臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度簡字第168號114年9月23日辯論終結原 告 林清發被 告 交通部觀光署代 表 人 陳玉秀訴訟代理人 陳宏杰律師
彭正元律師李珮禎律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國113年4月8日交法字第11225305941號函附訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴後，被告代表人於訴訟進行中變更為陳玉秀，
其具狀聲明承受訴訟(見本院卷㈡第289頁)，核無不合，應予准許。
㈡本件原告對於被告112年11月28日觀業字第1123002812號執行
違反發展觀光條例事件處分書(下稱原處分)，處罰鍰新臺幣（下同）10萬元不服並請求撤銷，是本件爭訟之數額在50萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項、第2項第2款及第3條之1等規定，應適用簡易程序，並以高等行政法院地方行政訴訟庭為第一審管轄法院。
㈢按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告
同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴時已陳明僅對原處分罰鍰部分不服(見本院卷㈠第223頁)，惟訴之聲明原列為：「原處分及訴願決定均撤銷。」（見本院卷㈠第11頁），嗣具狀變更成正確之聲明為：「原處分及訴願決定關於罰鍰部分均撤銷。」(見本院卷㈡第255頁)，核與前開規定相符，應予准許。
二、事實概要：被告以原告未經申請核准請領旅行業執照，卻於112年6月間以社交通訊軟體招攬民眾赴保加利亞、羅馬尼亞及土耳其等地旅遊(下稱系爭旅遊)，登載行程日期等訊息，並以原告個人銀行帳戶收取行程規劃費及訂房取消費，而被告於112年8月16日接獲民眾檢舉，經審認原告違反發展觀光條例第27條第1項、第3項，非旅行業者不得經營旅行業業務，遂依同條例第55條第4項暨裁罰標準第7條附表3第1項等規定，以原處分裁處原告罰鍰10萬元並勒令歇業。原告不服，提起訴願，經交通部於113年4月8日以發文字號交法字第11225305941號函附訴願決定(下稱訴願決定)駁回訴願後，原告不服原處分關於罰鍰部分，遂提起本件訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠本案係12位民眾達成共同旅遊目的，在通訊軟體LINE成立私
密群組，僅是自駕遊自助旅行。原告無招攬不特定旅客，亦無安排旅遊、食宿及交通等經營旅行業務之行為，本案不存在旅行業者與旅客的關係，沒有觀光法規的適用。又「行前請注意事項」是經過大家討論而作成，已公告原告不是旅行社，不提供旅行服務，原告此次旅行是義務安排的自由行，且已決議以訴外人范植谷(下逕稱其名)名義租車，且安排8位旅伴為本次駕車的司機，任何旅行團不可能由旅客自己為司機。原告依據「行前請注意事項」受委託預訂住宿，本案訂房住宿採取代收代付、多退少補，原告沒有提供任何食宿服務。本來所有旅館只是預訂沒有付款，因原告是Booking.com的最高級「Genius 3級」會員，因此「行前請注意事項」決議預訂都先付款，且中途有退出的，不管任何原因、不能要求退款，但是可以介紹替代人。又關於3,000元規劃行程費，是范植谷等人在參加前，原告就已經告知，事後竟謊稱沒有經過同意，與事實不符。112年7月8日起，范植谷耍特權違反「行前請注意事項」，試圖變更租車方案，又協調不成，且不願依照「行前請注意事項」找替代人參加，於112年7月16日起陸續有范植谷等5人退出，懾於范植谷傳來「追究刑事、民事及行政的法律責任」恐嚇，對於退出5人原告只好破除規定，將每人轉入原告兆豐商業銀行帳戶25,000元，扣除不能取消訂房費用預估5,000元及規劃雜費3,000元，而退回每人17,000元。倉促間作業，原告尚多負擔退出5人不能取消之住宿費各246元，原告沒有獲利。又依臺灣宜蘭地方檢察署(下稱宜蘭地檢署)檢察官不起訴處分書，本案應該依據「行前請注意事項」辦理，故原處分違已反一事不再理原則。
