臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭113年度簡字第25號原 告 張婉玲訴訟代理人 鄭志政律師被 告 新北市政府警察局淡水分局代 表 人 彭正中訴訟代理人 周依珊上列當事人間追繳加給事件，原告不服被告民國112年6月13日新北警淡人字第1124294343號書函及公務人員保障暨培訓委員會112年12月5日112公審決字第000732號復審決定，提起行政訴訟，本院於113年7月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、本件為其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的數額在新臺幣（下同）50萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第3款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
㈡、本件原告起訴時，被告代表人原為陳保緒，於訴訟進行中變更為彭正中，被告併於答辯狀聲明，應予准許。
二、事實概要：
㈠、原告係新北市政府警察局○○○○○○○○○，自103年6月30日起配置於該局淡水分局即被告○○○服務。被告前以111年9月6日新北警淡人字第1114359647號書函（下稱111年書函），審認原告任職被告○○○○○○，未實際負領導責任，請其繳回自103年6月30日起至111年1月19日止溢領之主管職務加給，計48萬4,367元。原告不服，提起復審。嗣被告以112年4月14日新北警淡人字第1124285422號書函（下稱112年4月書函）撤銷上開111年書函，並經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以112年5月9日112公審決字第000163號復審決定不受理在案。被告並以112年4月書函，更正並請原告繳回上開期間溢領之主管職務加給48萬3,377元。原告不服，提起復審。
被告復以112年6月1日新北警淡人字第1124292146號函（下稱112年6月1日函）函知原告，依行政院人事行政總處103年9月5日總處給字第10300456431號函附之「各機關（構）學校追繳違法支給加給或其他金錢給付參考處理原則」（下稱追繳加給處理原則），考量其無信賴不值得保護情形，以追繳不超過5年之給付為原則，重新計算追繳自106年1月20日起至111年1月19日止溢領之主管職務加給，另函通知，並撤銷上開112年4月書函。保訓會復以112年6月20日112公審決字第000287號復審決定書，決定復審不受理在案。
㈡、嗣被告以112年6月13日新北警淡人字第1124294343號書函（下稱原處分），請原告繳回系爭期間溢領之主管職務加給（含年終工作獎金、考績獎金及未休假加班費差額），計33萬5,090元。原告仍不服，提起復審，經保訓會以112年12月5日112公審決字第000732號復審決定書（下稱復審決定），駁回復審，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、是否符合「實際負領導責任」未有明確定義，事涉相關事實認定，被告應依職務之職掌事項及實際工作情形，覈實認定，以求公平正義及誠信。原告任職期間，其服勤業務均聽從上級長官之指派，從未自簽表示要放棄負領導責任之工作，原告主要負責辦理全般刑案分析、服共同勤務如蒐證(繞境安全維護)、刑案查察、防制車手特種警衛等並不限於文書，並負責指導偵查佐相關勤務、社會秩序維護法及清源專案之偵辦及相關轄區布建偵查，已實際負領導責任，此由證人郭懷哲所述亦可證。況他分局辦理相同業務之小隊長亦得領主管加給，何以原告不得領取?
