臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭113年度簡字第108號114年6月19日辯論終結原 告 張柏齡被 告 農業部動植物防疫檢疫署桃園分署代 表 人 陳宏伯訴訟代理人 林冠佑律師
林采妤律師上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服中華民國113年1月26日農訴字第1120717793號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額20萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告於民國l12年7月2日自中國大陸搭乘班機由臺灣桃園國際機場(下稱桃園機場)入境，未主動申報檢疫，逕由財政部關務署臺北關(下稱臺北關)之綠線免申報檯通關，經臺北關查獲其行李內攜帶含豬肉肉粽6個(計1公斤，下稱系爭檢疫物)，移請被告改製前行政院農業委員會動植物防疫檢疫局新竹分局(現為行政院農業部動植物防疫檢疫署桃園分署)處理。被告以系爭檢疫物為含肉加工產品，應施以檢疫，原告未依規定申請檢疫，違反動物傳染病防治條例(下稱防治條例)第34條第2項規定，依防治條例第45條之1及違反動物傳染病防治條例第三十四條第二項規定案件裁罰基準(下稱裁罰基準)第2點第1款規定，以112年7月2日編號QS-l12-4S-00000000號裁處書(下稱原處分)裁處原告20萬元罰鍰，原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠防治條例第5條已明確指出可能傳播動物傳染病病原體之物品
方才適用於防治條例。被告亦於其機構網站公告世界動物衛生組織非洲豬瘟的消毒方式，其中之一為加熱56°C70分鐘、6O℃20分鐘後不活化或加熱70°C立即不活化，被告曾於原告訴願時辯稱該建議只是給農舍使用並不適用海關查驗。然而，原告認為農舍是第一線工作場所、是最需要防範的重點場域。而連豬隻工作場所都可以適用去活化病毒的定義的話，煮熟密封之豬肉更是安全無虞。被告列舉世界動物衛生組織對於非洲豬瘟的處理與進出口建議，其中條文15.1.2明確指出烹調後的豬肉產品儘管來自疫區也不需獸醫等檢驗證明，此規範與原告於訴願中提供的WOAH文件處理原則一致。原告認為被告將公認無傳染性的物品以防治條例處理本例案件頗為不當。相較之下，WOAH建議會傳播病毒的媒介如：衣服、器具等完全符合防治條例第5條中的：『其他可能傳播動物傳染病病原體之物品』，卻未見該單位裁罰，實在難以令人相信被告係為國內非洲豬瘟防疫而執行防治條例。
㈡系爭檢疫物含豬肉已煮熟故不具病毒傳染力，被告應先確認
系爭檢疫物具病毒傳染力始得裁罰。國際非洲豬瘟的防治行之有年，如何定義傳染性病毒顆粒的毒性以及有效的病毒去活化方式皆有明確規範。誠如被告官網、世界動物衛生組織公告以及歷年來學術論文所列，加熱過的豬肉產品並不具病毒傳染力。被告亦於官網陳列病毒消毒方式，其中在特定溫度與時間的條件下加熱豬肉即可去活病毒。70°C立即不活化即已考量食品中心溫度的傳導問題。而本案密封真空袋之肉粽以128°C煮熟食物、遠高於瞬間加熱70°C立即不活化的標準，更無傳染之虞等語。
㈢並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠原處分以系爭檢疫物為檢疫準則第19條第1款之含肉加工產品
故應施以檢疫，原告攜帶系爭檢疫物入境時，未依防治條例第34條第2項申請檢疫，故被告依防治條例第45條之1等規定裁罰自屬適法：
⒈農業部（改制前為行政院農業委員會，下稱農業部）l12年6