㈡原告於112年6月19日傳送范植谷「9/12-11/1保加利亞羅馬尼
亞+土耳其49天GOOGLE地圖旅遊草案」，是私訊而無公開招攬，且只有地圖沒有住宿資訊。范植谷加入討論後，才修訂為「9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖」才有住宿資訊，是一個完整的旅遊計劃。訂房都是經過大家討論，且儘量依照范植谷的裁示訂房。訴願決定書直接以原告112年6月19日傳送范植谷「9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其49天GOOGLE地圖旅遊草案」有安排旅遊、食宿及交通等經營旅行業務，自是荒唐之詞。又訴願決定書依「臉書」刊登一張截圖，是招攬觀光旅客，更是錯誤，該臉書內容是原告兄長以原告名字Frank Lin刊登，且內容係依版規刊登，沒有違法，另貼文「保加利亞及羅馬尼亞租車30天自由行旅程」不存在，本案的行程應是在LINE群組名稱即「9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其」，被告卻狀況外，稱原告經營「小團體客製化旅遊行程」，但是提不出旅程內容，誣指原告有經營旅行業務。被告所為原處分事實理由只有短短5行半，完全沒有證物。原處分缺乏證據，又違反明確性、誠信、有利不利事項一律注意及比例原則，被告行政不中立，沒有確保依法行政之原則，充分證明原處分是荒腔走板、濫用職權的處分。爰聲明：原處分及訴願決定關於罰鍰部分均撤銷。
四、被告則以：被告非旅行業，亦未領取旅行業執照，卻以通訊軟體LINE招攬旅客，安排旅遊行程，實屬經營旅行業業務，違反發展觀光條例第26條、第27條，是被告依同條例第55條第4項暨裁罰標準第7條附表3第1項等規定，以原處分裁處10萬元罰鍰，合法有據。原告雖主張其僅係揪集旅伴相約共同旅遊，無營利行為而未違法經營旅行業務云云，然原告確實向招攬而來參與旅遊行程之旅客收取規劃雜費，至是否獲有利益 非經營旅行業務之行為要件，亦未規定以反覆實施為構成要件。另宜蘭地檢署檢察官不起訴處分書，乃針對原告之行為是否涉有刑事詐欺罪嫌所為認定，要與原告因違反發展觀光條例而遭裁處10萬元罰鍰之行政處分無涉。爰答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠原告涉有未依發展觀光條例領取營業執照，而經營旅行業務之違章情事：
⒈按「本條例所用名詞，定義如下：……十、旅行業：指經中央
主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業。」「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」「（第1項）旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。
二、接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續。三、招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通。四、設計旅程、安排導遊人員或領隊人員。五、提供旅遊諮詢服務。六、其他經中央主管機關核定與國內外觀光旅客旅遊有關之事項。……（第3項）非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票，不在此限。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」行為時(按即114年4月2日修正公布前〈下同〉)發展觀光條例第2條第10款、第26條、第27條第1項、第3項及第55條第4項分別定有明文。揆諸前揭明文，可知未經申請核准並依法辦妥公司登記及領取旅行業執照，不得經營旅行業業務。