㈡、且被告第三次書函亦有違誤，被告所發之公文函文，如事實概要欄所載，變動頻繁，前後共有3回，更突顯被告所為乃違法及無效。且原告既受申誡處分在先，依一事不二罰原則，不應再行處罰。而被告及保訓會所遮蔽而不予原告閱覽之部分，與行政程序法第46條第1項第2款有違，背離正當法律程序。
㈢、因本件為公法上不當得利，參最高行政法院104年判字394號判決意旨，應準用民法相關規定，並由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍。被告不得單方以行政處分之撤銷或廢止前函方式為之，否則有違誠信原則。又被告於103年6月30日核發職務加給時，即處於知悉適用法規是否處於不當之違法狀態，故被告於撤銷前揭核發職務加給處分時，已逾行政程序法第121條規定之2年除斥期間。
㈣、違法行政處分是否無效，難以分際，原告固先提起撤銷訴訟，然本件亦有確認行政處分無效之情狀，因被告撤銷對原告授益之行政處分，復審機關維持錯誤不當及違法無效之行政處分，依行政程序法第111條第7款，其行政處分具重大明顯瑕疵，故以備位訴之聲明主張確認行政處分無效等語。
㈤、並聲明:
１、先位聲明：
⑴、原處分及復審決定均撤銷。⑵、訴訟費用由被告負擔。
２、備位聲明：
⑴、原處分及復審決定全部無效。⑵、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
㈠、被告以111年書函通知原告後，鑒於全國軍公教員工待遇支給要點與新北市政府警察局薪資系統無法同步，經重新審查，以112年4月書函將溢領金額更正，嗣按如事實概要欄所載之原因，依公務人員保障法第44條第2項撤銷112年4月書函，另以原處分通知原告繳回33萬5,090元整。
㈡、原告未實際負領導責任:
１、有關偵查隊簽見略以，原告實際帶領負「○○○○」領導之責，僅未達理想等云云，然被告人事室於111年1月18日抽查偵查隊內勤人員勤惰案，說明五已詳細簽核原告「未實際負領導責任帶領小隊，停止支領主管加給」，並經機關主官核定停止發放，且偵查隊及原告未提出異議迄今已停止發放8個月。另查原告相關資料均無具體事證佐證原告審閱(核章)之實及任何考監(督導)之職責，與偵查隊其他帶領小隊長之權責不符。而小隊長服勤標準所據為內政部99年12月16日警署行字第0990175747號函。
２、按行政程序法第159條第2項第1款及第160條，偵查隊各小隊任務編組設立需經簽核上級設立，非業務單位自行創立。設有小隊長，偵查佐或警員支援，劃有刑責區，實際從事外勤勤務，擔負轄區治安偵查安全維護工作。經查，原告所受之指派非帶隊從事外勤勤務，為單純內勤；原告所述之勤務，亦為所有被告機關警察人員均應擔服，非限於原告1人。而原告所稱之共同勤務僅視治安及專案勤務需要，於不定時或專案勤務期間，支援外勤執行臨時性勤務。另指導偵查佐相關勤務、辦理社維法、清源專案，全屬業務範疇，由新北市政府警察局刑事警察大隊(下稱刑大)交辦與各分局規劃，與刑事小隊長之帶領小隊職責毫無關係。組織法規所規定之刑事小隊長平時應為值班、備勤、巡邏、守望、刑案偵查等帶小隊之共同勤務，原告均無擔服。經詢刑大人事室與原告所屬同性質之小隊長，其主管加給均未發給。
㈢、按行政程序法第46條第1項及第2項第1款，被告對做成有關原告行政決定前之內部擬稿或其他準備作業文件，得拒絕其申請。另被告做成111年書函前，已於111年8月22日簽文會辦原告知悉並請3日內提供書面陳述意見。
㈣、原告未依勤務表到勤之「勤務缺失」經被告依警察人員獎懲標準第6條第1款核予申誡；與經主官認未實際負領導責任停止支領主管職務加給兩者性質相異，未違一事不二罰原則。
㈤、有關原告追繳溢發主管職務加給之違法行政處分除斥期間認定，應自原處分機關或上級機關「知有撤銷」原因時起2年內為之，行政程序法第121條定有明文。本件除斥期間尚於知悉時起算2年內，又依行政程序法第127條第3項，公法上不當得利請求返還之方式本得以行政處分為之等語。
㈥、並聲明:
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、本件應適用之法令:
１、警察人員人事條例第2條:警察人員人事事項，依本條例之規定，本條例未規定者，適用有關法律之規定。
２、警察人員人事條例第22條第1項:警察人員之俸給，分本俸（年功俸）及加給，均以月計。