月28日農授防字第Z000000000號公告，中國大陸未列入口蹄疫、牛接觸傳染性胸膜肺炎、小反芻獸疫、非洲豬瘟、豬瘟等動物傳染病非疫區之國家(地區)。公告事項一後段略以，未列於表一之國家(地區)屬於疫情不明或已發生疫病等國家(地區)，其檢疫物輸入依檢疫準則及其他檢疫法規之疫區相關規定辦理。又依農業部動植物防疫檢疫署（改制前為行政院農業委員會動植物防疫檢疫局，下稱農檢署）l12年6月29日防檢二字第Z000000000號函示檢送近3年曾發生非洲豬瘟之國家(地區)一覽表略以，中國大陸為亞洲地區近3年曾發生非洲豬瘟之國家(地區)。是系爭檢疫物既自中國大陸輸入，且含有豬肉，其自屬輸入應施檢疫物檢疫準則(下稱檢疫準則)第19條1款之含肉加工產品，為農業部依防治條例第5條第2項所公告之l12年6月21日農授防字第Z000000000號公告中，應實施動物檢疫品目「貨名：預煮或以其他方式調製之粒狀、片狀或其他加工(粉、碎粒及細粒除外)之未列名穀類(玉蜀黍【玉米】除外)產品，含米量不低於30％，含肉者；中華民國輸出入貨品分類表之號列：1904.90.10.l0-2」之產品，當為應施檢疫物。
⒉原告於自中國大陸返臺入境時，未主動申報檢疫，逕由臺北
關之綠線免申報檯通關，經臺北關查獲其行李內攜帶含豬肉之系爭檢疫物，此有臺北關查獲旅客攜帶未申報動植物或其產品移送檢疫單及系爭檢疫物照片在卷可稽，原告依防治條例第34條第2項即負有據實申報或申請檢疫之義務，卻逕擇海關免申報綠線櫃檯通關，其應申報而未申報，當已違反防治條例第34條第2項。被告衡酌原告違規情節，依防治條例第45條之1及裁罰基準第2點第1款規定，裁處原告20萬元罰鍰，並依防治條例第34條之2第2項規定將該檢疫物並予銷毀，應屬合法適當。
㈡原告以系爭檢疫物含豬肉已煮熟，故不具病毒傳染力，並主
張被告應先確認系爭檢疫物具病毒傳染力始得裁罰，實屬無稽：
⒈按立法者要求對違反申請檢疫義務之行為人，尤其是攜帶豬
肉類及其他豬類產品之旅客或服務人員施以重罰，既不在於其所攜帶之檢疫物是否已經檢測呈非洲豬瘟陽性反應，也不在於其未依法通關後是否已經對國內產業造成實質之危害，而是在於其未依法履行申請檢疫義務之本身就具備相當之可罰性，且各類動物傳染病之風險是否存在，及其傳播疫病風險之高低，原本即屬行政機關本於其專業執行評估作業之事項。是疫病傳播風險之有無及高低，既業經立法者根據評估成果予以審酌，並肯認違反申請檢疫義務行為之可罰性，則行政機關就違規個案裁罰時，自無須再次就該風險之有無及高低再次評估，故本件既係因原告攜帶應施檢疫物入境，未依規定履行申請檢疫之義務，自當因違反防治條例第45條之1之規定而具有可罰性，要與系爭檢疫物是否存在具傳染性之非洲豬瘟病毒傳染性分屬二事。
⒉網頁介紹非洲豬瘟病毒特性，預防非洲豬溫消毒方式及可選
用消毒既種類等資訊，目的係為提供畜牧場實施防疫措施之參考，並非表示經過加熱之豬肉產品即可輸入我國。換言之，網頁之介紹並非法令，原告行為是否具可罰性，當依其行為是否構成防治條例規範情狀而定。我國目前為非洲豬瘟非疫區，為爭取我國國際貿易空間，實有維繫非疫區狀態之必要。考量入境旅客或服務於車、船、航空器之人員從外國違規攜帶肉製品具高度傳播疫病風險，且旅客攜帶之動物產品種類繁多，該等產品因檢疫處理程度不同，為加強防範非洲豬瘟自境外傳入，被告即有裁量禁止攜帶入境及應列為應施檢疫物種類、範圍之空間。各國係基於疫情資訊及風險評估等科學證據，自行訂定該國對於農產品進出口檢疫規範，世界動物衛生組織所發布之資訊，即為疫情資訊來源及風險評估等科學證據來源之一種，惟其所公布內容仍為各國立法之參考內容，尚非存在法律位階。是原告以被告引用世界動物衛生組織規範，做為其了得引用外國有關非洲豬瘟病毒之規定，認定其於我國未遵守我國法律是否合法之依據云云，顯係對於法律有所誤認。
㈢非洲豬溫疫苗目前尚未有經國際認可之商業化疫苗，是原告