又所謂「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」等事項之「旅行業業務」範圍，觀之發展觀光條例第27條第1項第3款立法理由：「為避免非旅行業從業人員或業者『假借招攬旅遊名義從事旅遊相關業務』，肇致合法業者及旅遊消費者權益受到損害，爰將原第1項第3款增訂招攬國內外旅客並安排旅遊、食宿及交通之行為……，亦專屬旅行業之業務範圍」，可知前開規定所指旅行業業務之經營行為，若有分擔從事「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」之情形即屬之（最高行政法院107年度判字第235號判決意旨參照）。申言之，有此行為卻未申經許可，即得適用同條例第55條第4項規定加以裁處。又所稱「招攬」，並無行為方式之限制，凡行為人所為在客觀上足使旅客瞭解該旅遊活動進而報名參加即屬之（最高行政法院106年度判字第277號判決意旨參照）。
⒉原告於112年6月間以通訊軟體LINE招攬系爭旅遊，嗣組成12
位成員參加，由原告安排旅遊行程及住宿，並以原告個人銀行帳戶收取費用各節，有被告引用原告提出其與范植谷112年6月19日LINE對話紀錄(見本院卷㈠第35至37頁、即原告113年4月17日起訴狀檢附之截圖編號29、30照片參照)、原告112年7月2日在LINE群組刊登「行前請注意事項」(見本院卷㈡第27至33頁、同原告提出由群組暱稱「A-tai林進泰」儲存於記事本之內容〈見本院卷㈠第27頁、另第129、155、182、2
08、375頁均為相同資料〉)及112年7月14日刊登原告設立於兆豐商業銀行之個人帳戶已收受參加成員每人25,000元匯款之交易明細資料(見本院卷㈡第27至37頁)。被告因認原告有招攬旅客，安排旅遊行程及住宿之行為，而構成違反發展觀光條例第26條及第27條規定，涉有未領取營業執照之非旅行業者，而經營旅行業業務之違章情事，核無不合。
⒊至原告雖以下列情詞為主張，惟均不可採：
⑴關於招攬旅遊活動部分：
①依原告書狀記載：「這次(112)年規劃歐洲自駕旅遊動機，在
『行前請注意事項』第一條說的很清楚，…因為旅友小君得到乳癌…為了圓她的夢想…首先四月她發起在LINE成立私密的『趣歐洲旅行』群組(按群組成員約50人，參原告113年12月23日書狀、見本院卷㈡第50頁)，我們本來規劃巴爾幹半島11個國家60天的行程，但是後來…我就將保加利亞及羅馬尼亞單獨列一個30天行程，那時候還沒有包含土耳其，為：『9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其49天GOOGLE地圖旅遊草案』，那時候還有30多人報名，我們認為適合的有8位，而在LINE另成立：『9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其』群組。」「…交通部前政務次長范植谷，長久以來就是好朋友…」「6月19日我又把『9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其49天GOOGLE地圖旅遊草案』，以LINE私訊再分享給他(即范植谷)，他回答：『當然有興趣』…」「他們四名(指范植谷等4人)加入後，我們群組從八人增加為十二人，才以『9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其』49天GOOGLE地圖草案為底本，有半個多月時間討論訂車、訂房、旅遊行程等事項，他每一項均有做裁示，最後該草案修訂成『9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖』就是每個住宿點，就是此次我們旅行的真正規劃地圖，並將『9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其』群組 ，再改名『9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其』群組…。」