臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭113年度簡字第409號114年2月25日辯論終結原 告 陳賓權被 告 監察院代 表 人 陳 菊訴訟代理人 劉維倫
李欣育上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中華民國113年8月29日院台訴字第1133250021號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告自民國106年7月17日起擔任交通部航港局（下稱航港局）○○○迄今，屬公職人員利益衝突迴避法（下稱利衝法）第2條所定之公職人員，於108年12月15日至110年12月14日擔任屬非法人團體之中華民國運輸學會（下稱運輸學會）理事期間，運輸學會為利衝法第3條第1項第4款所定關係人。惟原告於航港局辦理由運輸學會承攬之「109年度離島海運客運固定航線營運與服務評鑑委託案」採購案（下稱系爭採購案）履約過程中，就期中報告審查會議之召開、主持，同意期中報告、通知撥付第3期款，與第2次契約變更，及期末報告審查等相關公文流程為批示、核章等，未予迴避，使運輸學會獲有系爭採購案價金之財產上利益，係違反利衝法第6條第1項規定，被告遂依同法第16條第1項規定，以113年1月29日院台申貳字第1131830190號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬4,000元。原告不服，循序提起行政爭訟。
二、原告主張略以：
㈠、原告擔任運輸學會理事一職，並非利衝法所明文列舉之負責人、董事、獨立董事、監察人、經理人，至所謂相類似職務應與前述明文列舉之負責人等具相類似之地位，運輸學會係非以營利為目的之非法人團體，僅理事長符合負責人之定義，至原告所擔任理事之職務內容，依運輸學會章程之相關規定，除出席理事會議外，別無其他個別權限，更不具對內管理權、對外有代表及簽名權等有為管理上一切必要行為之權限，且為無給職，可見並不符合條文所稱相類似職務之要件。再者，運輸學會參與系爭採購案並無需經理事會同意，而原告擔任航港局○○○之職權未及系爭採購案之投標、開標及得標等事項，原告與運輸學會實不存在相當密切之財產上利害關係，是被告認定運輸學會為利衝法所定之關係人，實有違誤。
㈡、原告雖參與系爭採購案履約階段之審查，然系爭採購案之合約價金係由運輸學會代收轉付予研究團隊，依運輸學會與該研究團隊間之約定，運輸學會所獲取者僅係應邀擔任契約名義人而收取之管理費（以合約價金之10%計算），與運輸學會獲取之合約價金並非同一法律關係，是以研究團隊於系爭採購案履約過程是否獲航港局審查通過，所涉利益僅為研究團隊，並不及於運輸學會，從而原告雖參與系爭採購案期中、期末審查程序，亦與運輸學會收取管理費之勞務報酬無涉，自難認有何利益衝突之情事。退步言之，縱認運輸學會為關係人且有利益衝突之情事存在，然因原告主觀上並非明知有利益衝突而刻意不予迴避，以利衝法係於107年修正時始增列有關「相類似職務」、「非營利之法人及非法人團體」，而原告自始即不認為運輸學會為關係人，且本件有無涉及利益衝突亦非明確，難認原告具有違背利衝法第6條第1項之故意。
㈢、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
㈠、利衝法於89年立法之初，第3條之立法理由即明示「公職人員或其配偶及公職人員、配偶、共同生活之家屬及二親等以內之親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業與公職人員本人具有相當密切之財產上利害關係，故亦有將之列為關係人之必要。」於107年修正時，將關係人範圍擴大至非營利之法人及非法人團體，且因實務上民間團體具有相當地位與權力，而未稱之以董事、監察人、經理人職稱者所在多有，故以相類似職務概括以免疏漏，並非指公職人員與關係人間實際上必須具有具體之相當密切之財產上利害關係，亦無授權受規範者或執法機關個案判斷相當密切財產上關係存否之空間。至於「理事」是否為相類似職務，基於私法自治，依各組織章程所定之選任方式、地位及權限而定；依運輸學會之章程規定，理事會具有議決重大事項、選任罷免理事長、聘免人員、擬定預算、決算等權限，則理事自屬相類似董事之職務。