主張疫苗有發展出云云，委無可採。又防治條例第34條第1項所規定之申報檢疫義務，係以物品是否屬本法所定之檢疫物為斷，並非以輸入之檢疫物有無感染性為判斷基準。原告一再援引WOAH網站資料作為抗辯系爭檢疫物並無感染性之依據，惟WOAH網站所公告之陸生動物衛生法典(Terrestrial Animal Health Code)之Articlel5.1.17規定：「從國外進口豬肉製品，需檢附國際獸醫證書證明豬隻來源及加工設施符合WOAH規定。」並非主張所有煮熟豬肉製品未經檢驗即可跨境。本件檢疫物自屬疫區之中國大陸地區輸入，且未檢附國際獸醫證書，實為高風險動物產品。旅客入境時縱僅攜帶少量，其仍有造成動物傳染病傳播之可能，為防範境外動物傳染病傳入我國，對我國農畜產業、自然環境乃至國民身體、健康及生命之社會公益造成重大影響之目的，依法本負有據實申請檢疫之法定義務。況若苛求被告機關須一一當場查驗旅客所攜帶之檢疫物，確認原料實際來源地檢疫，並待嗣後檢疫出傳染疾病，始得裁罰者，此不僅令主管機關針對疫情及檢疫物之公告完全失去意義，更違反防治條例之明文規定，且國家將付出巨大之社會成本，且造成旅客抱持僥倖心態，使防治條例有關為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延之立法目的全然落空，原告尚不得以此作為脫免申報檢疫責任之理由等語。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點：㈠原處分以系爭檢疫物為檢疫準則第19條1款之含肉加工產品故
應施以檢疫，原告攜帶系爭檢疫物入境時，未依防治條例第34條第2項申請檢疫，故被告依防治條例第45條之1等規定裁罰是否適法？㈡原告以系爭檢疫物含豬肉已煮熟故不具病毒傳染力，並主張
被告應先確認系爭檢疫物具病毒傳染力始得裁罰，有無理由？
五、本院之判斷：㈠本件相關法規：
⒈防治條例⑴第5條規定：「（第1項）本條例所稱檢疫物，指前條所稱動
物及其血緣相近或對動物傳染病有感受性之其他動物，並包括其屍體、骨、肉、內臟、脂肪、血液、皮、毛、羽、角、蹄、腱、生乳、血粉、卵、精液、胚及其他可能傳播動物傳染病病原體之物品。（第2項）中央主管機關得指定前項檢疫物之品目，公告為應實施檢疫之檢疫物（以下簡稱應施檢疫物）。」⑵第33條第1項規定：「中央主管機關為維護動物及人體健康之
需要，應公告外國動物傳染病之疫情狀態，並就應施檢疫物採取下列檢疫措施：一禁止輸入、過境或轉口。二指定應施檢疫物輸入前，輸入人或其代理人應申請核發輸入檢疫同意文件，並於輸入時執行檢疫。三依檢疫條件繳驗動物檢疫證明書或其他文件，並執行檢疫。四隔離檢疫」⑶第34條第2項規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員攜帶檢疫物者，應於入境時依前項規定申請檢疫」。
⑷第34條之2規定：「（第1項）輸入應施檢疫物有下列情形之
一者，輸出入動物檢疫機關得按其情節，為必要之處置：一、未依第33條第3項準則規定繳驗動物檢疫證明書或其他文件。二、前款動物檢疫證明書或其他文件記載事項與第33條第3項準則規定不符。三、其他不符合第33條第3項準則規定之情形。（第2項）前項必要之處置如下：一、依國際動物檢疫規範，採取安全性檢疫措施。二、延長動物隔離期間、施行診斷試驗、補行預防注射或治療措施。三、通知輸入人或其代理人限期補正必要之文件；無法補正者，得將應施檢疫物予以退運或撲殺銷燬。四、將應施檢疫物逕予退運或撲殺銷燬。」。
⑸第45條之1規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員未依第
34條第2項規定申請檢疫者，處1萬元以上100萬元以下罰鍰。」⒉檢疫準則第19條1款規定：輸入第十六條至前條以外之下列動
物產品，應符合其檢疫條件，始得辦理輸入：一、含肉加工產品：如附件十八之一（本院卷第477至480頁）。
⒊入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法（下稱系爭報驗辦法）
第7條第2項第7款規定：入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：七、攜帶水產品及動植物類產品。
⒋農業部依防治條例第33條規定之授權，以112年6月28日農授