等語(參原告113年10月1日書狀第2至3頁、見本院卷㈠第362至363頁)。又原告於112年6月19日傳送范植谷之對話紀錄略以：「這個行程有興趣嗎?我們8人，9/12將去保加利亞羅馬尼亞24天，土耳其22天，可能9/12搭土航14小時至索菲亞，…全程49天，決定後會告知機票怎麼買。費用：預計住宿，以三星為主，4星為輔含早餐，每天每人平均台幣000(0000/2)，租車、停車，高速公路及油每天每人400元…全程旅費預估16萬元，另加3000元規劃通訊及設備費。…我的地圖，每一景點第一次按下去，下拉都會有圖片或影片，然後再點右邊箭頭即可以開車導航至目的地。」等語，且附有49天GOOGLE地圖連結，內容有旅遊城市、景點及導旅路線，有上開112年6月19日LINE對話紀錄(所在卷證頁數同上)、49天GOOGLE地圖連結頁面列印資料及原告同份書狀在卷可參(見本院卷㈠第362至363、380至385頁)。故原告確實有透過LINE群組對群組內成員招攬旅遊活動，而群組之人由群組內成員邀約即得加入，自屬多數人之組合，要與群組是否對外公開無涉，且如非招攬，豈有原告所稱「有30多人報名」之理。又觀諸原告112年6月19日發送予范植谷之資訊，記載旅遊地點、天數與費用，已非一般聊天分享旅遊經驗，該資訊已足使接受訊息者了解該旅遊活動而參加，依前揭最高行政法院106年度判字第277號判決意旨，核屬發展觀光條例第27條第1項第3款之「招攬」行為，自不因系爭旅遊活動於范植谷等人加入後增加行程為53天及提供完整預訂住宿資訊，而認定原告無招攬行為。是以，原告確有原處分違規事實欄所載以LINE通訊軟體招攬旅遊活動之違規事實，洵堪認定。
②至原告否認有原處分違規事實欄所載「112年6月5日以網路臉
書社團『找旅伴揪團去趟旅行』刊登招攬『保加利亞及羅馬尼亞租車30天自由行』旅程」之行為，並主張係其兄林清吉以原告的英文名字Frank Lin刊登，且內容僅「揪伴人數 ：4/8(車手至少2人)」「年齡：4,5,6年級」「必須有團體合作觀念，願意集體行動者優先」等文字(見本院卷㈠第135頁)，故沒有違法等語。然原告此部分之主張縱認屬實，至多僅屬行政處分所憑事實理由有所不當，惟無從推翻前述以通訊軟體LINE招攬旅遊活動之違規事實而認為不存在，自不影響原處分之整體意旨。又行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。然而，此等記載的主要目的，在於使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規依據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，以及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令予以判斷，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法，以兼顧保障人民權益及行政效益的要求（最高行政法院112年度上字第575號判決意旨參照）。本件原處分業已記載受處分人、主旨、事實、法令依據及處分理由等項，當已足使原告瞭解其違反行政法上義務之原因事實及受罰之法令依據，且經原告於訴願程序及本件訴訟程序中具狀提出歷次書狀，就原處分所認說詞、證據不符之處一一提出說明，應無不能瞭解之理。又系爭旅遊計畫源自於巴爾幹半島11個國家60天行程，經轉變為保加利亞及羅馬尼亞30天行程，又變化為「9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其49天GOOGLE地圖旅遊草案」，最後演變為「9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖」等情，亦有前揭原告書狀說明綦詳。足見，系爭旅遊因計畫演變過程而有不同名稱，惟仍不失其同一性。是原處分違規事實欄雖僅提及「保加利亞及羅馬尼亞租車30天自由行旅程」，不影響原處分所認定違規事實所指系爭旅遊活動之同一性，而足以特定違規事件係指系爭旅遊。是原告主張原處分違規事實欄違反明確性、誠信、有利不利事項一律注意原則，且記載有錯誤，羅織原告有招攬行為，故應予撤銷云云，自不足取。
