103年敘薪通知），通知原告註銷原敘薪通知，重新核定起敘學期本俸為薪額350元。
㈡原告不服103年敘薪通知，經申訴駁回，提出再申訴，期間因
被告認原告於79年3月始取得合格教師證書，103年敘薪通知仍屬有誤，而以104年8月25日北市華江高中人字第10430688300號敘薪通知書（下稱104年敘薪通知），核定原告起敘學期本俸為薪額330元，再申訴決定以103年敘薪通知已不存在而不受理，經本院104年度訴字第1722號判決、最高行政法院105年度裁字第1183號裁定駁回原告之訴確定在案。原告不服104年敘薪通知，循序提出申訴、再申訴，經教育部中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）於106年7月24日作成再申訴評議決定：「再申訴有理由，原措施（即104年敘薪通知）及原申訴評議決定均不予維持，原措施學校（即被告）應依本評議書之意旨，於2個月內另為適法之處置。」（下稱中央申評會再申訴決定）。被告乃以106年8月18日北市華江高中人字第10630677400號敘薪通知書（下稱106年敘薪通知），通知原告核定起敘學期本俸為薪額350元。原告不服106年敘薪通知，循序提起行政訴訟，遞經本院107年度訴字第345號判決、最高行政法院109年度判字第244號判決駁回確定在案。
㈢被告依106年敘薪通知，更正原告84至86學年度成績考核結果
中核定薪額之記載，並以109年6月5日北市華江高中字第1096004198號函（下稱原處分），核算原告84至86學年度溢領薪資暨相關獎金及補助費共計498,478元，並限期繳回。原告逾期未繳還，被告以109年11月26日行政執行案件移送書移送行政執行，原告不服，提起確認公法上債權不存在之訴，遞經本院110年度訴字第80號裁定、最高行政法院110年度抗字第184號裁定以公立學校教師之薪給非基於契約關係所為之意思表示，屬授益行政處分，如對原處分有不服，應提起撤銷訴訟以為救濟，遂以訴不合法駁回原告之訴確定在案。原告依前開裁定之意旨，復提起行政訴訟，經本院110年度訴字第1490號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。被告提起上訴，經最高行政法院111年度上字第767號判決廢棄原判決，發交本院地方行政訴訟庭審理。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈106年敘薪通知於說明第二項倒數第三行是寫更正，然最高行
政法院未查及此而認為該通知係第二次裁決。應不可由被告以104年敘薪通知更正103年敘薪通知就重新起算時效。又被告以106年敘薪通知註銷104年敘薪通知的函文，時效即應自103年起算，從而5年時效即已完成。
⒉原處分與106年敘薪通知係完全不同之行政處分，非如訴願決
定所稱「確認應返還範圍及限期返還之處分」，因此已逾5年之法定時效。
⒊原處分合理期待得追繳期日應為84至86年，而非如訴願決定
所述之106年、109年。如以法務部106年9月14日法律字第10603509520號函適用結果，將導致行政程序法第131條形同具文，違背個案公平正義原則。
⒋公立學校教師之聘任為行政契約關係，依此契約關係所生之
薪資給付並非行政程序法第127條第1項所指之授予利益之行政處分。如上開給付發生應返還情事，即無從依第127條第3項以書面行政處分核定應返還數額。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈依最高行政法院111年度上字第767號判決意旨，103年敘薪通
知生效時，公法上請求權消滅時效開始起算，惟103年敘薪通知遭104年敘薪通知撤銷，被告前述請求權自104年敘薪通知生效時重新起算。104年敘薪通知遭中央申評會再申訴決定撤銷，被告旋即於106年8月18日做成106年敘薪通知，於斯時始可行使公法上不當得利返還請求權，該請求權不會回溯至103年敘薪通知生效時起算，與106年敘薪通知係重複處分或第二次裁決之判斷無涉。106年敘薪通知就原告敘薪之薪點經法院實體審理確定在案，被告以原處分通知原告返還溢領之薪給並未罹於時效。
⒉被告103年始知悉請求權存在，如回溯起算時效至原告所指84至86年，有悖於一般經驗法則。
⒊行政程序法第127條第3項於105年1月1日施行後，即得以書面
行政處分確認返還範圍，請求受益人限期返還因受益處分所受領之給付。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠事實概要欄所載事實，有靜修女中證明書（本院卷第157至15
8頁）、原敘薪通知（本院卷第159頁）、被告84學年度教師敘薪名冊（本院卷第161頁）、被告離職證明書（本院卷第163頁）、靜修女中103年5月27日函（本院卷第165頁）、臺北市政府教育局103年7月2日函（本院卷第167至168頁）、103年敘薪通知（本院卷第169頁）、104年敘薪通知（本院卷第171頁）、本院104年度訴字第1722號判決（本院卷第173至187頁）、最高行政法院105年度裁字第1183號裁定（本院卷第189至193頁）、再申訴評議書（本院卷第195至201頁）、106年敘薪通知（本院卷第203頁）、本院107年度訴字第345號判決（本院卷第205至218頁）、最高行政法院109年度判字第244號判決（本院卷第219至230頁）、被告109年11月26日行政執行案件移送書（本院卷第231頁）、本院110年度訴字第80號裁定（本院卷第233至242頁）、最高行政法院110年度抗字第184號裁定（本院卷第243至250頁）、原處分（本院卷第251至252頁）、訴願決定（本院卷第255至265頁）等附卷足稽，為可確認之事實。
