臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭113年度簡字第206號115年3月6日辯論終結原 告 劉文淑被 告 衛生福利部代 表 人 石崇良訴訟代理人 陳昶安律師
萬哲源律師胡家瑄律師上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國113年4月10日院臺訴字第1135006403號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：原告起訴後，被告衛生福利部代表人於訴訟進行中變更為石崇良，原告具狀聲明承受訴訟（本院卷二第255至256頁），核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告於民國110年8月16日接種莫德納COVID-19疫苗（下稱莫德納）後，於同年8月19日因右眼視力模糊而就醫，經診斷為右眼中心視網膜靜脈阻塞（下稱系爭症狀），故認有預防接種受害情事，乃於同年12月13日向被告申請預防接種受害救濟。嗣經被告預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）於112年11月23日以第214次會議審議後（下稱第214次會議，個案編號6765），認原告於疫苗接種後血小板與凝血功能均無異常，且依醫學實證顯示，接種mRNA類型COVID-19疫苗後之動靜脈血栓未顯著增加，故系爭症狀與接種莫德納「無關」，遂依預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱審議辦法）第17條第1款規定，不予救濟。被告以112年12月19日衛授疾字第1120101741號函(下稱原處分)檢送上開審定結果予社團法人國家生技醫療產業策進會，再由該會於同日以(112)國醫生技字第1121219077號函（下稱策進會112年12月19日函）通知原告，原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠我在接種莫德納前，雙眼視力均在正常值，從無三高等慢性
疾病史，身體狀況一切正常，惟施打莫德納第3天即發生嚴重血栓，並經診斷罹有系爭症狀，顯然與接種莫德納相關，或縱使非相關亦屬無法確定。被告僅採信非先進國家認證之低階證據力之證據，不願採用國內各大醫院配備的先進設備來檢驗分析疫苗接種受害人之身體狀況，僅於宣導單上列舉各種輕微不良反應，疏於告知莫德納可能產生嚴重血栓之副作用，造成原告因嚴重副作用，生活有諸多不便，亦支出新臺幣（下同）30萬左右之醫療費用，故被告應負善良管理人之完全責任，不應逃避補償責任。審議小組審定之救濟通過率也只有10%，90%均為「無關」，而全程審議不公開、不錄影，當事人毋庸到場，案件審核過程不到1分鐘，程序草率有瑕疵，故原處分違法，被告應補償我50萬元等語。
㈡並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告110年
12月13日的申請，作成核定給付預防接種受害救濟金50萬元的行政處分。
三、被告則以：㈠莫德納之仿單未曾將「血栓」納入疑似不良反應，且醫學實
證顯示接種莫德納後，發生上開症狀之風險並未增加，亦無得以推翻上開醫學實證研究之證據。又參酌AZ或嬌生疫苗引起之血栓併血小板低下症候群(下稱TTS)指引標準，須經醫學檢驗確認有血小板低下、血栓，以及凝血功能異常之情形，始能確認與疫苗有關，然原告血小板與凝血功能指數皆無異常，並無凝血功能異常導致血栓情形，且莫德納亦非腺病毒載體疫苗，縱使從寬以TTS指引標準檢視，其檢測結果亦與TTS不符。況且原告於接種疫苗前，曾診斷患有原發性高血壓病史，並經檢查有血脂、血糖異常等情形，均屬慢性疾病，並非短時間接種疫苗而引起，為提高系爭症狀發生之原因，故審議小組基於醫學專業綜合研判原告症狀與接種莫德納之關聯性為「無關」，且未就檢查及醫療費用支出核予醫療補助，並無違法。又被告於第214次會議審議前已先將相關會議資料提交審議小組委員先行閱覽，故原告以審議平均時間過短為由，主張程序具有瑕疵為無理由等語。
㈡並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不
爭執，並有原處分（本院卷一第101至138頁）、行政院113年4月10日院臺訴字第1135006403號訴願決定書（本院卷一第55至62頁）、策進會112年12月19日函（本院卷一第139至140頁）、被告112年1月5日衛授疾字第1110101633號公告（本院卷一第143至144頁）、預防接種受害救濟調查暨送件檢核表（本院卷一第150至151頁）、110年12月13日預防接種受害救濟申請書（本院卷一第152至153頁）、COVID-19疫苗接種紀錄卡（本院卷一第154頁）、莫德納產品特性摘要（本院卷一第159至170頁）、原告病歷資料（本院卷一第171至272頁）各1份附卷可稽，此部分之事實，堪以認定。㈡應適用之法令：