⑵關於安排旅遊行程及住宿部分：
①系爭旅遊於112年6月間組成12人成員，並以「9/4-10/26保加
利亞羅馬尼亞+土耳其」為LINE群組名稱，且將「9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其」49天GOOGLE地圖草案為底本，修訂成「9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖」，於112年7月2日有原告於該LINE群組刊登「行前請注意事項」，復由群組暱稱「A-tai林進泰」儲存於記事本各情，業如前述。又前揭「9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其49天GOOGLE地圖草案」已標示旅遊城市、景點及導航路線，而修訂為「9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖」後，則有更為完整標示系爭旅遊自112年9月4日起至112年10月26日住宿旅館、景點及導航等情，業據原告書狀說明在卷，且有該等GOOGLE地圖連結頁面部分列印資料可參(見本院卷㈠第363、380至385頁)。又依「行前請注意事項」記載略以：「…2.我不是旅行社，也沒有營利，但是為求品質出遊，每次我都要花心血1、2個月，每日幾小時的細心籌備，但是究竟我不是旅行社，大家要諒解。我沒有辦法充當導遊或是領隊，服務所有人員，我總是希望組員們發現問題，自己不只先尋求解決方法，而且能夠分享每一個人，這是自助旅行的原則，而不是把我當旅行業者，有問題就找我，這樣我會被操死。3.我們相聚有緣，希望大家出遊，能夠規律生活，並有團隊互助精神，所有的安全、利益與共，任何的風險與費用均分。2.(按編號有誤、以下編號順序同有誤均省略不贅)總結昨天大家意見，這次原則上將租用七人座自排二車，以阿泰及次長名義租車，因為此次增加車手免費，所以所有會開車的人，都準備好國際駕照備胎，行李以12公斤以下行李箱為限，另外在土耳其因為租車條件更差，將租用3部5人座自排。3.這次旅程保羅及土耳其各有4000公里，平均一天開車150多公里，(巴爾幹旅行社每天大約500公里)，景點安排考慮大家年紀不小，而且對歐洲歷史也不是那麼了解，所以除羅馬尼亞最美道路外，須要開較長距離的山區，及斷垣殘壁的遺址，就盡量避免，增加保羅的黑海，及土耳其南部地中海美美的小鎮。4.住宿及租車全部預付，所以中途若有退出的人，不管任何原因，不能要求退款，但是可以介紹替代人，款項問題自行解決，我們不介入協調。5.我安排行程需要電腦設備、電話通訊，及不可預知之其他費用產生等，以前團員每人主動付5000元規劃雜費，甚至有一年我的住宿費全部吸收，但是這次一開始規劃日期較少，所以每人減為3000元。6.每人先預繳保羅住宿費25000元…」等語，有LINE群組內容可參(所在卷證頁數同上)。而該群組之成員，自112年7月3日起陸續將25,000元匯款至原告個人銀行帳戶，有112年7月14日原告刊登於LINE群組已收受各成員每人25,000元匯款之銀行交易明細資料可佐(所在卷證頁數同上)，且為原告自承確有收受該等匯款而由原告在Booking.com訂房網站預訂住宿飯店等情無訛(見本院卷㈠第365頁、卷㈡第11頁)。足認原告確有經手費用、安排系爭旅遊之行程及住宿，且收取參加成員每人3,000元為提供規劃服務之對價費用，而前揭行為與一般旅行業者提供之服務並無不同，均屬一般旅行業之業務甚明。
②上揭「9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其49天GOOGLE地圖