３、警察人員人事條例第27條:警察人員加給分勤務加給、技術加給、專業加給、職務加給、地域加給；其各種加給之給與，由行政院定之。
４、公務人員俸給法第5條:加給分下列三種：一、職務加給：對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之…。
５、公務人員俸給法第18條第1項:本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。
６、公務人員俸給法第19條第1項:各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。
７、公務人員加給給與辦法第9條第1、2項:各機關組織法規規定並實際負領導責任之主管人員，或組織法規以外之其他法律規定應置專責承辦業務人員並授權訂定組織規程，其擔任組織規程內所列主管職務，並實際負領導責任者，得支領主管職務加給（第1項）。各機關組織法規未規定，由各機關首長命令指派或權責機關核准成立任務編組之主管職務，不得支領主管職務加給。但在本辦法發布施行前，經行政院核定支給有案之職務，不在此限（第2項）。
８、公務人員加給給予辦法第2條：各機關公務人員加給之給與，除法律另有規定外，依本辦法規定辦理。
９、公務人員加給給予辦法第13條：本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。
、行政程序法第117條:違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。
、行政程序法第121條第1項:第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。
、行政程序法第127條第1項至第3項:授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同（第1項）。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定（第2項）。行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之（第3項）。
㈡、上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有復審決定、被告偵查隊刑責區暨業務分配表、原處分及送達證書、人事資料列印報表、被告112年6月1日函、原告追繳統計表、薪資明細表、年終獎金明細表、個人考績明細表、薪資補發明細表、因公未休假改發加班費印領清冊、112年4月書函、111年書函（見復審卷第4至13、99至149、158至159、168至179、325至417、435、495頁）等在卷可參，洵堪認定。
㈢、原告主張本件原處分之內容前已經申誡處分，本件再為處罰，顯違反一事不二罰原則。查原告並未明確指明其所陳遭受申誡之處分為何一申誡處分，雖被告有回應原告所指之申誡處分為原告未依勤務表到勤之「勤務缺失」經被告依警察人員獎懲標準第6條第1款核予申誡之處分，然原告自起訴至本院辯論終結時止，歷經超過半年及3次辯論期日，均未對其所指之申誡處分是否為被告所稱之前開申誡處分為回應，本院自無從審酌原告所稱之申誡處分是否有與本件有一事不二罰原則之適用。另縱使認為被告所述之處分即為本件原告主張之申誡處分，但該處分依據被告所述係處罰原告未到勤，與本件原處分所憑之原因為未盡主管職責不同，當非屬相同之原因事實，無所謂一事不二罰之適用。縱且認被告前開主張之申誡處分與原處分為同一原因事實，然原處分為通知溢領及繳回溢領之主管職務加給，屬於撤銷原核發主管加給行政處分之撤銷處分及對於該經撤銷之溢領部分命原告返還之行政處分，而該申誡處分係對於原告所為之懲罰性不利益處分，兩者性質不同，依據行政罰法第25條規定，自不屬於重複處罰範圍而有一事不二罰之適用。