㈡公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關
之地位（司法院釋字第382號解釋理由書參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益（最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。84年8月9日制定公布教師法第19條第1項、第2項規定：「（第1項）教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金3種。（第2項）高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級；專科以上學校教師之本薪以級別、學經歷及年資敘定薪級。」第20條規定：「教師之待遇，另以法律定之。」88年6月23日制定公布教育基本法第8條第1項亦規定：「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，……」關於教師之待遇，包括其敘薪核計，經司法院於101年12月28日作成釋字第707號解釋，宣告教育部發布之敘薪辦法關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，違反憲法上法律保留原則，且宣告於解釋公布之日起屆滿3年時失其效力，立法者遂於上開期限前完成教師待遇條例之立法，並於104年6月10日公布，自104年12月27日施行。
主管機關教育部所發布敘薪辦法及依職權作成之解釋性函令，法律依據雖欠缺，然其既作為辦理公立學校教師薪級核敘之給付依據，為保障教師權利義務而設，依上開解釋意旨，於教師待遇條例施行之前，仍應認其有效。而無論依106年敘薪通知作成前之敘薪辦法第2條、第3條、第4條、第5條、第7條規定，或依106年敘薪通知作成時之教師待遇條例第7條、第9條第1項、第11條第2項、第12條第1項規定，及教育部依教師待遇條例第25條規定授權訂定之教師待遇條例施行細則第3條第1項前段、第4條第1項、第5條第1項規定，可知公立學校與所屬教師間雖屬行政契約關係，惟為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障等立法目的，學校教師之受薪權受有憲法財產權、工作權之保障，須以法律或法律授權之命令規範。公立學校教師薪給之支給，就主管機關或授權學校對於薪級之敘定（敘薪辦法及教師待遇條例訂有教師薪級表），性質上屬於行政處分。而就學校依主管機關同意辦理所核發予教師之敘薪通知書及薪給之給與，在憲法法庭於111年7月29日作成111年憲判字第11號判決之前，基於前述本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，亦為具體事件所為發生法律效果之單方行政行為，性質上屬授益行政處分（最高行政法院111年度上字第767號判決意旨參照）。
㈢違法行政處分，無論是負擔處分或授益處分，在法定救濟期
間經過後，原處分機關或上級機關在一定條件下得依職權為全部或一部之撤銷；違法行政處分經撤銷後，原則上溯及既往失其效力（行政程序法第117、118條參照）。另行政程序法第127條第1項、第2項規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」104年12月30日修正公布之同條第3項規定：「行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」第175條第2項規定：「本法修正條文自公布日施行。」可知，基於依法行政原則之要求，行政處分有溯及既往失效之情形時，經其提供之金錢或可分物之給付失卻法律上之原因，而成為公法上之不當得利。又經由前述行政程序法第127條第3項之增訂，行政機關享有藉由行政處分之作成而自行取得執行名義之職權。行政機關作成授予利益之行政處分後經撤銷時，如在行政程序法第127條第3項於105年1月1日施行後，以書面行政處分確認返還範圍，得請求受益人限期返還因授益處分所受領給付。原告主張公立學校教師之聘任為行政契約，則公立學校教師薪資之給付，係因行政契約法律關係所生之對待給付義務，性質上並非行政程序法第127條第1項之授予利益處分，是被告請求原告返還溢領薪資之差額，不得以原處分之形式直接命原告繳回溢領薪資云云，容屬其一己主觀上之見解，洵無可採。
㈣又行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，
於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」第132條規定：「行政處分因撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效時，自該處分失效時起，已中斷之時效視為不中斷。」第133條規定：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」第134條規定：「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」可知，行政機關享有之公法上不當得利請求權，因5年間不行使而消滅，且係當然消滅。至於消滅時效之起算時點，行政程序法未明文規定，應類推適用民法第128條規定，自請求權可行使時起算。申言之，公法上請求權之起算與進行，原則上須權利已經發生，且權利得行使之狀態。而在授益行政處分被撤銷之情形，原處分機關撤銷原處分後，受領人因原處分所受領之給付始構成不當得利，原處分機關對之發生給付返還請求權（最高行政法院111年度上字第767號判決意旨參照）。本件原敘薪通知屬授予利益之行政處分，被告因靜修女中103年5月27日函之副知，而知悉有撤銷原敘薪通知之原因時起2年內，循上述行政程序法第117條規定，依職權以103年敘薪通知註銷原敘薪通知，並重新核定起敘學期本俸為薪額350元，其意即在撤銷被告於84年8月1日至87年7月31日期間，以本俸薪額475元為核算基礎所溢發予原告各項薪給之違法行政處分。原告主張被告本件公法上不當得利返還請求權，應自合理期待得追繳之期日即84至86年時起算消滅時效云云，顯對法律有所誤解，並不可採。
