臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭113年度簡字第448號114年5月5日辯論終結原 告 梁語真被 告 臺北市選舉委員會代 表 人 李泰興訴訟代理人 黃國棟上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國113年9月26日中選訴字第15號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告於臺北市大同區至聖里第14屆里長選舉候選人競選活動期間，由訴外人陳柏年撰擬未親自簽名之競選文宣（下稱系爭競選宣傳品），再由訴外人邱白雲支付影印費用約新臺幣(下同)1萬元，交予原告影印約3,000至4,000份，並委託訴外人吳政霖於民國111年11月25日（111年里長選舉競選期間：111年11月21日至同月25日，11月26日為投票日）晚間，隨機投放在臺北市大同區至聖里居民信箱內。本案經該里里長候選人楊秀龍向臺灣士林地方檢察署告訴涉有刑法第310條第2項加重誹謗罪及違反公職人員選舉罷免法第104條意圖使候選人不當選規定，經臺灣士林地方檢察署偵查後為不起訴處分，並以112年10月23日士檢迺德111選偵48字第1129062163號函檢附不起訴處分書及相關證據移送被告，就未親自簽名而印發之系爭競選宣傳品，涉有違反公職人員選舉罷免法(下稱公職人員選罷法)第52條第1項及同法第110條第1項規定部分，被告據此以113年度處字第0007號裁處書(下稱原處分)，裁處原告「罰鍰10萬元」。原告不服提起訴願，經中央選舉委員會以113年9月26日中選訴字第15號訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告僅是受上級之指示發放文宣，並非由原告主導文宣內容及發放。按行政罰法第7條規定，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。且依照行政罰法第7條第2款規定，僅是受僱人，因推應為該組織之故意、過失，不應承擔此責任。
（二）如訴願決定書所提：「對於自己行為之結果，明知並有意任其發生」依據法務部101年11月28日法律字第10103110070號函，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而非採「推定過失責任」，就斷定被告明知並有意。再依行政罰法第8條之規定，可按其情節，得減輕或免除其處罰等語。
（三）並聲明：1、請求為判決撤銷訴願決定及原處分；2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：
（一）按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」原告非111年地方公職人員選舉候選人，於111年11月25日發送未簽名之競選宣傳品，又公職人員選罷法於112年6月9日修正公布，修正後以非候選人印發之競選宣傳品除應親自簽名外，並應載明其住址或地址，相較修正前係多課予行為人行政法上之義務，故本案應依112年6月9日修正前，即105年12月14日修正通過規定作為本案裁罰依據。
（二）本案違反行政法上義務之主體並非行政罰法第7條第2項所稱「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織」，且本案行為人之間並未有一代表人或具指揮監督權人，僅是分工以完成發放未簽名競選宣傳品之行為。故原告所主張其僅是受僱人，應推定為該組織之故意、過失，原告不應承擔此責任云云，洵非有據。
（三）按行政罰法第14條第1項規定，並參照鈞院112年度簡更一字第24號判決、最高行政法院104年度判字第627號判決意旨，關於共同違法，係採共犯一體概念，不再區分共同「正犯」、教唆、幫助，只要對違反義務之構成要件的實現有助益，且對於義務之違反具有故意者，均予處罰，處罰之輕重，則依各個參與人之情節定之。查臺灣士林地方檢察署檢察官不起訴處分書：「三、…被告梁語真辯稱：系爭文宣是陳柏年用LINE傳給他，認為內容陳述都是事實，並協助印製及發放等語。」原告知悉文宣內容並仍協助印製及發放，對於自己行為之結果，明知並有意任其發生，與本案其他行為人共同完成未簽名競選宣傳品之印發行為，該當行政罰法第7條第1項之故意主觀構成要件，被告並非如原告理由所言採「推定過失責任」，另依原告所附對話紀錄所示內容，足見原告梁語真違反公職人員選罷法第52條第1項事證明確，主觀上有可非難性及可歸責性，應予處罰。