草案」及「9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖」為原告設計規劃之事實，此由原告112年6月19日傳送范植谷之LINE對話紀錄稱「9/12-11/1保加利亞羅馬尼亞+土耳其49天GOOGLE地圖草案」為「我的地圖」等語可參。另原告書狀亦指摘范植谷等人已在112年7月13日盜拷原告「9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖」等語(見本院卷㈠第367頁)，顯有主張其為該旅遊地圖著作權人之意旨。復由原告於前揭「行前請注意事項」提及「…每次我都要花心血1、2個月，每日幾小時的細心籌備…」「…景點安排考慮大家年紀不小，而且對歐洲歷史也不是那麼了解，所以除羅馬尼亞最美道路外，須要開較長距離的山區，及斷垣殘壁的遺址，就盡量避免，增加保羅的黑海，及土耳其南部地中海美美的小鎮…」等語，可見原告表達其為規劃行程所付出之用心與辛勞，益證原告確有安排旅遊行程之實。至雖尚無每日精確時刻應到訪之景點、停留時間或順序，是范植谷曾於112年7月13日在LINE群組留言所稱「應該及早把出國前該做的工作列出明細，分派出去(如行程、租車、會計…)，…」(見本院卷㈠第134頁)，所指「行程」工作分派應係指每日詳細時刻表，然前揭GOOGLE旅遊地圖既已標示住宿旅館、景點及導航等資訊，精美程度業與一般旅行社規劃旅遊活動之性質無異，原告主張無安排旅遊行程等語，自不足採。另原告雖辯稱「9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖」及住宿規規劃係群組成員討論修訂云云，惟觀諸上開LINE對話紀錄之GOOGLE旅遊地圖或「行前請注意事項」內容，僅係原告單方面告知群組成員，未據原告提出群組成員互相討論行程之證據。而原告雖提出112年7月7日LINE對話紀錄內容(見本院卷㈠第389至390頁)，惟僅有原告張貼土耳其伊斯坦堡Febor Hotels&Spa飯店在Booking.com網站之網頁連結，並留言「10/22-26訂這個，幫忙看看有沒有更好的選擇?」及范植谷留言「4晚才7、8千元，…是不錯的選擇」，另范植谷張貼Roof Haliç Hotel飯店連結網址，又留言「有海景，但房型好像不適合？」之情節，充其量只有關於土耳其伊斯坦堡住宿飯店之簡短對話內容，且仍可由該對話紀錄佐證住宿飯店為原告所先擇訂，故僅詢問群組成員有無更好之選擇而已。益見，系爭旅遊與一般揪伴自助成員彼此共同參與、規劃行程情形不同，原告據此主張其無發展觀光條例第27條第1項所定之旅行業業務行為等語，與客觀事證不符，實難採信。
③本件緣於系爭旅遊12人參加成員雖於112年7月3日起陸續將25
,000元匯款至原告個人銀行帳戶，然於112年7月8日起，因成員彼此間對於租車事宜原規劃1人可攜12公斤以下行李箱而租用7人座自排車2輛即可，惟部分成員有1人攜帶20公斤行李箱之需求故要求改變租車方式，造成租車費用因此將增加18萬元應如何分攤之問題，引發爭議無法取得共識，致原為系爭旅遊12人參加成員之范植谷等5人於112年7月16日起陸續退出群組。經該等5位退出成員要求原告應將已收受之25,000元全額退款，惟原告以已向Booking.com訂房網站訂房且已經扣收不能取消住宿費用，而對於退出之5人預估應負擔5,000元費用，且規劃雜費3,000元亦不得退回等理由，而於112年8月28日僅退款各17,000元(計算式：25,000-5,000-3,000=17,000)予范植谷等人。原告與范植谷等人間因此涉有多起刑事偵查案件，另原告亦因此遭檢舉本件違反發展觀光條例之行政裁罰事件，有原告歷次書狀關於5位成員退出群組及退款經過之說明內容，且有被告原處分卷所附資料可佐。由上可知，原告確實有收取參加成員每人3,000元為提供規劃服務之對價費用，且於發生退款爭議時主張不予退還，參酌民事契約法律關係之意旨，可知原告應係基於與退出成員間「行前請注意事項」約定且認其業依債之本旨提出給付，其受領款項係有法律上原因而拒絕退還3,000元。益證，原告確實有提供旅遊規劃服務業務並收取費用，其違規事實明確。