㈤公法上請求權依前述行政程序法第131條等規定，訂有消滅時
效制度。所謂「消滅時效」指因長期間不行使而使請求權減損效力或消滅之時效制度，其目的在於尊重客觀現存秩序、確保法律秩序之安定，以簡化法律關係，避免在訴訟上舉證困難，並有督促權利人及時適當行使權利之功能。又時效期間既因權利人怠於行使權利，在時效進行期間，如權利人有行使請求權或義務人有承認請求權等行為時，時效自不宜繼續進行，有時效中斷之問題。所謂「時效中斷」係指在消滅時效期間進行中，由於有不宜進行的事實發生，致已進行的期間歸於無效，並自事由終止時重新起算。關於公法上請求權時效之起算及中斷，於行政程序法及相關法規未有特別規定之情形，應可類推適用民法第128條前段：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」第129條第1項：「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」第130條：「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」第131條：「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」第137條第1項：「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」等規定。本件被告以103年敘薪通知撤銷原敘薪通知，原告依原敘薪通知核算84至86學年溢領薪給部分即有公法上不當得利之情事發生，被告之公法上請求權自103年敘薪通知生效時起算。惟103年敘薪通知嗣被104年敘薪通知撤銷，104年敘薪通知再被中央申評會再申訴決定撤銷，另作成106年敘薪通知，而106年敘薪通知嗣經法院實體審理確定在案（本院107年度訴字第345號判決、最高行政法院109年度判字第244號判決）。被告於109年6月5日以原處分通知原告於同年8月31日前返還溢領金額，經核並未罹於時效。
㈥機關於人民同一事件有多次批駁之情形，第1次批駁屬行政處
分，固無問題，但其後再次之批駁是否皆屬行政處分則不無疑義。所謂「重複處分」者，指先前已作成並對外生效之行政處分後，又重為內容與之相同的處分。因原行政處分之效力仍然存續，重複處分亦為行政處分，惟對原行政處分之事實及法律狀況，沒有新的評價，不生新的拘束力。至所謂「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，仍以原行政處分之事實及法律狀態為基礎，再為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與原行政處分相同，惟因發生公法上效果，故為一項新的行政處分。分辨重複處分與第二次裁決之主要實益，在於判斷提起爭訟是否合法。申言之，如為重複處分，訴願期間仍自原行政處分起算；若為第二次裁決，則自該裁決生效時起算（參見吳庚、盛子龍著，行政法之理論與實用，106年9月增訂15版，頁305至308）（最高行政法院111年度上字第767號判決意旨參照）。就本件而論，103年敘薪通知因104年敘薪通知遭註銷（撤銷）而回復其效力，嗣再作成106年敘薪通知，固發生同一事件產生103年敘薪通知與106年敘薪通知兩個處分。惟如前述，分辨重複處分或第二次裁決，主要實益在於判斷提起爭訟之合法性。而公法上請求權之消滅時效，係指在一定期間內不行使權利而發生請求權歸於消滅之制度，而消滅時效自請求權可行使時起算。準此，103年敘薪通知生效時，被告前述請求權開始起算，惟該通知嗣遭104年敘薪通知撤銷，被告前述請求權於104年敘薪通知生效時重新起算；104年敘薪通知嗣遭中央申評會再申訴決定撤銷，被告旋即於同年8月18日作成106年敘薪通知，被告於斯時始可行使其公法上不當得利返還請求權，該請求權不會回溯至103年敘薪通知生效時起算，與106年敘薪通知係重複處分或第二次裁決之判斷無涉。是原告主張被告以106年敘薪通知註銷104年敘薪通知的函文，時效應自103年起算，從而5年時效即已完成云云，應不可採。
㈦準此，被告依106年敘薪通知，更正原告84至86學年度成績考
核結果中核定薪額之記載，核算原告84至86學年度溢領薪資暨相關獎金及補助費共計498,478元，而原告對於上開被告核算金額之正確性並不爭執（本院卷第120頁），則被告以原處分命原告限期繳回上開金額，於法自屬有據。
㈧綜上，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無
不合。原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 114 年 4 月 30 日
法 官 邱士賓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 4 月 30 日
書記官 蔡叔穎