臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度簡字第333號114年2月25日辯論終結原 告 林○○被 告 農業部代 表 人 陳駿季訴訟代理人 簡明宏
詹逞洲林蔡祿上列當事人間檢舉獎金事件，原告不服行政院中華民國113年8月28日院臺訴字第1135012754號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告分別於民國110年8月11日、12日具檢舉函向彰化縣政府檢舉蝦皮購物平臺賣家「凌凌優貨鋪」（帳號：dfdv4632)、「曉琳優品店」（帳號：9ybizo9r9q，與上開dfdv4632帳號合稱系爭賣家帳號)刊登販售「慶大霉素魚用土霉素魚水族黃粉白點淨水霉」(下稱系爭藥品)，為無核准登記字號及不實廣告之農藥，並提出自上開賣家網購取得之商品實體各1瓶及購買收據等資料（下稱系爭檢舉案）。彰化縣政府農業處(下稱彰化縣農業處)以系爭藥品非屬農藥，應屬動物用藥品，逕移彰化縣動物防疫所（下稱彰化縣動防所）辦理，彰化縣動防所查得系爭賣家帳號之賣家「張○涵」(下稱張君)設籍桃園市，乃函轉桃園市政府動物保護處(下稱桃園市動保處)查處，桃園市動保處以張君涉嫌在網路販賣未經核准擅自輸入之系爭藥品，疑違反動物用藥品管理法，移請法務部調查局桃園市調查處（下稱桃園市調處）偵辦。嗣臺灣桃園地方檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官以張君涉犯動物用藥品管理法第35條第1項販賣動物禁用品罪嫌，於112年7月3日提起公訴(112年度偵字第18722號)，原告於112年9月25日檢具申請函及起訴書等資料，請求依檢舉時即102年4月19日修正施行之檢舉動物用偽藥禁藥及劣藥獎勵辦法（下稱檢舉獎勵辦法）第4條第2款規定（按應係第4條第1項第2款及第3項前段），請領經檢察官提起公訴發給之1/2獎金即新臺幣（下同)75,000元(下稱系爭申請)，經被告以系爭檢舉案係原告檢舉非法農藥案件，並非依檢舉獎勵辦法第3條規定檢舉，且彰化縣動防所接獲彰化縣農業處移送之資料後，逕依動物用藥品管理法等規定查得網路賣家資料移賣家所在地主管機關查處，並無受理原告檢舉動物用偽藥禁藥案件，另原告未依檢舉獎勵辦法第3條第2項規定提供被檢舉人姓名、電話及地點等具體事證，皆係地方主管機關行政調查後查得，不適用檢舉獎勵辦法規定，乃以112年11月10日農授防字第1121413711號函(下稱原處分)否准原告之申請。
原告不服，提起訴願經駁回後，乃提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠政府公佈檢舉獎勵辦法之行為，在法律上為「要約」；而原
告願意按照該辦法檢舉，在法律上即屬「承諾」，彼此意思表示合致，即構成所謂的契約。依據民法契約精神，就是買賣對價原則、信任保護原則，使用證據要相對破案罪名進行付費，這就是檢舉獎勵辦法的基本規定。原告於110年8月11日、12日製作二份檢舉函及提出系爭藥品檢舉，證據經相關主管機關使用，彰化縣農業處、彰化縣動防所等主管機關互相默認表示受理意思一致，所以檢舉敘獎契約成立，被告應依檢舉時檢舉獎勵辦法第4條規定發給15萬元之半數即75,000元。詎被告將資料用後不理，為單方無理由毁約之行為，違反民法契約精神，未依法行政。
㈡被告罔顧桃園地檢署於112年9月20日已偵查完畢起訴，刁難
民眾，行政處分牴觸刑事處分，行政處分違法。且依行政罰法第26條，被告無權修改桃園地檢署檢察官起訴意旨，請被告先向該檢察署提起訴願，修改刑事處分内容，這樣不敘獎才符合行政程序。又檢舉時檢舉獎勵辦法第3條第3項的處罰是不予受理行政處分，被告行政處分擴權成不予敘獎行政處分，被告創造法律越權違法。
㈢檢察官起訴嫌犯，證明原告檢舉違法事證及調查路徑有效，
