臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭113年度簡字第62號113年4月10日辯論終結原 告 柯金坤被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維訴訟代理人兼送達代收人 洪永州訴訟代理人 王馨瑀
林佳陽上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國112年12月13日新北府訴決字第1122116581號函附訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額28萬元）及處環境講習8小時之處分，依行政訴訟法第229條第2項第2款、第4款等規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
二、事實概要：被告於民國111年3月8日9時許，派員前往新北市○里區○○段000地號(下逕稱地號)等土地(下稱系爭土地)稽查，查獲原告未領有公民營廢棄物清除處理機構許可文件，惟仍自000年0月間某日起，以每車次500元之對價，駕駛車牌號碼000-0000號自用小貨車(下稱系爭車輛)，自新北市八里區中華路、文昌路口承接載運而受託清除來源不詳之土木或建築廢棄物混合物（代碼：D-0599、下稱系爭廢棄物），違反廢棄物清理法第41條第1項規定在案。因原告前揭行為併涉刑事案件，前經臺灣士林地方檢察署(下稱士林地檢)檢察官以111年度偵字第6293號為緩起訴處分確定（緩起訴期間為1年，且應於緩起訴處分確定之日起6個月內，向公庫支付2萬元），被告遂依行政罰法第26條第2項規定，以原告違反廢棄物清理法第41條第1項，依同法第57條及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則(下稱裁罰準則)第2條第1項第3款等規定，於112年9月20日以新北環稽字第00-000-000000號裁處書，處原告罰鍰28萬元，另依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項等規定，處環境講習8小時（下稱原處分）。原告不服原處分，提起訴願，經新北市政府於112年12月13日以新北府訴決字第1122116581號函附案號0000000000號訴願決定駁回（下稱訴願決定）。原告猶不服，故向本院提起行政訴訟。
三、原告起訴主張：原告所傾倒之物係廢石材，原告沒有從事廢棄物清除或處理業務。系爭土地位在蘇家祖墳旁，蘇家後代說家族墳墓基座旁受大雨傾蝕，石材廢料可以運去鞏固地基，另系爭土地之619地號地主林春長，亦同意傾倒作為填地材料，可以避免崩塌危險，原告不是棄置，是做公益。原告被檢察官偵查後，也向公庫繳款了，且花錢委請合法業者將廢石材送至回收場，被告為什麼還要再罰原告。原告打零工過日子，原處分裁罰金額過重，無力負擔。爰聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：原告陳稱傾倒廢石材云云，惟原告無法提出其所載運之物係由何種事業或石材製品製造業所產出之廢磚、石材邊料或下腳料，故被告所屬稽查人員依現場棄置之系爭廢棄物外觀及特性判定應屬土木或建築廢棄物混合物（廢棄物代碼：D-0599)，合先敘明。又原告陳稱系爭廢棄物係再利用填地，惟再利用為廢棄物之處理行為之一，且仍應遵守廢棄物清理法第39條規定，依主管機關之規定辦理。惟原告迄今未提出系爭廢棄物來源及符合廢棄物清理法第39條規定再利用方式等相關資料佐證，故被告認定其處理系爭廢棄物之行為屬非法棄置，於法並無不合。是本件原告於上述時、地所為，已構成違反廢棄物清理法第41條第1項本文、第57條之構成要件該當。又被告裁處行政罰，無違反一事不二罰原則，且依行政罰法第26條第3項規定，扣抵原告應向公庫支付之緩起訴處分金2萬元。被告根據裁罰準則第2條第1項第3款暨附表三項次二規定，依污染程度（A=2）、污染特性（B=1）、危害程度(C=4），而計算罰鍰額度為48萬元（計算式：2x1x4x6萬元=48萬元），應裁處法定罰鍰上限額度即30萬元，扣除緩起訴處分金2萬元，以原處分命原告應繳28萬元罰鍰，且應受環境講習8小時，並無違誤。爰答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠本件原告確有違反廢棄物清理法第41條第1項規定之違章行為：
⒈按「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）