㈡、系爭採購案為運輸學會投標承攬，運輸學會自為該契約之主體，對航港局負給付及瑕疵擔保責任。原告主張系爭採購案實際收取報酬者為研究團隊，運輸學會僅收取其中10%之管理費云云，縱然屬實，亦係運輸學會與研究團隊間之內部關係，並不影響該契約獲益者為運輸學會之認定，則原告身兼運輸學會之理事，有因其職務上之作為（主持審查會議、相關公文核章）直接或間接使運輸學會獲取契約上之利益可能，自有利益衝突而應予迴避。依利衝法第6條規定，公職人員知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」即屬知有利益衝突而有迴避義務，非以其主觀上明知為要件。本件原告既知悉其具有公職人員身分，期間同時擔任運輸學會理事，及參與系爭採購案程序容將有利於運輸學會之可能，已生利益衝突，仍決定執行其航港局○○○職務而不予迴避，當屬知悉構成公職人員迴避義務之基礎事實，卻未予迴避，主觀上當為故意。
㈢、並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、前提事實：前開事實概要欄之事實，除後述爭點外，其餘為兩造陳述是認在卷（本院卷第201至202頁），並有運輸學會團體查詢結果、簡介資料、章程及理監事等名單（原處分卷㈠第3至13頁）、系爭採購案相關公告招標及投標文件、資格標審查開會通知及紀錄（原處分卷㈠第21至47頁）、辦理採購評審會議及議價會議相關簽稿、開會通知及紀錄、決標公告、勞務契約（原處分卷㈠第51至89頁）、期中報告審查之相關簽稿、開會通知、會議紀錄等（原處分卷㈠第141至159頁）、辦理第三期款核銷簽稿、憑證黏存單、付款憑單（原處分卷㈠第163至182頁）、辦理第二次契約變更之相關簽稿、議定書（原處分卷㈠第185至192頁）、期末報告審查之相關簽稿、期末修正報告等（原處分卷㈠第195至260頁）、原處分（本院卷第29至36頁）及訴願決定（本院卷第39至52頁）附卷可稽，堪認屬實。
㈡、應適用之法規及法理說明：
１、利衝法第1條規定：「為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送，特制定本法。公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」第2條第1項第2款規定：「本法所稱公職人員，其範圍如下：……二、各級政府機關（構）、公營事業總、分支機構之首長、副首長、幕僚長、副幕僚長與該等職務之人。……」第3條第1項第4款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……四、公職人員、第一款與第二款所列人員擔任負責人、董事、獨立董事、監察人、經理人或相類似職務之營利事業、非營利之法人及非法人團體。但屬政府或公股指派、遴聘代表或由政府聘任者，不包括之。……」第4條第1項、第2項規定：「（第1項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。（第2項）財產上利益如下：一、動產、不動產。二、現金、存款、外幣、有價證券。三、債權或其他財產上權利。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。」第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6條第1項規定：「公職人員知有利益衝突之情事者，應即自行迴避。」第10條第1項第2款規定：「公職人員依前四條規定迴避者，應依下列規定辦理：……二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由該職務之代理人執行。必要時，由各該機關團體指定代理執行該職務之人。」第16條第1項規定：「違反第六條第一項規定者，處新臺幣十萬元以上二百萬元以下罰鍰。」
２、是依上開規定，公職人員知有利益衝突事實者，應停止執行該項職務，迴避由職務代理人代為執行；倘未停止執行該項職務，並進而藉其職權圖本人或關係人之利益，主管機關即應依利衝法之規定予以裁罰。