1.按傳染病防治法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；…。」同法第30條第1、4項規定：「（第1項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。（第4項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」復依前揭條文第4項授權而訂定之審議辦法第9條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組（以下簡稱審議小組），其任務如下：一、預防接種受害救濟申請案之審議。二、預防接種與受害情形關聯性之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他與預防接種受害救濟之相關事項。」第10條第1、2項規定：「（第1項）審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關就醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定1人為召集人。（第2項）前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3分之1。」第11條規定：「審議小組審議預防接種受害救濟案時，得指定委員或委託有關機關、學術機構先行調查研究；必要時，並得邀請有關機關或學者專家參與鑑定或列席諮詢。」第13條規定：「（第1項）審議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下：一、無關：有下列情形之一者，鑑定結果為無關：㈠臨床檢查或實驗室檢驗結果，證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致。㈡醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性。㈢醫學實證支持其關聯性，但受害情形非發生於預防接種後之合理期間內。㈣衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防接種之關聯性。二、相關：符合下列情形者，鑑定結果為相關：㈠醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預防接種與受害情形之關聯性。㈡受害情形發生於預防接種後之合理期間內。㈢經綜合研判具有相當關聯性。三、無法確定：無前二款情形，經綜合研判後，仍無法確定其關聯性。（第2項）前項醫學實證，指以人口群體或致病機轉為研究基礎，發表於國內外期刊之實證文獻。（第3項）第1項綜合研判，指衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷。」第17條第1款規定：「預防接種受害救濟案件，有下列各款情形之一者，不予救濟：一、發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防接種確定無關。」第18條規定：「（第1項）審議小組依救濟給付種類，審定給付金額範圍如附表。（第2項）審定給付金額，應依受害人之受害就醫過程、醫療處置、實際傷害、死亡或致身心障礙程度、與預防接種之關聯性及其他相關事項為之。（第3項）障礙程度之認定，依身心障礙者權益保障法令所定障礙類別、等級。（第4項）嚴重疾病之認定，依全民健康保險重大傷病範圍及藥物不良反應通報規定所列嚴重不良反應公告之疾病。（第5項）給付種類發生競合時，擇其較高金額給付之；已就較低金額給付者，補足其差額。」而該條附表「預防接種受害救濟給付金額範圍」規定，救濟給付種類屬嚴重疾病給付，與預防接種相關者，給付金額範圍為1萬元至300萬元、無法確定者為1萬元至120萬元；種類屬其他不良反應給付，與預防接種相關及無法確定者，給付金額範圍為0至20萬元。而同辦法第19條第1款規定：「預防接種受害救濟案件，有下列各款情事者，得酌予補助：一、疑因預防接種致嚴重不良反應症狀，經審議與預防接種無關者，得考量其為釐清症狀與預防接種之關係，所施行之合理檢查及醫療費用，最高給予20萬元。」
2.準此可知，被告對於預防接種受害救濟申請所為之准駁決定，係取決於由醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士組成之審議小組，對於接種疫苗與受害情形關聯性之鑑定，以及給付金額之審定結果。審議程序乃先蒐集個案之申請資料、病歷等，送審議小組中之醫學專業委員做成初步鑑定，再將初步鑑定意見及相關資料，提交審議小組會議，並依其鑑定結果分類為「相關」、「無法確定」及「無關」。若個案符合前兩者，則再按其受害情形審定預防接種受害救濟給付金額；若屬「無關」，則不予救濟，並得考量個案為釐清症狀與預防接種關係所支出之相關檢查醫療費用情節，酌予補助。又因審議小組所為接種疫苗與受害情形關聯性的鑑定，涉及高度專業的醫藥領域知識，是基於審議小組就上開事項作成的專業鑑定，應認享有判斷餘地，行政法院原則上應予尊重，而採取較低的審查密度。是行政法院所應審查者，並非逕自取代審議小組之醫學專業鑑定，而係審議小組是否已就醫學實證、個案病歷資料及相關檢驗結果為合理綜合判斷，倘經查得審議小組之判斷係基於錯誤事實、與事件無關之考量而有恣意濫用，或組織不合法、未遵守法定正當程序等情事時，仍將依法撤銷之（司法院釋字第462、553號解釋理由意旨參照）。
