臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度簡字第99號114年4月22日辯論終結原 告 翁家澤訴訟代理人 張淵森律師複代理人 廖煜堯律師被 告 法務部代 表 人 鄭銘謙訴訟代理人 劉晉良
吳真甄張榕容上列當事人間申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國113年1月11日院臺訴字第1135000006號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴時，被告代表人原為蔡清祥，訴訟進行中，於民國113年5月20日變更為鄭銘謙，並具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：原告(原名翁嘉振)自105年1月6日起擔任經濟部水利署第五河川局(下稱第五河川局)政風室主任，為公職人員財產申報法第2條第1項第11款規定應申報財產之人員。被告前以106年9月21日法授廉字第10604022500號令核予原告一次記二大過專案考績免職，未確定前先行停職(下稱免職處分)，原告不服，迭經復審、行政訴訟程序，末經本院以107年訴字第553號判決駁回原告之訴，未據原告提起上訴，免職處分於107年12月18日確定，被告並以108年4月2日法授廉字第10804005600號函通知原告自107年12月18日起執行免職(下稱108年4月2日函)。嗣第五河川局以108年8月14日水五政室字第10808002210號函通知原告未依規定辦理公職人員財產申報卸離職申報作業，並已逾申報期限(下稱108年8月14日函)，原告於108年8月20日完成卸離職申報作業。被告審認原告未依公職人員財產申報法第3條第2項規定，於喪失應申報財產之身分起2個月內完成卸離職申報，逾申報期限78日，乃依公職人員財產申報法第12條第3項前段、公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準(下稱罰鍰額度基準)第3點等規定，以111年12月1日法授廉財申罰字第11105006110號處分書(下稱原處分)，處原告罰鍰新臺幣(下同)15萬6,000元。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠被告所屬廉政署(下稱廉政署)於105年5月10日以廉財字第105
05005690號函(下稱105年5月10日函)，明令各政風機構「至遲於申報期間開始後10日內，即時以書面個別通知各該申報人應遵期申報，並請申報人簽收」、「申報期限屆滿前，請再次提醒申報人儘速申報」與「如已發生逾期申報情事，請即時通知申報人儘速申報（至遲應於逾期7日內為之）」，核屬行政程序法第159條第2項第1款之作業性行政規則，經各政風機構反覆遵行後，業已間接發生外部效力，並產生行政自我拘束之作用，今原告申報截止日為108年6月2日，卻遲至108年8月16日始接獲第五河川局來函通知有逾期情形，故本件政風機構無視該函所示之作業性行政規則，未於上開期程通知原告申報，違反行政自我拘束原則，並違正當行政程序之受告知權，原處分應將以上節納為裁量基礎竟捨此不為，具裁量濫用之違法。
㈡原處分以原告逾申報期限78日，即依罰鍰額度基準第3點第2
款之規定，計算得出罰鍰金額15萬6,000元，顯未區分原告究屬故意或過失而未遵期為財產申報。而細繹本件經過，原告於108年8月16日接獲第五河川局來函通知逾期申報後，旋即於4天內即108年8月20日完成公職人員財產申報，足徵原告未遵期申報財產並非出於故意，且未因逾期申報而獲益。原處分徒以原告逾期申報之日數作為計算罰鍰數額之依據，卻未見審酌原告逾期申報之動機、目的與違反行政法上義務行為應受責難程度，具裁量怠惰之違法瑕疵等語。
㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠廉政署105年5月10日函係基於「服務立場」，針對逾期申報
案件研議通案防範機制，而非申報人規避逾期申報義務之理由，與本件個案違法事實認定無涉。且原告原職為政風室主任，受理申報單位為本身所處單位（第五河川局政風室），身為政風主管人員，有瞭解及熟稔主管法規之責，應受責難程度較一般負財產申報義務之公職人員為高，況公職人員財產申報相關業務為政風人員法定職掌業務，且第五河川局政風室僅設置政風主任一人，原告身為該項業務之單位主管兼執行承辦人員，自應知其有卸離職申報之義務，實難以未獲任何通知而逾期申報為由卸責。
㈡原告因案遭免職處分於107年12月18日確定，原告自應於免職
確定日107年12月18日起2個月内（申報截止日期為108年2月18日），將卸（離）職當日之財產情形，向原受理財產申報機關（構）申報，然原告延至108年8月20日始完成申報，已逾申報期限183日，原應處罰鍰36萬6,000元。惟經考量原告情狀，被告係於108年4月2日函知原告免職處分確定，依被告99年1月27日法政決字第0999004460號函意旨，俟申報人免職處分確定再辦理卸（離)職申報，爰以免職處分發函日期108年4月2日為申報起始日，而108年6月2日為申報截止日，原告實際申報日期為108年8月20日，計逾申報期限78日，原處分業依行政罰法第18條第1項及罰鍰額度基準第6點規定審酌原告之動機、目的及違反行政法上義務應受責難程度，就原告有利不利事證通盤考量，故被告酌定罰鍰金額，已考量及避免造成個案顯然過苛之處罰，無恣意濫用、裁量怠惰情事，應屬適法，故原告上述之主張，尚難執為免責之論據，原處分並無不當等語置辯。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按為端正政風，確立公職人員清廉之作為，特制定公職人員