３、而就關於公職人員之關係人之範圍，89年7月12日公布施行之利衝法第3條規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」參之此規定之立法理由可知，原則上應以與公職人員關係較為密切之配偶、共同生活之家屬及二親等以內之親屬為限。惟公職人員或其配偶信託財產之受託人及公職人員、（同條）第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業與公職人員本人具有相當密切之財產上利害關係，故亦有將之列為關係人之必要。嗣於107年12月13日修正公布利衝法第3條第1項第4款規定，將關係人之範圍擴大包括「公職人員、（同條第1項）第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、獨立董事、監察人、經理人或相類似職務之營利事業、非營利之法人及非法人團體」，此規定之修正目的，以利衝法之立法目的係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，以促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送，而修正前之規定僅限於營利事業，未及於其他團體型態，恐有疏漏，增訂及於營利事業以外之非營利之法人及非法人團體，並以公職人員、（同條第1項）第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、獨立董事、監察人、經理人或相類似職務之營利事業、非營利之法人及非法人團體為關係人，以落實利衝法之立法目的。是就所謂「相類似職務」之解釋，自不應拘泥於形式上之職稱，而應就該職務依組織章程或內部規範之實際權責，於各該營利事業、非營利之法人及非法人團體中參與決策之程度與範圍，或於監督組織運作所扮演之角色、對於組織之影響力等，與明文列舉之負責人、董事、獨立董事、監察人、經理人間是否具有相類似性為實質之認定，防止公職人員透過形式上之職稱差異規避利衝法適用，以杜絕公職人員及其關係人有不當利益輸送或造成利益衝突之機會。
４、監察院公職人員利益衝突迴避案件處罰鍰額度基準第1點第1款第1目規定：「違反公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱本法）第六條第一項規定，知有利益衝突之情事未自行迴避者，依本法第十六條第一項規定裁罰之罰鍰基準如下：（一）財產上利益：1.可得財產上利益新臺幣（下同）一百萬元以下：十萬元。……」經核上開裁罰基準之規定，為被告依其職權所發布，依違反利衝法之規定、所涉財產上或非財產上利益等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，與利衝法第16條第1項規定之裁量權目的尚無牴觸，乃執行之技術性、細節性之規定，符合母法意旨，應得為被告援用。
㈢、經查：
１、原告自106年7月17日任職航港局○○○迄今，屬公職人員利益衝突迴避法規範之公職人員。原告於108年12月15日至110年12月14日擔任屬非法人團體之運輸學會（於74年7月6日成立並獲內政部核准立案）第18屆理事，該理事職務非由政府指派、遴聘代表或由政府聘任。而系爭採購案經公告於109年7月9日由運輸學會得標，決標金額為77萬9,950元，運輸學會於109年8月10日與航港局簽約。原告於110年間以航港局○○○職務就系爭採購案後續之：①期中報告審查部分，航務組簽擬召開系爭採購案期中報告審查會議由原告擔任該會議主持人，原告以其本人名義核章並代為決行；並於110年3月11日擔任該次會議主席，以主席身分為「本案期中報告原則同意」等裁示，並就航務組簽擬函復運輸學會原則同意期中報告、通知運輸學會申請撥付第3期款等相關公文，原告均以本人名義核章並分別批示「如擬」、「發」後代為決行。②第2次契約變更部分，原告就航務組簽擬辦理系爭採購案契約變更（展延履約期限）及函請運輸學會於契約變更議定書用印等公文，以其本人名義核章並由局長決行。③期末報告審查部分，原告就航務組簽擬召開系爭採購案期末報告審查會議，批示「請評估是否改以書面審查方式辦理？」並核章；航務組改簽擬因新冠肺炎疫情原預定召開之期末報告審查會議改採書面審查方式辦理，原告以其本人名義核章並代為決行；並就後續航務組簽擬通知運輸學會提送期末修正報告、審查通過、同意備查期末報告書定稿版並辦理後續驗收及函知受評單位依建議事項改善缺失等等相關公文，原告均以其本人名義核章並分別批示「如擬」、「發」後代為決行等情，為兩造陳述是認在卷（本院卷第201至202頁），並有運輸學會團體查詢結果、簡介資料、章程及理監事等名單（原處分卷㈠第3至13頁）、系爭採購案相關公告招標及投標文件、資格標審查開會通知及紀錄（原處分卷㈠第21至47頁）、辦理採購評審會議及議價會議相關簽稿、開會通知及紀錄、決標公告、勞務契約（原處分卷㈠第51至89頁）、期中報告審查之相關簽稿、開會通知、會議紀錄等（原處分卷㈠141至159頁）、辦理第三期款核銷簽稿、憑證黏存單、付款憑單（原處分卷㈠第163至182頁）、辦理第二次契約變更之相關簽稿、議定書（原處分卷㈠第185至192頁）、期末報告審查之相關簽稿、期末修正報告等（原處分卷㈠第195至260頁）附卷可稽，堪認屬實。