事實上自110年2月至111年12月檢舉網路販售動物用藥品案件被告均消極處理，導致檢舉案報案數十件，被告為解套方於112年2月21日修改檢舉獎勵辦法，將依網路、報章雜誌、廣播電視或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉不予敘獎，被告為卸責修改敘獎辦法，網路賣動物用藥品沒有敘獎，就沒民眾檢舉，被告只是掩護消極行政責任追訴及後果。獎勵辦法是要鼓勵民眾協助檢舉消除犯罪，被告為掩蓋無法掃除網路公開犯法的職責，逃避違背職務應作為而不作為責任，遂行政處分將原告不予敘獎，來懲罰原告。
㈣檢舉時檢舉獎勵辦法第3條第2項是一般實體店面檢舉，因為
實體店面與網路店面檢舉資料性質不同，為因應網路檢舉偵查需要，故同條第3項網路檢舉條文另外加強說明，把網路檢舉沒有犯罪人姓名、地址、電話的事實，以提供藥物或其他可供查核之資料來完成檢舉手續，提高民眾檢舉意願來打擊不法。此法條遭被告惡意使用，明知檢察官破案起訴，先拼裝獎勵辦法第3條第2項一般檢舉及第3條第3項網路檢舉法條内容，再球員兼裁判對二合一拼裝法條顛倒是非自說自話解釋，以獎勵辦法第3條第2項將原告上套，再用獎勵辦法第3條第3項處分原告，被告行政違法等語。
㈤並聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被告應依系爭申請作成核發原告檢舉獎金7萬5,000元之行政處分。
三、被告則以：㈠系爭檢舉案相關涉案人資料皆為地方主管機關行政調查後查
得，原告未向案件承辦主管機關提供被檢舉人（即系爭檢舉案實際行為人）之姓名（商號）、地點及電話等具體事證。原告所提供之資料係以檢舉違法農藥，且本案後續有關涉案人之實際資訊，係均透過各地方主管機關跨縣市辛苦合力，耗費人力、物力等行政資源調查所得，始取得涉案人關鍵事證提供檢調單位，並最後成功起訴。
㈡直至112年9月25日原告提出檢舉獎金申請時，被告所屬動植
物防疫檢疫署始知悉原告欲透過檢舉動物用藥案取得檢舉獎金，惟原告當時係藉桃園地檢署起訴書始正式提供本案涉案人之真實姓名及聯絡方式，而涉案人具體事證已由司法機關所知悉，原告自始並無提供本案涉案人之真實姓名及聯絡方式等具體事證，更無協助破獲任何動物用偽藥、禁藥，無助於本獎勵辦法遏止不合法動物用藥品在市面上繼續流通危害，迅速消滅動物用偽藥、禁藥之立法目的，本案未符檢舉獎勵辦法第3條第2項規定，被告不予核發檢舉獎金自屬允當等語置辯。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有檢舉函(原處分卷第1-2頁)、蝦皮網站列印資料、系爭藥品取件單據(原處分卷第4-7頁、第11-14頁)、彰化縣動防所110年9月23日彰動防0000000000號函(原處分卷第3頁)、110年9月27日彰動防字第1100004647號函(原處分卷第10頁)、系爭賣家帳號資料(原處分卷第9頁、第16頁)、桃園市動保處110年10月1日桃動一字第1100006369號函(原處分卷第17頁)、申請函(原處分卷第19頁)、桃園地檢署112年度偵字第18722號起訴書(原處分卷第21-23頁)、原處分(原處分卷第24-26頁)、訴願決定(原處分卷第77-89頁)等在卷可稽，足以認定為真實。
五、本院之判斷：㈠按動物用藥品管理法第1條規定:「為增進動物用藥品品質，