（四）陳柏年撰寫系爭競選宣傳品後，以手機通訊軟體LINE傳予原告確認內容，由邱白雲出資1萬元作為影印發送之費用，於111年11月中旬某日於呂映慈麵店內，交由原告影印3,000至4,000份，並由原告於手機軟體僱用吳政霖於11月25日晚間，隨機投放在臺北市大同區至聖里居民信箱內，原告負責影印及發送競選宣傳品違反公職人員選罷法第52條第1項行政法上義務之行為，主觀上明知仍決意行之，客觀上與他人合意共同分擔實施，構成「共同違法實施行為」，應依公職人員選舉罷免法第110條第1項及行政罰法第14條規定處罰等語。
（五）並聲明：1、求為判決駁回原告之訴；2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按公職人員選罷法第52條第1項規定：「政黨及任何人印發以文字、圖畫從事競選、罷免之宣傳品，應親自簽名；其為非候選人、罷免案提議人之領銜人或被罷免人者，並應載明其住址或地址；其為法人或團體者，並應載明法人或團體之名稱與其代表人姓名及地址。宣傳品之張貼，以候選人競選辦事處、政黨辦公處、罷免辦事處及宣傳車輛為限。」第40條第1項第3款規定：「公職人員選舉競選及罷免活動期間依下列規定：三、鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表、村（里）長為五日。」第110條第1項之規定：「違反第44條、第45條、第52條第1項、第3項、第86條第2項、第3項所定辦法中關於辦事處及其人員登記設立、設立數量、名額或資格限制規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」
（二）競選宣傳品，法律上並無解釋性規定，參酌公職人員選罷法第52條第1項及同法施行細則第29條規定，應係指以含有競選宣傳內容之文字、圖畫為主體，並使用紙類印刷方式呈現之文宣物品，前經中央選舉委員會100年12月2日中選法字第1000024682號函解釋在案；又考其歷次修正之立法理由，於72年7月8日總統（72）台統㈠義字第3742號令修正公布第51條第1項：「候選人印發傳單，應親自簽名。」立法理由固在於「為防止印發惡意攻訐之無頭傳單，宜由候選人親自簽名，以保障候選人之權益。」而於78年2月3日總統（78）華總㈠義字第 0646號令修正公布第51條第1項：「候選人印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，應親自簽名。」而其立法理由在於「為使候選人對於競選活動期間印發之文宣物品負責，爰將第1項配合修正。」亦即將（72年7月8日修正公布）原僅「為防止印發惡意攻訐之無頭傳單，由候選人親自簽名，以保障候選人之權益。」之目的，再次（78年2月3日修正公布）修正擴大為「為使候選人對於競選活動期間印發之文宣物品負責」，容非僅在於「為防止印發惡意攻訐之無頭傳單，以保障候選人之權益。」之目的而已；則上訴人既未在其發放之系爭宣傳品上簽名，即屬未負責任之行為，本即屬公職人員選舉罷免法第52條第1項規範之對象（本院104年度簡上字第140號判決參照）。又公職人員選罷法第52條第1項既以政黨及任何人為規範之主體，則所稱之「競選」宣傳品自不僅限以為己（候選人）競選之宣傳品，解釋上亦包含非候選人而為他人（候選人）助選之宣傳品，方符公職人員選罷法第52條第1項之立法意旨；又依據一般社會通念，為自己競選或為特定候選人助選之方式不一，有以候選人自己或特定候選人為正面宣傳者（如：宣揚該候選人在品格、誠信或能力上的優點），亦有以對其他角逐競選者為負面宣傳（如：批評攻詰競爭對手之品格、誠信或能力上的缺點），藉由貶抑競爭者以達到比較凸顯出特定候選人的優點，形成反向為特定候選人助選之效果者（本院111年度訴字第100號判決參照）。
（三）又按行政罰法第14條第1項之立法理由載明，本條係行政法上共同違法之規定，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言。是以，只要二人以上主觀上均具有違反行政法上義務之故意，而共同參與違反行政法義務之構成要件事實行為或為其協力者，互相利用彼此行為以完成行政不法行為，不論其為共同正犯、教唆犯及幫助犯，均應依法處罰。又行政罰法第7條規定之故意，包括直接故意與不確定故意。所謂不確定故意，指行為人雖無使構成行政罰之事實發生之積極意圖，但其主觀上已可預見因其行為有可能發生該違反行政法義務事實，惟縱使發生該事實，亦不違背其本意而容任其發生而言。