主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。…。」「從事廢棄物貯存、清除或處理業務，違反第41條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其停止營業。」廢棄物清理法第41條第1項本文、第57條分別定有明文。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」亦為環境教育法第23條所明定。由上開規定可知，欲從事廢棄物清除或處理業務者，應先取得主管機關或受託機關許可後，方得為之，其目的係欲透過「許可制」以訂定相關清除、處理之標準程序而將廢棄物之清除、處理行為納入管理，若未依廢棄物清理法所定之標準及程序即不得從事廢棄物清除、處理，以防廢棄物恣意清運，四處棄置，造成環境污染。而因廢棄物清理法乃為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康而制定之法律(該法第1條規定參照)，自屬「環境保護法律」，是如因違反廢棄物清理法而受5,000元以上罰鍰或經處分機關處以停工、停業者，行為人尚應接受一定時數之環境教育。又廢棄物清理法第57條之規範對象乃為「從事廢棄物貯存、清除或處理業務」者，其不限於法人、非法人團體、機關或其他組織，即使為自然人，亦包括在內。又所謂業務，係指個人基於其社會地位繼續反覆以同種類之行為為目的之社會活動，且以事實上有從事此種活動而足認其具有繼續之意思為已足，並不以事實上已經反覆從事此種活動及已獲得法律之許可為必要，故即令其係初次為之，若有繼續反覆從事同種類行為之意思，亦應認其業務行為已經實行。
⒉經查：⑴本件原告未領有廢棄物清除、處理許可文件，於事實概要欄
所載期間及地點，以系爭車輛承接載運而受託清除來源不詳系爭廢棄物，運送至系爭土地上堆置，嗣於111年3月8日9時許，經被告到場稽查而查獲上情。原告上開行為涉犯廢棄物清理法第46條第4款之非法清理廢棄物罪犯行，經士林地檢檢察官以111年度偵字第6293號案件偵查後，審酌原告犯後坦承犯行，並無類此犯行之前科紀錄，業已委由合法業者即江浚營建混合物分類處理場將現場廢棄物清除完畢等情，認以緩起訴處分為適當，定緩起訴期間為1年，並應向公庫支付2萬元，該緩起訴處分已告確定在案，為兩造不爭執，有上開緩起訴處分書附卷可稽(見本院卷第154至155頁)，而原告已依該緩起訴內容履行完畢(緩起訴處分期間已於112年5月9日期滿、緩起訴處分金2萬元已於111年7月8日繳納)，此經本院依職權調取上開士林地檢111年度偵字第6293號刑事偵查卷宗內原告警詢及偵訊筆錄、編號04E00000000號稽查紀錄、現場照片及緩起訴處分執行卷宗等資料查核無誤(該偵查案件卷宗影卷外放)，應堪認定。是原告以系爭車輛承接載運而受託清除來源不詳之系爭廢棄物，運送至系爭土地上傾倒之行為，依前揭說明，原告自應取得廢棄物清除、處理許可證始得為之。
⑵原告對其未依法取得清除、處理許可文件之事並未爭執，則
其既未具有清除、處理廢棄物之資格，復未委託經主管機關許可清除、處理廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構，依上開廢棄物清理法管制廢棄物清理流程之規定，即不得擅將前述系爭廢棄物傾倒在系爭土地。原告於前揭刑事偵查程序坦承有違法清理廢棄物之犯行，卻於本件行政訴訟推翻認罪之陳述，辯稱其所載運至系爭土地堆置之物為石材下腳料，非從事廢棄物之清除或處理，且係為供作鞏固地基使用云云。
惟查：
①按石材下腳料係指來自石材製品製造業在石材開採、裁切、加
工製程產生之石材下腳料，屬經濟部主管之可利用再生資源項目，有經濟部再生利用之再生資源項目及規範之附件編號四規定可參(見本院卷第230至231頁)。惟依原告於偵查中供述略以：其經工地小姐電話通知而歷次駕駛系爭車輛前往新北市八里區中華路、文昌路口，從對方三噸半的卡車承接載運系爭廢棄物，對方是誰不知道等語(見偵查影卷第53至54頁)。由一般運送人為評估載運成本、風險，對所運送之來源均事先了解，如依原告所述係合法載運石材下腳料，何以原告不知載運物之來源，復未能交待實際接觸者之姓名，實與經驗法則有違，堪認原告係為特定報酬而受託清除、處理廢棄物無訛。再依被告於現場蒐證連續攝影翻拍照片顯示(見本院卷第160至161頁)，原告自系爭車輛傾倒於系爭土地之物品，顯然係混有石材與水泥之混合物，難認與經濟部再生利用之再生資源項目及規範所定之石材下腳料相符。又被告為廢棄物清理法之主管機關，具有廢棄物之認定權限，是本件經被告所屬人員至系爭土地稽查當時之現場情形判斷，認定原告載運至系爭土地堆置之系爭廢棄物屬土木或建築廢棄物混合物（代碼：D-0599)，足見系爭廢棄物在堆置期間有污染環境之可能性，核屬廢棄物清理法所稱之廢棄物至明。原告主張系爭土地堆置系爭廢棄物為石材下腳料云云，僅係其片面說詞，且與上述卷附照片客觀證據不符，自不足採。另原告提出其他工地之石塊照片(見本院卷第21、23、25頁〈同本院卷第95、96、97、99頁〉)，非本件原告載運之系爭廢棄物各情，亦經本院與原告當庭確認無訛（見本院卷第221頁審理筆錄），是原告所舉照片核與本件違規事實無涉，自無從憑採。