防字第1121482417號公告口蹄疫、非洲豬瘟、豬瘟、高病原性家禽流行性感冒、新城病等動物傳染病非疫區之表列名單，中國大陸並未列入非疫區之國家（地區）（本院卷第227至230頁）；另依防治條例第5條第2項公告之l12年6月21日農授防字第Z000000000號公告中，應實施動物檢疫品目「預煮或以其他方式調製之粒狀、片狀或其他加工（粉、碎粒及細粒除外）之未列名穀類（玉蜀黍米】除外）產品，含米量不低於30%，含肉者」，為應檢疫物（下稱農業部檢疫物公告，本院卷第233至234頁）。
⒌農檢署為因應防治條例第45條之1之修法賦予行政機關就違反
同條例第34條第2項規定之行為有較大科處罰鍰空間，於107年12月18日修訂裁罰基準，以供下級機關就違規案件審酌裁罰額度之參考，其第2點第1款規定：「二、違反防治條例第三十四條第二項未申請檢疫案件裁罰基準㈠行為人自近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢
疫物入境（註1）（罰鍰單位：新臺幣元）
產品別 次數 豬肉類及其他豬類產品 其他檢疫物 第一次 二十萬元 一萬元 第二次以上 一百萬元 三十萬元註1、考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病，目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟病毒可極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品為傳播非洲豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人，以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。」（本院卷第189-190頁）；又農檢署以112年6月28日防檢二字第1121482408號函所附「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」之公告，載明中國大陸（含香港、澳門）為亞洲曾發生非洲豬瘟國家（地區）（下稱農檢署公告，本院卷第231頁）。則上開裁罰基準及公告，性質上均屬行政程序法第159條第2項第2款為協助下級機關行使裁量權而訂頒之裁量基準，且觀諸系爭裁罰基準已考量行為人違規攜帶檢疫物來源之不同，將裁罰標準區分為「近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）」、「未列於依防治條例第33條公告口蹄疫、高病原性家禽流行性感冒非疫區國家（地區）」及「自前二款所列國家(地區)以外之國家(地區)」等三種類型，再依所攜帶之動物傳染病別及產品別、違規次數之不同，分別訂定不同之裁罰區間，衡以行為人之行為次數、檢疫物之來源及所牽涉動物傳染病別均與其違反行政法上義務行為所生影響及所應受責難之程度等節密切相關，由此可知，系爭裁罰基準將「非洲豬瘟」、「口蹄疫」、「高病原性家禽流行性感冒」等動物傳染病地區相關違規攜帶檢疫物入境所生影響，視為優先之重點防疫對象，依據前揭分類針對第1次違規行為分別處以20萬元（非洲豬瘟疫區、豬肉類產品）、3萬元（口蹄疫疫區、偶蹄類動物肉類等產品）、3萬元（高病原性家禽流行性感冒疫區、家禽肉類等產品）及1萬元（其他地區之檢疫物），此與防治條例第45條之1立法說明揭示：「為加強防範口蹄疫及非洲豬瘟自境外傳入，落實邊境檢疫措施，維護我國農畜產業生產安全。」等意旨相符，應屬合理之裁量基準，而得為下級機關執行個案裁罰時之依據。
㈡查事實概要欄所載事實，除上述爭點外，其餘為兩造所不爭
執，並有系爭檢疫物照片（本院卷第183-186頁）、臺北關查獲旅客攜帶未申報動植物或其產品移送檢疫單（本院卷第187頁）、原處分（本院卷第191頁）、訴願決定書（本院卷第201-213頁）等件在卷可佐，堪信為真實。
㈢查原告於上揭時、地，攜帶含豬肉之系爭檢疫物由大陸地區