㈣、授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。行政程序法第127條第1至3項定有明文。本件原處分為告知並請求返還原告溢領主管加給，觀其內容，業已包含撤銷發給原告所溢領之主管加給之處分，並且命原告返還，已特定其溢領之範圍以及金額，符合行政程序法第127條之規定。原告雖主張本件原處分被告命原告將溢領之主管加給返還屬於公法上不當得利，應以行政訴訟之一般給付訴訟請求，不得為行政處分命原告返還。經查本件主管加給若真屬溢領，且該溢領經被告以原處分撤銷原發予之處分，係基於公法上之不當得利（即原告無法律上之原因而受利益）為之，被告以原處分命原告返還並無問題，原告主張本件被告僅能起訴向法院主張公法上不當得利，當難採憑。
㈤、原告主張本件有除斥期間之問題：原告自103年6月30日起擔任被告偵查隊小隊長一職，惟被告認超過五年以上（106年1月20日以前）之溢領主管加給部分，即不予追繳。是原處分就106年1月20日起至111年1月19日止之數額為請求，先予敘明。經查：
１、查本件被告核發原告系爭期間之主管加給，依法有違（詳下述）。按行政程序法第3條第3項第7款及上開公務人員俸給法第19條第1項規定，可知有關公務員之人事行政行為，除優先適用規範其個別事項之法律外，仍適用行政程序法之實體規定，故涉及公務員俸給之行政處分撤銷之原因、要件、效果，及追繳的時效、範圍等實體事項，均應依行政程序法有關規定辦理。次查，被告作成核發106年1月20日起至111年1月19日主管加給之違法行政處分，迄被告112年6月13日作成原處分時，該等違法行政處分之法定救濟期間均已經過（訴願法第14條第1項參照）。再者，如果被告撤銷該等違法行政處分，核屬依法行政之權責，對於公益並無重大危害。且本件原告雖無信賴不值得保護之情形，但信賴授予利益之行政處分，其信賴利益為系爭溢領之加班費，為符合前揭公務人員俸給法第18條第1項、公務人員加給給與辦法第2條、第13條，以維護依法行政原則等公益，應認原告於系爭期間支領主管加給之信賴利益，並未顯然大於撤銷系爭核發主管加給處分所欲維護之公益。是被告自得基於行政程序法第117條前段之規定，依職權撤銷系爭核發主管加給之違法授益處分之全部或一部。另依行政程序法第121條第1項規定及最高行政法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨「同法第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之」，係自有撤銷權之機關「確實知曉」原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。
２、本件涉及原告執行之業務，是否符合公務人員加給給與辦法所稱是否實際負領導之責的事實認定，而該等事實有無之認定，非掌管「員警薪資待遇及增減數額之統計及通報」、「員工薪餉清冊、加班費及差旅費之會核」等業務之人事室或出納的權責。且因內勤小隊長是否屬負實際領導責任之主管，實務上迭有爭議，而各警局作法不一，有各警察函覆之內容及本院之整理內容附卷可佐（見本院卷第163、167至173頁）被告人事室因當時無相關前例可資具體認定原告得否支領主管加給，故未於該時確實認定。遲至111年8月30日間，經上簽呈，具體就原告執行業務之實際情形討論原告有無實際負領導之責，並由分局核准簽呈，作成「原告溢領主管職務加給追繳案」（見原處分卷第261至263）之內容，並詳實紀載6頁認定過程，可認被告斯時始「確實知曉」原作成之違法發給主管加給之授益處分有撤銷原因，並以原處分作成追繳溢發俸給之處分，即係在2年內行使權利，而未逾行政程序法第121條規定2年之除斥期間，依法固無不合，原告主張，自難採信。
㈥、原告先位聲明主張原處分違法部分：邏輯上而言，行政處分若有無效事由，則該行政處分即為無效，既屬無效，則同時主張違法撤銷及無效之主張，於訴訟上雖非不可，但其聲明之順序上應為先確認行政處分無效，經法院不予採納後，於後位聲明主張原處分違法而撤銷。本件原告主張原處分違法並於先位聲明撤銷原處分及復審決定。備位聲明確認原處分及復審決定均無效，然本件原處分及復審決定經本院審酌並無無效事由（詳下述），是以，本院應審酌原處分及復審決定是否違法而得以撤銷。
１、而本件之爭議點在於，公務人員加給給與辦法第9條第1項所規範之實際負領導責任者，所指為何？該部分為首長得依職權審酌或是需核實是否有實際負領導責任？
２、原告固主張於103年至淡水分局擔任偵查隊小隊長，實際辦理偵查工作，並主張只要上級長官指派，即聽從命令等語：
⑴、原告於系爭期間內在○○○○內擔任小隊長，而依據新北市政府