２、復依運輸學會組織章程第16條：「本學會置理事21人……，由會員（會員代表）選舉之，……成立理事會，……其選舉辦法由理事會訂定，……」第17條：「理事會之職權如下：一、議決會員（會員代表）大會之召開事項。二、審定會員（會員代表）之資格。三、選舉或罷免常務理事、理事長。四、議決理、常務理事或理事長之辭職。五、聘免工作人員。六、擬定年度工作計畫、報告及預算、決算。七、其他應執行事項。」第18條：「理事會置常務理事7人，由理事互選之，並由理事就常務理事中選舉一人為理事長。理事長對內綜理督導會務，對外代表本學會，並擔任會員（會員代表）大會、理事會主席。……」依上開章程內容可知，運輸學會之理事組成理事會，參與學會之重大決策，如擬定年度工作計畫、報告及預算、決算，直接影響學會之資源分配及運作方向，且理事會除有權選舉常務理事及理事長，並得聘免工作人員，又具有審定會員（會員代表）資格之權限，亦使理事得以一定程度控制學會之日常運作並形塑組織文化，上述特性與利衝法明文列舉之董事職務性質相近，皆具有組織決策參與權、人事決定權及一定程度之監督功能，董事透過董事會集體決策參與公司營運，理事亦係透過理事會集體決策影響學會之運作，董事會有權任免經理人，理事會則有權選舉理事長及聘免工作人員，二者均處於組織決策階層，具有類似之組織治理功能，從而，於原告擔任運輸學會之理事期間，運輸學會自屬利衝法第3條第1項第4款所規範之關係人，至為明確。
３、綜上可知，原告任職航港局○○○，於本件系爭採購案前揭期中報告審查、第2次契約變更、期末報告審查之相關公文流程，以其本人名義核章並為相關批示，再由局長決行或由原告代為決行，足見原告於其職權權限內對系爭採購案之上述流程具有裁量權，且此涉及關係人即運輸學會就系爭採購案之契約變更、報告審查及價金撥付等事項，原告在其執行職務遇有涉及此等利益衝突時，即應依法迴避，且原告對於構成利衝法處罰或迴避義務之基礎事實既有認識，猶未自行迴避而批核簽陳，使運輸學會獲有系爭採購案價金之財產上利益，其當有違反利衝法第6條第1項之故意。況且，以利衝法於89年7月12日公布施行，並於107年12月13日修正施行，原告自106年7月17日任職航港局○○○迄今，依其本身之社會地位及個人能力，就上開法律之公布、修正實難推諉不知，對於其行為合法性有懷疑時，並負有查詢義務，苟有不知利衝法規定詳情，亦應向相關機關詢問釐清，然被告業已審酌原告就利衝法修正後關係人之範圍未有正確之認識，按其情節並無刻意罔顧法規不遵之情，認其可非難性較低，允宜適度衡酌，據此依利衝法第16條第1項、監察院公職人員利益衝突迴避案件處罰鍰額度基準第1點第1款第1目，及行政罰法第8條但書、第18條第1項、第3項等規定，就原告應處罰鍰10萬元酌減至三分之一，裁處罰鍰3萬4,000元，於法有據，核無違誤。
㈣、至原告主張運輸學會並非其關係人，且系爭採購案實際獲利者為研究團隊云云。然就運輸學會確為利衝法所規範之關係人，業如前述，原告徒憑己見認理事並非利衝法所規範之相類似職務，或者運輸學會須與原告具有相當密切之財產上利害關係，方可構成關係人，顯係出於其主觀上對利衝法第3條及其立法理由之錯誤理解，並不足採；又系爭採購案既係由運輸學會得標並與航港局簽約，該勞務契約之權利義務主體即為運輸學會，就原告主張運輸學會與研究團隊間如何分配價金一事，對於運輸學會因系爭採購案獲有財產上利益之認定，並不生影響，是原告徒執前詞訴請撤銷原處分，同不足採。再者，原告雖主張其並非明知本件有利益衝突而刻意不予迴避云云，然如前述，利衝法第6條第1項之「知」有利益衝突或迴避義務者，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法或迴避義務之基礎事實」即為已足，原告對於該等基礎事實知之甚詳，仍未停止其執行職務，迴避由職務代理人代為執行，應認其具有違反利衝法第6條第1項之故意甚明，是其此部分主張亦不足採，併予敘明。
㈤、綜上，原告前揭各節主張，均無可採。原處分於法洵屬有據，訴願決定遞予維持，並無違誤。原告執前詞訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
六、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 4 月 1 日
法 官 郭 嘉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 4 月 1 日
書記官 李佳寧