搭乘飛機至桃園機場入境我國時，未主動申報系爭檢疫物而通關等情，業如前述，而系爭檢疫物因含有豬肉，為檢疫準則第19條1款規定之含肉加工產品（本院卷第477頁），依農業部檢疫物公告，為應實施動物檢疫品目之品項（本院卷第234頁），故系爭檢疫物屬應施檢疫物無誤；再依系爭報驗辦法第7條第2項第7款之規定，原告攜帶系爭檢疫物為應檢疫物應主動申報，需前往紅線櫃檯才能查驗通關，然原告未經紅線櫃檯查驗通關，逕往綠線免申報檯通關而經查獲，是原告確有在上揭時、地攜帶系爭檢疫物入境時未依上開規定申請檢疫之違規，再依農檢署公告，大陸地區係近3年發生非洲豬瘟之國家（地區），故被告依上開裁罰基準第2點第1款規定，以原告第一次自近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境，對原告處以20萬元之裁罰應無違誤。
㈣原告固以前開情詞主張原處分違法，然查：
⒈按防治條例第5條第2項已授權中央主管機關得以公告指定應
檢疫物之品目，故有關應檢疫物之種類，即應依農業部公告指定應檢疫物之品目而定，而系爭檢疫物依農業部檢疫物公告，為應實施動物檢疫品目之品項，業經認定如前，至系爭檢疫物是否具病毒傳染力，依上揭規定及公告之內容，並非判斷系爭檢疫物是否為應檢疫物之要件，是被告以原處分為裁罰前，亦無庸再另行判斷認定系爭檢疫物是否已煮熟或是否具病毒傳染力，故原告稱被告應先確認系爭檢疫物具病毒傳染力始得裁罰云云應無足取。另原告雖以Terrestrial Animal Health Code（下稱陸生動物衛生法規） 15.1.2規定（本院卷第410頁）及相關文獻，主張加熱烹調過後的豬肉產品安全不需要獸醫的證明等語，然系爭檢疫物是否經加熱烹調而不具病毒傳染力，並未經我國立法機關及行政單位援引為判斷認定應檢疫物之依據，自非判斷認定系爭檢疫物是否為應檢疫物之要件，雖防治條例第5條第1項後段概括規定應檢疫物包含其他可能傳播動物傳染病病原體之物品，然此為立法體例之例示及概括規定，此概括規定要件已透過立法授權由行政機關以公告指定應檢疫物品目之方式完成認定，若農業部公告指定之內容無明顯違法之瑕疵，於本件判斷認定應檢疫物時自應予以尊重，原告前揭所稱尚難認為有利之認定。又被告適用裁罰基準以原處分對原告予以裁罰，既未逾法定裁量範圍，更無裁量濫用之情形，亦難認原處分有何瑕疵。是原告徒執原處分違法等語，其主張難認可採。
⒉另查卷附臺北關入境動線之現場照片，原告於桃園機場入境
之時，該旅客通關之動線，自手提行李檢查區入口處設置宣導看板內容提及：「警告！攜帶肉品入境最高將重罰新臺幣100萬元罰鍰」，另設置之農畜產品棄置箱上告示牌亦列有動植物產品之明顯圖示，使入境民眾可當場丟棄檢疫物以免遭受裁罰；再於行李轉盤亦設置大型檢疫犬宣導布偶、宣導看板亦載明「警告！攜帶肉品入境最高將重罰新臺幣100萬元罰鍰」，且臺北關綠線免申報櫃臺前方復設置應申報事項之內容（訴願卷第121-124頁），是依前開警示看板之內容，已足使入境之人均得清楚瞭解我國動物檢疫法規，原告身為智識成熟之成年人，對前開宣導警示自能清楚知曉，參以原告前開所攜帶系爭檢疫物，其內含有豬肉塊，其外包裝紙箱上印刷之【配料表】亦記載「豬肉」字樣（本院卷第185-186頁），原告從上開配料表之存在，自能清楚知悉上開物品係內含豬肉之產品，或至少對粽子內含有豬肉乙情可得而知；再而身為入境之旅客，自應於入境時查驗確認自身有無攜帶應檢疫物，若有攜帶即應申報，或於可丟棄場域先予丟棄以免遭受裁罰，但原告卻未為確認，仍未予申報即逕行攜帶系爭檢疫物入境，則其主觀上縱未具故意，仍有未盡注意之過失之情。
六、綜上所述，原告於上揭時、地入境時攜帶系爭檢疫物，未主動申請檢疫而通關，已違反其作為義務，主觀上原告應注意、能注意，卻仍不注意，亦具有違反行政法上義務之過失。從而，原處分依防治條例第34條第2項、同條例第45條之1及裁罰基準，以原處分對原告裁處20萬元罰鍰，並無違法，訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 7 月 24 日
法 官 陳宣每
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 7 月 24 日
書記官 洪啟瑞