警察局直屬大隊、分局偵查隊、警備隊、交通分隊小隊長每服勤日服勤方式規定對照表，原告需每日帶（導）勤4小時。然原告所屬為○○○○（見復審卷第99至149頁），其承辦業務為刑案紀錄表、刑案總冊、刑案獎金請領、不得變更名字查詢、流水號、移送報告書上傳、護照、刑事資訊系統、全國治安管制系統帳號管理、重大刑案、報案三聯單，單一窗口管制、拘留所、社秩法裁決。並審酌其他鑑識小隊、偵一小隊至偵六小隊，分別於小隊長與巡官之刑責區村里記載為小組業務責任區查察督導及小組業務督導，然原告之該欄為空白，且於小隊上，○○○○尚編有工友，而工友則屬偵查隊全隊所共用，則是否有原告督導，不無疑問，再者，原告對於其各該組員並無實際考核之權，則可知原告並未有領導下屬之情。
⑵、此外，原告依勤務分配表所服勤務之編排均非固定，係由被
告根據勤務需求、治安狀況而編排；而證人即曾任被告偵查隊隊長郭懷哲於本院辯論時證稱：原告職稱是小隊長。編制是帶領○○○○。而 刑事警察在分局在勤務上會受分局監督，業務上會受到刑事警察大隊的監督。所以在刑事警察大隊所指派的業務整理上會有一個團隊負責處理，就是所謂的○○○○。他的工作包含很多，包含刑事數據整理還有月報表、專案行動，還有日常資料庫建立，還有將當前工作重點指導派出所及外勤小隊，以及臨時指派工作等等，只要是刑大指派的工作都需要處理回報。若是具體內容具包含掃黑、打詐、槍枝、肅竊還有檢警窗口，還有受理報案、清原專案、宮廟繞境等等，包含毒品。（見本院卷第218至222頁），其證詞並未明確證述原告有督導之責，所述僅為依據警察勤務條例及前開勤務分配表原告所為之勤務。再者，觀之被告所提供之公文系統流程（見原處分卷第50至120頁），被告單位並未設定○○○○，且相關電子公文之簽核均未有經過○○○○，既無經○○○○簽核，則掛名小隊長之原告自無簽核相關公文之權利，亦徵其對於其小隊之其他人所為之相關公文無簽核之權，進而可知其無領導之責任及權力。
⑶、綜上所述，原告非實際負領導責任之主管人員，是其不得支領主管職務加給，應堪認定，原處分並無違誤。
㈦、原告備位聲明主張原處分及復審決定無效部分：
１、按行政程序法第111條規定：行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。是以，於行政程序法上業已明確規定行政處分之無效事由，故本件原處分除有符合上開事由外，自非所謂之無效行政處分。
２、本件原處分為書面處分，有記載被告之抬頭並經被告機關用印，內容並非不能實現，要求者亦非構成犯罪，且未違背公共秩序、善良風俗，且關於主管加給之給付，本屬機關之職權範圍，並查無其他重大瑕疵，是原處分自非無效行政處分。
３、又原告主張復審決定無效，同樣引用行政程序法第111條之規定，但復審決定於性質上，依據公務人員保障法之規定，係定位為相當於訴願之程序，此觀之公務人員保障法第25條：
公務人員對於服務機關或人事主管機關(以下均簡稱原處分機關) 所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。自明，是以，關於復審決定是否有無效之事由，理應觀之復審法是否有規定，如未規定者，則回歸總則性之訴願法。而行政程序法第111條所定者為行政處分無效之事由，就此而言，當不得引用行政程序法關於行政處分無效之規定直接主張復審無效。則應回歸相關法理及規範觀之本件復審是否無效，而本件復審並無所謂無當事人能力及對於未生效力之行政處分或不得復審之事件做成復審決定等無效事由，是本件復審自為有效，原告主張當非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原處分撤銷前已發予之主管加給，並命原告繳還溢領之33萬5,090元，核屬有據，復審決定遞予維持，亦無違誤。從而，原告之請求均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、本件第一審之訴訟費用為2,000元，由敗訴之原告負擔，爰確定如主文第2項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 8 月 26 日
法 官 唐一强
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 8 月 26 日
書記官 陳達泓