㈢原處分核無原告所指程序或實體上之瑕疵：
1.關於審議小組鑑定原告系爭症狀與莫德納接種「無關」而不予救濟之部分，查被告接獲原告申請案，並蒐集其病歷資料及相關檢驗結果後，送請審議小組指定具有專科醫師身分之2位審議小組委員先行調查研究，初步鑑定之結果均認定為「與預防接種確定無關，不予救濟與補助」，鑑定意見則分別略以：「㈤醫學實證不支持症狀及預防接種之關聯性，相關文獻有J.Clin.Med.2022,11（17）,5101德國多中心研究，共分析332位發生視網膜血管阻塞病患，與其全國歷史個案資料比對分析，發現COVID-19疫苗之後，視網膜動脈或靜脈阻塞之發生率，與未接種者並沒有差異。另JAMA.2021;326(14):0000-0000美國統計資料，約1千萬人接受mRNA疫苗（包含BNT及MDN）後0-21日內，發生各種動靜脈血栓等風險均無增加。㈥其他補充：個案為58歲女性，無慢性病史。於110/8/16接種MDN第1劑疫苗，於8/19發生右眼視力模糊，就醫診斷為右眼網膜中央靜脈阻塞，於門診接受治療。檢測血小板、d-dimer及各種凝血數值均正常。」、「綜合建議：1.本案醫療委員鑑定申請人為58歲女性，無慢性病史。接種疫苗後後約3日發生右眼網膜中央靜脈阻塞。根據國際個案對照研究，網膜血管阻塞之發生率，於COVID-19疫苗施打前後並無差異，故與接種莫德納無關。」等節，此有衛生福利部疑似預防接種受害案件鑑定書、預防接種受害救濟給付法律/社會公正人士委員建議表各1份在卷可憑（本院卷一第273至278頁）。嗣上開卷證資料提交審議小組於第214次會議進行討論後，審議小組則作成「本案經審議，依據病歷資料記載、臨床表現、相關檢驗結果及現有醫學實證等研判，個案接種疫苗後因右眼視力模糊而就醫，經診斷為視網膜靜脈阻塞。其血小板與凝血功能檢驗結果並無異常。目前醫學實證顯示，接種mRNA類型 COVID-19疫苗後之動靜脈血栓發生率未顯著增加。綜上所述，個案症狀與接種莫德納無關，依據審議辦法第17條第1款規定，不予救濟。」決議乙情，此有第214次會議紀錄1份附卷足參（本院卷一第104頁），可知審議小組係以現有醫學實證未支持其關聯性為基礎，並參酌原告病史、接種後發病時序、臨床表現、血小板及凝血功能檢驗結果不符合目前已知與疫苗相關血栓事件之典型檢驗表現或臨床特徵，經綜合評估後認系爭症狀與接種莫德納間不具關聯性，最終作成「無關」之鑑定。而參諸莫德納疫苗之藥品仿單未將血栓列為接種不良反應（本院卷一第326-17頁），且被告提出之Blood Reviews期刊報告「mRNA COVID-19疫苗接種與靜脈血栓栓塞間並無明顯關聯」提及：「在過去一年中，美國、英國、法國及以色列的研究人員，已將 mRN
A 疫苗接種後的靜脈血栓栓塞症之發生率，與在相配對且未接受疫苗接種之個體中，於某一對照期間內發生之經調整靜脈血栓栓塞症基準發生率加以比較。包括隨機試驗、病例對照系列、前瞻性世代系列，以及主動式疫苗安全監測計畫分析等各種研究設計，均『未』顯示接受 BNT162b2（輝瑞）或mRNA-1273（莫德納）疫苗者之靜脈血栓栓塞症風險增加（原文：Over the last year researchers in the United States, United Kingdom, France, and Israel have compa
red VTE rates after mRNA vaccination with adjusted b
ase rates of VTE occurring over a control period inmatched individuals who did not undergo vaccination.
A variety of study designs including randomized trials, case-control series, prospective cohort series,
and analyses of active vaccine safety surveillance programs have not revealed an increased risk of TE in
recipients of BNT162b2 (Pfizer-BioNTech) or mRNA-12
73 (Moderna) vaccines.）。」（本院卷二第82至83頁），均支持審議小組之鑑定結論，足證審議小組並無基於顯然錯誤之事實認定，或基於與事件無關之考量，且非逕以群體研究結果取代個案審查，而係將個案臨床資料與現有醫學實證相互對照後，作成鑑定結果，是本院對審議小組就疫苗作用機轉暨其反應之醫藥因果關係之專業判斷，自應予尊重。
2.復關於審議小組並未依審議辦法第19條第1款規定酌予本件補助（本院卷一第104頁）之部分，經本院依職權函詢中國醫藥大學附設醫院、臺北榮民總醫院桃園分院關於原告罹患系爭症狀後，有無為釐清症狀與預防接種之關係進行相關醫療檢查項目一事，經覆略以：「病人於本院接受之相關診察與治療，均屬診斷用途，目前並無診斷工具可直接證實該病灶與COVID-19疫苗接種之因果關係。」、「病人有安排顱內血管與頸動脈超音波檢查，結果並無異常發現。此檢查應為釐清眼中風可能之原因，因為三高等慢性病均有可能造成腦中風或眼中風。」此有中國醫藥大學附設醫院115年1月19日院醫事字第1140020254號函、臺北榮民總醫院桃園分院114年12月17日北總桃醫字第1140701968號函各1份在卷足參（本院卷二第309至313頁），可知原告所為之檢查，主要在確定造成右眼視力模糊之病名，以及確認是否為慢性疾病所造成，以利後續治療，尚非專在釐清系爭症狀與接種疫苗之關聯性，是審議小組審酌後未核給補助，難逕認違法。