（四）前開事實概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述等情在卷，有訴願決定書(本院卷第20至26頁)、原告與呂映慈之對話截圖（本院卷第27頁）、訴願書（本院卷第31至32頁）、原處分（本院卷第33頁）、訴願答辯書(答辯狀附卷第12至16頁)、訴願書(答辯狀附卷第17至18頁)、臺灣士林地方檢察署112年10月23日士檢迺德111選偵48字第1129062163號函附不起訴處分書(答辯狀附卷第19至24頁)、系爭競選宣傳品(答辯狀附卷第25至28頁)、臺灣高等檢察署112年度上聲議字第8530號處分書(答辯狀附卷第29至32頁)、被告監察小組第246次委員會議紀錄(答辯狀附卷第34至37頁)、被告監察小組第371次委員會議紀錄(答辯狀附卷第38至40頁)、中央選舉委員會訴願審議委員會會議紀錄(訴願卷第31至38頁)在卷可稽，堪予認定。
（五）經查，觀諸系爭競選宣傳品(答辯狀附卷第25至28頁)內容，僅以「一群熱愛至聖里的里民敬上」為署名，並無其他相關屬名及明確資訊。然111年臺北市大同區至聖里里長候選人係楊秀龍及呂映慈，陳柏年撰寫之系爭競選宣傳品文字之內容，將使閱讀者形成尋求連任之楊秀龍所言不實、使用人頭收取管理費、喜歡檢舉、未實際居住於該里長選舉區、為了尋求選票以鄰長職位交換等個人形象及政治上負面評價，並於111年11月25日晚間（同月26日為該選舉投票日）隨機投放於該里居民信箱，由此系爭競選宣傳品之發送時間(為公職人員選舉競選及罷免活動期間內)及內容整體脈絡，以一般社會通念整體觀察，顯屬對楊秀龍為負面宣傳，於比較下彰顯呂映慈之優點，降低潛在選民支持楊秀龍轉而支持呂映慈形成為其助選之效果，該內容為原告訴求選民將選票投給伊，且使楊秀龍因時間緊迫不及自清，助選之效果及目的兼具，應屬公職人員選罷法第52條第1項之競選宣傳品，按公職人員選罷法第52條第1項自應由原告及其他故意共同實施者簽名以示負其文責。雖依據臺灣士林地方檢察署檢察官111年度選偵字第48號、112年度偵字第13026號不起訴處分書(本院卷第75至79頁)偵查結果認為，系爭競選宣傳品所載之內容並無不實、虛妄，且為可受公評之事項，然該刑事案件係以原告涉及刑法第310條第2項加重誹謗罪及公職人員選舉罷免法第104條意圖使候選人不當選而散布不實事項為偵查，與本件原告涉犯行政法規範要屬二事，故其內容是否屬實，與是否違反公職人員選罷法第52條第1項之構成要件尚無相關。
（六）原告主張其係受上級命令，而進行對系爭競選宣傳品之發放，主觀上並非出於故意或過失之情形云云。惟查，依據原告與至聖里里長候選人呂映慈之對話紀錄(本院卷第27頁)可見，陳柏年完成系爭競選宣傳品文字內容後傳送予原告，而原告在轉發予呂映慈確認內容、討論，於111年11月21日分別在11時52分回覆：「週一給您 那個文字內容我們比較斟酌小心」；以及同日21時14分時原告對呂映慈回覆：「好」、「我改改」等語，可徵原告一同參與系爭競選宣傳品之發放並熟悉該文字內容。後由邱白雲出資1萬元作為影印發送之費用，於111年11月中旬某日於呂映慈麵店內，交由原告影印3,000至4,000份，並由原告於手機軟體僱用吳政霖於同月25日發放至至聖里里民信箱，原告負責影印及發送系爭競選宣傳品違反公職人員選罷法第52條第1項行政法上義務之行為，且主觀上明知亦有預見其發生，而其發生並不違背其本意之不確定故意存在，自屬本件故意違規行為之共同行為人，客觀上與他人合意共同分擔實施，構成「共同違法實施行為」，被告依公職人員選舉罷免法第52條第1項、第110條第1項及行政罰法第14條規定作成原處分，並無違誤。
五、綜上所述，本件被告查認原告於選舉期間撰擬未親自簽名而發放競選文宣，未符合公職選罷法第52條第1項所定要件，依同法第110條第1項規定，以原處分依法應裁處原告10萬元，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
中 華 民 國 114 年 5 月 19 日
法 官 林常智
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 5 月 19 日
書記官 蔡忠衛