而原處分違規事實欄記載原告個人「銀行帳戶收取行程規劃費及訂房取消費」，用語雖未盡精確，然未悖離前述原告收取3,000元規劃雜費及未全額退款之事實，自不影響原告違規事實及原處分之效力。至原告主張事後收到信用卡帳單有4筆不能取消住宿之消費款項，實際金額合計為90,962元，又多轉錯帳給其中1位退出成員應由全部12人負擔，原告尚因此多負擔不能取消之住宿費，原告沒有獲利云云(見本院卷㈠第368頁、卷㈡第11頁)。觀諸原告提出信用卡帳單資訊之手機截圖照片，固顯示有來自Booking.com訂房網站之4筆消費金額(見本院卷㈠第31、33頁)，惟原告未提出該4筆消費紀錄之原始訂單，無法判斷該4筆消費金額究係支付何日期、何地點由何旅客入住之訂房費用。又縱依原告書狀內容(參原告113年11月29日書狀、見本院卷㈡第11頁)，陳報該4筆消費金額係為支付「Hotel Brasov (預訂入住日期112/9/15,16,17」「BSA Gradina(預訂入住日期112/9/10)」「Pension Casa Frieda(預訂入住日期112/9/24,26)」「West
Gate Studios(預訂入住日期112/9/12,13)」等4筆訂房之訂單費用，然參諸原告書狀亦陳明，未退出群組之成員仍有依原訂「9/4-10/26保加利亞羅馬尼亞+土耳其53天GOOGLE旅遊地圖」完成旅行，則原告所稱之該4筆訂房，是否仍有嗣後依該原訂行程出遊之成員實際入住？如有，何以令已退出成員分擔與其等無關之費用？何以未實際入住之退出成員應與有實際入住成員共同分擔？抑或退出成員究竟應如何分擔？另錯轉金額為何非由原告向該名退出成員追討不當得利，卻推由全部12人負擔？均未據原告說明，均屬有疑。益徵，原告上開片面認定係依「行前請注意事項」而自行決定分擔方式並據以計算之結果，已難盡信。另原告已收取每人3,000元為提供規劃服務之對價費用，業如前述，至原告收取後用於何處乃由原告自行決定，亦不影響原告已收取規劃服務費用之事實，迺原告辯稱該3,000元用於負擔不能取消之訂房費用云云，亦無從為有利原告之認定。況且，原告既有提供旅遊規劃服務業務而收取費用，已構成涉有發展觀光條例第27條第1項所定旅行業業務之違章行為，其是否獲利或得利、是否反覆實施營利為目的、或系爭旅遊是否部分成員嗣後退出，均無礙於此違章行為之認定。又原告自承已向Book
ing.com訂房網站訂房，且發生前述所謂4筆信用卡帳單已經扣收不能取消住宿費用，另其他取消的訂房資料皆已刪除等語(參原告113年11月29日書狀、見本院卷㈡第11頁)，然未見原告於訂房時有將每筆訂房之訂單詳細資料逐一傳送LINE群組以供全體成員知悉，可證原告係概括承包系爭旅遊全體成員之訂房事務，原告確有提供訂房服務而安排住宿之旅行業業務無訛，並非如原告所言僅是單純代為訂房而已，原告所辯自難憑採。
④又上開論述已足以認定原告涉有未領取營業執照之非旅行業
者，而經營旅行業務之違章情事，是以，原告是否另涉有安排交通或其他旅行業業務行為，茲不再予論述。
⑶關於原告其餘主張部分：
①原告主張其依「行前請注意事項」收款及訂房，范植谷等人
違反「行前請注意事項」退出，且不願負擔不能取消之住宿費用，依宜蘭地檢署檢察官不起訴處分書，本案應依「行前請注意事項」之自治規範辦理，故原處分已違反一事不再理而應自始無效云云。惟查：
⓵依前揭發展觀光條例第26條、第27條規定，經營旅行業者，
應先向中央主管機關申請核准，並依法辦理公司登記取得旅行業執照後，始得營業旅行業業務，招攬或接待國內外觀光旅客並安排旅遊、食宿及交通，此等管制係出於保障旅客安全，提高旅遊品質等公益目的而設，本件原告並未依法申請核准設立旅行業，亦非旅行業從業人員，依法不得經營旅行業務，故原告不得以系爭旅遊之成員均同意「行前請注意事項」及委託訂房，更不許以「行前請注意事項」單方面聲明「我不是旅行社，也沒有營利…」等語，即可藉詞作為免責之理由。又系爭旅遊成員間之法律關係是否依「行前請注意事項」解決紛爭，核屬私法上之範疇，基於私法自治及契約自由原則，私法契約若不具無效事由，公權力固應尊重其效力，惟當事人在行政法上應履行之義務，並不因私法契約之訂定而發生免予處罰之效果。申言之，系爭旅遊成員間關於「行前請注意事項」之約定，是否有效存在、成員可否退