3.又關於程序合法性部分，查審議小組係由委員共24人組成，任期自111年1月1日至112年12月31日，其中包括專科醫師、法學專家及社會公正人士，其中法學專家及社會公正人士人數合計共8人，未少於委員總人數3分之1；男性委員為16人、女性委員為8人，單一性別人數亦未少於委員總數之3分之1乙節，此有111至112年度預防接種受害救濟審議小組委員名單可稽（本院卷一第311頁），合於審議辦法第10條對小組成員組成之規範。此外，因審議辦法並未明訂小組審議時，當事人必須到場、全程公開並錄音錄影，是原告以審議時未落實此等事項為由，即主張程序有瑕疵，於法難認有據。再參以出席第214次會議之委員為16人、專家為4人，其中包含感染症、神經學、病理學及過敏免疫等專科醫師，而被告亦預先寄送會議資料予與會人員等情，此有電子郵件暨附件（本院卷二第93至102頁）、審議小組第214次會議紀錄（本院卷一第102頁）各1份在卷可考，佐以該次會議中之第21案（編號6726）、第23案（編號6832）、第33案（編號5577）、第38案（編號4210），有分別針對疫苗造成眼部症狀之案例，認定為「無法確定」並核予救濟；針對個案要求補充資料後再議；針對認定無關情形，另酌予醫療補助（本院卷一第108頁、第111至112頁），而非機械式一律駁回。足證審議小組確有判斷疫苗接種與系爭症狀間關聯性之專業能力，且因與會成員事前得藉由審閱書面資料輔以專業知識形成一定心證，審議討論時當能就個別案例進行實質討論並依情形有不同之酌處，迅速凝聚共識。是以，本件應無組織不合法、未遵守法定正當程序等情事，原告主張平均1案處理時間僅有46秒，審議小組認定有瑕疵云云，難以憑採。
4.至原告主張因接種莫德納導致其血栓云云。然此與目前醫學實證研究以及其個人血液檢驗所呈現之結果不符，前已認定，尚難僅因兩者時序有先後關係，即認為必定相關。又原告固提出相關事證，然觀諸該等證物分別為網路新聞資料（本院卷一第326-19至326-21頁、第326-27頁）、網路搜尋資料（本院卷一第326-29頁），來源均不明，尚難認在醫學專業事項上具證明力。又原告所提「莫德納 COVID-19 疫苗接種後發生急性深層靜脈栓塞之不尋常表現—個案報告」文獻，作者於文末表示：「我們也承認，在最終將此一深部靜脈栓塞歸因於疫苗方面，仍存在若干限制，包括未完整檢測 PF4
抗體，以及本案僅屬單一病例報告，而非較大規模之人口監測研究（原文：We acknowledge several limitations i
n conclusively attributing the DVT to vaccination, including the incomplete testing for PF4 antibodies a
nd the fact that this a single case report rather th
an a larger scale population surveillance.）。」可見此報告僅屬單一個案研究，作者亦未肯定該案之靜脈栓塞為接種莫德納疫苗所致，是自難作原告有利之認定。
5.至原告另主張其並無高血壓、高血脂等慢性疾病，指摘原處分所據事實有誤云云。惟查，原處分係以審議小組之鑑定結果為據，參諸審議小組初步鑑定意見均記載原告「無慢性病史」（本院卷一第274頁、第278頁），最終鑑定亦「非」以原告是否罹有高血壓、高血脂等慢性疾病作為其判斷之前提或主要依據，而係綜合原告接種後之臨床表現、血小板及凝血功能檢驗結果，並參酌現有醫學實證未支持莫德納會增加相關血栓發生風險，認定系爭症狀與接種系爭疫苗無關，前已敘明（本院卷一第104至105頁），該等涉及慢性疾病之相關病歷記載（本院卷一第178頁、第397至399頁），至多屬原告個案背景資料之一部，並非審議小組作為關聯性判斷之主要因素。是以，縱使訴願決定或被告答辯曾提及原告既往有高血壓、血脂或血糖異常情形，而兩造就其真實性有所爭執，亦不影響審議小組前揭專業判斷之基礎及原處分之合法性，原告此部分之主張，洵難憑採。
㈣從而，原告主張各節均非可採，被告依審議小組鑑定結果，
認定原告系爭症狀與接種莫德納無關，依受害救濟辦法第17條第1款規定決議不予救濟，亦未依第19條第1款給予醫療補助而作成原處分，應屬合法。
五、綜上所述，原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
七、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 115 年 3 月 27 日
法 官 楊甯伃
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。中 華 民 國 115 年 3 月 27 日
書記官 佘筑祐