維護動物健康，健全畜牧事業發展，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「本法所稱動物用藥品，指下列各款之一之原料藥、製劑及成藥：一、依微生物學、免疫學或分子生物學學理製造，專供預防、治療動物疾病之生物藥品。二、專供預防、治療動物疾病之抗生素。三、經中央主管機關公告指定專供診斷動物疾病之診斷劑。四、前3款以外，專供預防、治療動物疾病，促進或調節其生理機能之藥品。」第5條第1項第2款規定：「本法所稱動物用禁藥，指動物用藥品有下列各款情形之一者：……二、未經核准擅自輸入。……」第31條規定：「依本法取締動物用偽藥、禁藥及劣藥，應獎勵檢舉；其獎勵辦法，由中央主管機關定之。」第35條規定：「(第1項)分裝、販賣、運送、寄藏、牙保、轉讓或意圖販賣而陳列或貯藏動物用偽藥或禁藥，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣500萬元以下罰金。(第2項)犯前項之罪，因而致人於死者，處7年以上有期徒刑；致重傷者，處1年以上7年以下有期徒刑。(第3項)因過失犯第1項之罪者，處2年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣30萬元以下罰金。(第4項)第1項之未遂犯罰之。」㈡中央主管機關農業部依動物用藥品管理法第31條授權訂定現
行（112年2月21日修正發布）檢舉獎勵辦法第3條第1項、第2項規定：「(第1項)各級主管機關應設置檢舉信箱、專線電話或傳真電話受理檢舉動物用偽藥、禁藥及劣藥案件。(第2項)檢舉人檢舉動物用偽藥、禁藥及劣藥案件，得以書面、口頭、電話、傳真或其他方式，提供下列事項：一、檢舉人之姓名及聯絡方式。二、被檢舉人之姓名（商號）、地點及電話。三、涉嫌動物用偽藥、禁藥及劣藥之具體事證及相關資料。」第4條第1項第2款、第3項第1款規定：「(第1項)因檢舉動物用偽藥、禁藥及劣藥而查獲者，每一檢舉案件，依下列核發基準發給獎金：……二、檢舉明知為動物用偽藥或禁藥而為之分裝、販賣、運送、寄藏、牙保、轉讓或意圖販賣而陳列或貯藏，發給獎金新臺幣15萬元。……(第3項)發給獎金時，由受理檢舉機關通知檢舉人親自具名領取，並依下列規定發給：檢舉第1項第1款及第2款之偽藥或禁藥者：（一）經檢察官提起公訴：發給檢舉人二分之一獎金，經法院判決有罪確定後，發給其餘獎金。發給之獎金，經判決無罪確定者，不予追回。（二）經檢察官認定有犯罪事實為緩起訴處分或依刑事訴訟法第253條或第254條規定為不起訴處分確定：發給檢舉人二分之一獎金。」㈢據上可知，依動物用藥品管理法第1條規定，該法之制定目的在於增進動物用藥品品質，維護動物健康，健全畜牧事業發展。為實現此一立法目的，該法第31條授權訂定檢舉獎勵辦法，獎勵提供相關線索而偵破案件緝獲動物用偽藥、禁藥及劣藥(下合稱不合法動物用藥品），阻止違規行為人之違法行為繼續發生，並將緝獲不合法動物用藥品迅速沒入銷毁，使之無法在市面上繼續流通危害，進而達成迅速消滅不合法動物用藥品之目的。又檢舉獎金之發給，乃屬政府對檢舉人提供具體事證、協助案件偵破之鼓勵措施，並非依法給付之補償，故主管機關於訂定檢舉獎勵辦法時，得斟酌國家預算、獎勵目的及實際情況，就獎金發給之檢舉人資格、具體要件及獎金額度作適當規範。據此，檢舉獎勵辦法第4條第1項本文乃明定因檢舉不合法動物用藥品而「查獲」者，每檢舉案依所檢舉不法行為態樣及緝獲藥品類型（偽藥、禁藥或劣藥）發給不同數額之檢舉獎金，藉此使行政機關將查獲之不合法動物用藥品沒入銷毀，確保其無流入市面之虞，以收確實迅速消滅之效，此由檢舉獎勵辦法第2條第1款規定：「檢舉已發覺動物用偽藥、禁藥及劣藥者，不適用本辦法之獎勵規定。」排除檢舉已發覺之不合法動物用藥品在獎勵規定之列，亦可明之。準此，主管機關核發檢舉獎金，自應以檢舉人提供具體事證檢舉不法行為，使偵查機關依此線索確實查獲不合法動物用藥品，始能認定符合該項規定之「查獲」要件。如依檢舉人提供之資訊，雖經偵查機關循線追查，卻未能實際查獲不合法動物用藥品時，則因未能達成迅速沒入銷毀以阻止其流通之目的，縱使偵查機關因此查得疑涉有不法之行為人並據以起訴，亦難認符合檢舉獎勵辦法第4條第1項所定發給獎金之要件。
㈣行政機關在受理人民聲請許可案件適用法規時，除法規另有