②原告主張其在系爭土地堆置系爭廢棄物，地點位在蘇家祖墳
旁，蘇家後代說家族墳墓基座旁受大雨傾蝕，石材廢料可以運去鞏固地基，另619地號地主林春長同意傾倒作為填地材料云云。惟按從事廢棄物清除或處理業務者，應先取得主管機關或受託機關許可後，方得為之，業如上述。次按事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制，廢棄物清理法第39條第1項固有明文。而同條第2項亦明定：「前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。」足見廢棄物之「再利用」須依中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關所定之辦法始得「例外」不受廢棄物清理法所定標準及程序之限制，否則豈非任何人從事廢棄物之清除、處理且未遵行上開再利用辦法之規定處理廢棄物，僅須空言聲稱係再利用行為即不受廢棄物清理法所定標準及程序之限制，而得規避廢棄物清理法所定之處罰。再依營建事業廢棄物再利用管理辦法第2條第2款之規定，所謂再利用係指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用機構作為原料、添加物、材料、燃料、工程填料、土地改良或經本部認定之用途行為。而原告或其所稱之蘇家後代、地主林春長，均無清除、處理廢棄物之許可資格，亦非登記有案之再利用機構，自無從依該辦法從事系爭廢棄物之再利用。原告如欲再利用，應將系爭廢棄物載運至再利用機構處理，詎不循此途，恣意收集未經特定方式處理後之系爭廢棄物，即傾倒、堆置在系爭土地，顯與上述再利用相關辦法所定應經特定管理方式後始得為再利用之行為有間。原告所為顯非屬廢棄物清理法第39條第1項所稱之「再利用」，無從僅依個人對於廢棄物用途之片面想法即自行認定上開廢棄物可作為地基用途，原告所辯顯已逸脫上開廢棄物清理法欲以許可制管制廢棄物清理流程之嚴密程序。
③至原告陳述所謂蘇家後代或地主林春長對原告將系爭棄物堆
置至系爭土地之事屬知悉及同意等語，然此情僅涉及本件違規事實是否尚有共同行為人而應另行裁罰第三人等節，無從證明原告得免受裁罰。另原告提及最高法院106台上字第2912號刑事判決、聯合國大會世界人權宣言、憲法第15條及第16條等內容，僅空泛任意引用，且均無礙本件違章事實之認定，茲不贅述。
⒊又原告自承其於111年年初起，以每車次500元之對價，載運
系爭廢棄物至系爭土地堆置共約20至30次(見偵查影卷第13頁)，再依原告於偵查中委由合法業者將系爭土地現場廢棄物清除運至江浚營建混合物分類處理場之資料，計清理系爭廢棄物共4車次，約14平方公尺等情，有清除照片及江浚營建混合物分類處理場收容證明書可佐(見偵查影卷第57至59頁)，足見原告自111年年初起至111年3月8日為被告查獲止，具有繼續反覆從事同種類事務之意思，已該當廢棄物清理法第41條第1項所定從事廢棄物清除業務之要件。基此，被告認定原告構成違反廢棄物清理法第41條第1項規定之違章行為，核屬有據。
㈡本件原處分不違反一事不二罰原則，但所為裁處存有裁量瑕
疵，於法即有未合：⒈按行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及
違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」同條第2項則規定：「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」可知第1項之行為倘經緩起訴處分確定者，此時仍得依違反行政法上義務之規定裁處，並無一事二罰之疑慮。
⒉原處分就罰鍰存有裁量瑕疵，應予撤銷：
⑴按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度
、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」此觀行政罰法第18條第1項規定甚明。而行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，原則上在行政機關之裁量權限範圍內尊重其裁量權之行使而作有限司法審查，惟於行政機關行使裁量權過程或結果有逾越權限或濫用權力而以違法論之情形，仍得予撤銷。
次按廢棄物清理法第63條之1第1項規定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處；其裁罰準則，由中央主管機關定之。」已針對廢棄物清理法主管機關裁處罰鍰時應審酌之因素進一步具體化。而中央主管機關行政院環境保護署基於廢棄物清理法第63條之1第1項授權，就行政罰法第18條第1項所定之裁量事由再訂定裁罰準則，以期統一各地方環保人員執法時衡酌各項裁量因素及其計算方式之標準，核其規定內容並無牴觸母法或其他逾越授權情形，被告自應於其裁罰時加以適用。而裁罰準則第2條規定主管機關應以裁罰因子之係數計算應處罰鍰外，併斟酌行政罰法第18條第1項規定，審酌違反廢棄物清理法義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。倘行政機關無正當理由，未依前揭裁罰準則計算罰鍰額度，其裁量即違反行政自我拘束原則，自屬裁量瑕疵。