出、恣意退出是否違反「行前請注意事項」、退款金額應如何計算等問題，均屬民法上契約之爭執，俱與本件行政裁罰無涉，故原告主張其依據共同訂定之「行前請注意事項」契約規定行事，無違反行政法規云云，不足採取。
⓶另原告執宜蘭地檢署檢察官112年度偵字第8164號不起訴處
分書為據(見本院卷㈠第309至311頁)，惟行政違章行為之認定，並非當然受刑事案件不起訴處分之拘束（最高行政法院98年度裁字第2965號裁定參照），自不能以刑事案件受不起訴處分，即謂於行政法亦無違反。又前述不起訴處分書，係退出成員即訴外人郭一力因原告不願全額退還25,000元，而對原告提起詐欺告訴，經該不起訴處分書就原告行為是否該當於刑法第339第1項詐欺罪為認定，並非就原告之行為是否構成違反發展觀光條例第26條、第27條「非旅行業者經營旅行業業務」為認定，且檢察官不起訴處分書亦非原告所援引改制前行政法院32年判字第18號判例意旨所稱之司法機關所為之「確定判決」，而無適用前開判例之餘地，原告前述辯詞洵屬無稽。
②原告主張系爭旅遊由成員擔任駕車司機，任何旅行團不可能
由旅客自己為司機，本案不存在旅行業者與旅客的關係，沒有觀光法規之適用云云。經查：依發展觀光條例第2條第2款「觀光旅客」之定義係指觀光旅遊活動之人，並未限定於參加旅行社業者辦理旅行團之旅客，原告稱系爭旅遊之成員非該條例之旅客云云，為其一己主觀見解，無可採憑。又系爭旅遊未曾委託任何旅行社辦理，故仍係以自助旅行之形式進行，此由系爭旅遊係由成員充任駕車司機，及范植谷曾於112年7月13日在LINE群組關於分派工作之留言等情可明。惟本件原告非旅行業者，卻涉有招攬旅遊活動，安排旅遊行程及住宿而涉有旅行業業務行為之違章情事，業如前述，可徵原告係以揪伴自助旅行之形式，藉以從事旅行業業務範圍之行為，要無從以系爭旅遊仍有依靠成員互助事項存在，即可推翻原告行為已經違規之認定。是原告主張系爭旅遊屬自駕遊旅行，不存在旅行業者與旅客，無觀光法規之適用云云，自無足取。
③另原告主張人民有言論、結社、契約及秘密通訊自由等語，
惟該等自由非漫無邊際，亦不得作為恣意違規之理由。又原告主張前曾2次檢舉他人違法經營旅行業，且提出詳細資料，被告函覆謊稱已經處分，後又函覆證據不足未處分，故被告本次原處分違反行政中立云云。惟旅遊活動因個案情節不一，尚難一概而論；況按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等（最高行政法院93年度判字第1392號判決參照），故縱有類此之其他違規行為未經檢舉或未由被告查明裁處，亦與本件處罰要件之構成無涉，原告此部分主張不法之平等，進而推論被告行政不中立云云，自難採憑。至原告其於關於被告機關承辦人員態度或指摘被告官員攀附權勢等陳述內容，僅係其對被告處理方式之不滿，容屬原告個人主觀感受之詞，且核與原告違規事實無涉。此外，被告所為原處分形式外觀觀之，核無行政程序法第111條規定行政處分無效之情形，原告僅泛稱原處分無效，自屬無據。是以，原告該等主張，均不足憑採。
㈡原處分所為罰鍰之處分，並無違誤：
據上所述，原告之主張並不可採。被告以原告違反發展觀光條例第26條、第27條規定，依同條例第55條第4項及發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第1項規定，以原處分對原告處法定最低額度之10萬元罰鍰，自無違反比例原則可言，依法核屬有據，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、結論：㈠原告之訴為無理由。
㈡訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1項前段。
中 華 民 國 114 年 10 月 9 日
法 官 林禎瑩
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 10 月 9 日
書記官 盧姿妤