規定或基於信賴保護原則之特別考量外，本應適用申請時有效存在之法規，此乃行政機關依法行政原則之當然之理，至於人民提出聲請後在行政機關處理程序終結前，據以准許之法規有變更時，適用新法規（除法律另有規定，或依其性質應適用行為時之法規、舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規外），此為中央法規標準法第18條所明定。本件原告於112年9月25日提出系爭申請時，本應適用當時有效即現行（112年2月21日修正公布）檢舉獎勵辦法，況就本件而言，不論檢舉時或現行檢舉獎勵辦法，原告是否符合得請求發給檢舉獎金之要件(即是否因原告檢舉因而查獲動物用藥品管理法第5條第1項第2款「未經核准擅自輸入之動物用禁藥」）、得請求核發之金額等規定均無不同，原告主張應適用檢舉時之檢舉獎勵辦法，洵屬誤會，先予敘明(至現行檢舉獎勵辦法第2條第2款固增訂檢舉案件如係「依網路、報章雜誌、廣播電視或其他一般民眾皆可取得之公開資訊檢舉」排除適用本辦法之獎勵規定，惟本件原告除依網路公開資訊檢舉外，另有提出其所稱自賣家網購取得之商品及購買收據等資料為佐證，尚難逕認其在前揭排除適用獎勵規定之列）。
㈤經查，原告所提系爭檢舉案，經彰化縣農業處審查認非屬農藥而屬動物用藥品，輾轉移由桃園市動保處查處，桃園市動保處以張君涉嫌在網路販賣未經核准擅自輸入之系爭藥品，移請桃園市調處偵辦，嗣桃園地檢署檢察官以張君涉犯動物用藥品管理法第35條第1項販賣動物禁用品罪嫌，於112年7月3日以112年度偵字第18722號提起公訴，業如前述，復臺灣桃園地方法院(下稱桃園地院)於113年5月9日以112年度訴字第1365號判決張君無罪確定在案，另桃園地檢署執行科則以張君將其所申設之銀行帳戶存摺、提款卡交付身分不詳之「葉玲芳」（葉子）使用，供「葉玲芳」（葉子）及其合作對象作為收受不詳貨款之工具，涉嫌幫助販賣動物用禁藥罪嫌，簽分偵查，經該署檢察官為緩起訴處分確定等節，有上開刑事判決書在卷可稽(本院卷第165-177頁)，並經本院調取該案刑事卷宗核閱屬實。而原告前向彰化縣政府檢舉時，固誤認系爭藥品為農藥，並依農藥管理法提出檢舉，惟蝦皮網站賣家販售之系爭藥品究違反農藥管理法抑或動物用藥品管理法，當由主管機關依權責認定，原告既已提供蝦皮賣家列印、商品實體、購買收據等檢舉資料向主管機關即彰化縣政府設置之檢舉信箱提出檢舉，已符合檢舉獎勵辦法第3條第1項、第2項之規定，縱其誤引檢舉之法律依據，自仍具檢舉獎勵辦法之檢舉人身分。惟系爭檢舉案經偵查機關追查後，固查得涉有幫助販賣動物用禁藥之行為人張君，然並未因此實際查獲任何動物用禁藥，以資沒入或銷毀，防止其流入市面危害社會，揆諸前開說明，即與檢舉獎勵辦法第4條第1項本文所定核發檢舉獎金之要件不符，原告系爭申請，難認有據。
㈥至原告主張兩造間成立民法契約關係，被告負有核發檢舉獎
金之義務云云，惟主管機關依檢舉獎勵辦法對於檢舉人為發給檢舉獎金之決定、或拒絕發給之決定，乃行政機關就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定之行政處分，即是否發給金額及發給之金額多寡尚須取決於行政機關單方之意思，與契約必須由雙方意思表示一致有所不同，自非行政契約，更非民事之契約關係，原告上開主張顯係對檢舉獎金核發之性質有所誤認，亦非可採。
六、綜上所述，本件並未因原告之系爭檢舉案而查獲任何動物用禁藥，與檢舉獎勵辦法第4條第1項本文規定核發檢舉獎金之要件不符，被告否准其檢舉獎金之申請，於法自無違誤。原告聲明被告應依系爭申請作成核發檢舉獎金75,000元之行政處分，暨附帶請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 4 月 2 日
法 官 洪任遠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 4 月 2 日
書記官 磨佳瑄