⑵本件被告依廢棄物清理法第57條規定之裁罰範圍為6萬元以上
30萬元以下罰鍰，復援用裁罰準則第2條第1項第3款規定，適用附表三項次二所定基準，以污染程度乃未取得處理許可，受託處理廢棄物（A=2），污染特性自本次違反本法之日（含）回溯前1年內，未曾違反相同條款規定（B=1），危害程度涉及非法棄置(C=4），而計算罰鍰額度為48萬元（計算式：2x1x4x6萬元=48萬元），因已逾上開廢棄物清理法第57條規定法定罰鍰額度上限30萬元，而應處法定上限即30萬元；再依行政罰法第26條第3項規定，扣除緩起訴處分金2萬元，故以原處分命原告應繳納罰鍰28萬元(計算式：30萬元-2萬元=28萬元)。是被告前揭裁罰，係以原告有再利用之處理與非法棄置廢棄物之行為等裁罰因子，計算其罰鍰額度。惟查：
①經參酌事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第2款、第3款第3目規定「本標準專用名詞定義如下：二、清除：
指事業廢棄物之收集、運輸行為。三、處理：指下列行為：㈢再利用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。」是本件原告以系爭車輛收集、運輸來源不詳之系爭廢棄物至系爭土地傾倒，固屬廢棄物清除行為無訛，然觀諸卷附查獲時之現場照片(見本院卷第160至161頁、偵查影卷第23至25頁)，系爭廢棄物雖傾倒散布在地，然未見有何整地填土之情形，則原告於傾倒後，是否確有進行「填土」之後續處理，被告並未舉證證明。循此，被告就污染程度(A)認定原告有再利用之處理廢棄物行為而逕行判定係數為2，尚嫌速斷，已有未洽。
②又按「棄置」係指捨棄放置或拋棄堆置而言；亦即行為人主
觀上有捨棄或拋棄占有之意思，而客觀上將廢棄物堆置於某處，並無預想移轉或後續處理計畫，亦無人管領占有者而言。是行為人係將廢棄物移轉占有，而堆置於他人指定之地點，改由他人管領，行為人主觀上並無將該等廢棄物拋棄之意思，客觀上亦無最終棄置廢棄物，則與「棄置」之文義自不相符。查原告載運系爭廢棄物至系爭土地堆置，係因其友人即地主林春長稱可作為土地高低落差填平使用等情，迭經原告於上開刑事偵查案件之偵查及本件審理陳述在卷，堪認應非虛妄。而上開619地號土地所有權人林春長，已於113年7月5日歿逝，有土地建物查詢資料及前案簡列表可參(均列不公開資料卷)，雖無從傳喚其到庭作證，然審酌本件原告自承於上述期間載運廢棄物至系爭土地堆置之次數高達20至30次，且本件查獲原告於日間時刻在系爭土地傾倒廢棄物等情節，衡情原告若非經地主允諾，焉有可能在該段期間多次在系爭土地公然傾倒廢棄物。益見原告前揭主張，堪信為真。則原告將系爭廢棄物堆置於系爭土地交由地主處分之意思，尚難認原告有最終棄置之意。雖依上開緩起訴處分書記載，檢察官認原告係棄置廢棄物乙節，然僅係依客觀行為之文字敘述，不生拘束本院認定之效力。是原告既無棄置之故意，被告就危害程度(C)涉及非法棄置而判定係數為4，即有違誤。
⑶從而，原處分罰鍰數額以污染程度（A=2）、危害程度(C=4）
計算裁罰金額，顯與前揭裁罰準則規範意旨不符，自屬裁量瑕疵。依前揭說明，爰由本院予以撤銷，以資適法。
⒊裁處環境講習部分因而失其所據，應併予撤銷：
依環境教育法第23條規定裁處環境講習係以違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務者經處分機關裁處停工、停業或5,000元以上罰鍰為其前提要件。本件被告作成原處分關於罰鍰部分既有上開違誤而應予撤銷，則原處分裁處環境講習部分即失其所據，應併予撤銷。
六、綜上所述，被告所為原處分，核有上述違誤情形，訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，均為有理由，應予准許。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘主張及所提訴訟資料，經斟酌後均與判決結果不生影響，爰不逐一審論。
八、結論︰㈠原告之訴有理由。
㈡訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第236條、第98條第1項前段規定。
中 華 民 國 114 年 5 月 16 日
法 官 林禎瑩
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 5 月 16 日
書記官 盧姿妤