財產申報法，其第2條第1項第11款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……十一、政風及軍事監察主管人員。」第3條第2項規定：「公職人員於喪失前條所定應申報財產之身分起2個月內，應將卸（離）職或解除代理當日之財產情形，向原受理財產申報機關（構）申報。……」第4條第2款規定：「受理財產申報之機關（構）如下：……二、前款所列以外依第2條第1項各款規定應申報財產人員之申報機關（構）為申報人所屬機關（構）之政風單位；……」第12條第3項前段規定：「有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處新臺幣6萬元以上120萬元以下罰鍰。……」第14條第2款：「依本法所處之罰鍰，由下列機關為之：……二、受理機關（構）為政風單位或經指定之單位者，移由法務部處理。」同法施行細則第9條第6項規定：「本法第3條第2項所稱卸（離）職當日，指任期屆滿之日或實際離職之日。」另公務人員考績法(下稱考績法)第12條第1項第2款第2目規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：……二、專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：……（二）一次記二大過者，免職。」㈡準此可知，依法應申報財產之人員，應於喪失應申報財產之身分起2個月內，就其任期屆滿之日或實際離職當日之財產情形，向原受理財產申報機關（構）申報。而所謂「免職」，係指個別公務員之終止現職(憲法法庭111年憲判字第9號判決意旨參照)，故依考績法第12條第1項第2款第2目經一次記二大過而免職之應申報財產人員，於處分確定之日起，因終止現職而喪失應申報財產之身分，自應於該日起2個月內依公職人員財產申報法第3條第2項規定辦理卸（離）職申報，若未於規定期限內為申報，且無正當理由者，即該當公職人員財產申報法第12條第3項前段所定「無正當理由未依規定期限申報」之違規態樣。
㈢原告有「無正當理由未依規定期限申報」之違章行為：
1.前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執(本院卷第177-178頁)，並有免職處分(原處分卷第171-172頁)、本院107年訴字第553號判決(原處分卷第138-155頁)、被告108年4月2日函(原處分卷第125頁)、第五河川局108年8月14日函暨送達證書(原處分卷第133-135頁)、公職人員財產申報表(原處分卷第106-113頁)、原處分(原處分卷第98-100頁)、訴願決定(原處分卷第84-91頁)等在卷可稽，足以認定為真實。則原告之免職處分既於107年12月18日已告確定，原告該日即喪失應申報財產之身分，自應於107年12月18日起2個月內即108年2月18日前辦理卸（離）職申報，惟原告卻遲至108年8月20日始完成申報，確有未依規定期限申報之情形。原告固主張政風機構未依廉政署105年5月10日函所示期程通知原告申報，違反行政自我拘束及正當法律程序乙節，惟公職人員財產申報法係應申報財產公職人員之法定義務，申報人自應於法定期間內主動辦理，受理申報機關並無通知之義務，其通知僅具服務之性質，且申報義務人不得以不知法律規定及未受通知，作為解免違章罰鍰之依據(改制前行政法院86年度判字第2549號、89年度判字第2910號判決意旨參照)；況觀諸該函內容，亦言明受理財產申報之機關（構）係「基於服務機關同仁之立場」(本院卷第47頁)，是其所為書面通知、提醒、協助申報、催促等措施，無非屬善意提醒、服務之性質，核非行政機關之法定義務，亦非行政處分作成前應踐行之法律程序，自非原告得持以作為不依規定期限申報之正當理由，是原告客觀確有「無正當理由未依規定期限申報」之違規甚明。
2.按行政罰法第7條第1條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」而「無正當理由未依規定期限申報」未如同「故意申報不實」明定以故意為要件，依行政罰法第7條第1項規定，不論行為人未依規定期限申報係出於故意或過失，均應處罰之。查原告自105年1月6日起即擔任第五河川局政風室主任，並負責機關內之公職人員財產申報業務，有經濟部政風處掌理事項介紹可稽(原處分卷第162頁)，且於其任職期間，於000年0月間亦曾受理卸(離)職財產申報之案件，有公職人員財產申報表存卷可參(本院卷第211-212頁)，則原告既為公職人員財產申報業務之承辦人員，並曾辦理卸(離)職財產申報案件，當瞭解所執行公職人員財產申報法之相關規定，知悉自身為依法應申報財產之人員，而應注意於喪失應申報財產之身分起2個月內必須辦理卸（離）職申報，且依其情形，並無不能注意之情事，竟疏未注意，逾規定申報期限遲至108年8月20日始完成申報，自有過失，主觀上當具可非難性及可歸責性，依行政罰法第7條第1項規定，應予論罰。
㈣被告認定原告係故意違反申報義務，並據以裁處原告罰鍰15萬6,000元，有裁量瑕疵：
1.按司法院釋字第716號、第641號解釋揭明：「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。」行政罰法第18條第1項即規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」裁處時罰鍰額度基準第3點規定：「三、違反本法第12條第3項未依規定期限申報或第13條第1項未依規定期限信託者，罰鍰基準如下：（一）逾規定期限1日至30日始補行申報或信託：六萬元。（二）逾規定期限31日至599日：每逾期一日，提高罰鍰2000元。（三）逾規定期限600日以上：處最高罰鍰金額120萬元。」第6點規定：「違反本法規定應受裁罰者，經審酌其動機、目的、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，認以第1點至第5點所定額度處罰仍屬過重，得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額。」而「違反行政法上義務行為應受責難程度」，係指行為人違反行政法上義務行為是出於故意或過失（程度）。因行為人違反公職人員財產申報法第12條第3項之申報義務，出於過失之歸責程度顯低於故意，則因罰鍰額度基準第3點(三)規定，違反公職人員財產申報法第12條第3項未依規定申報，逾期235日以上者，處最高罰鍰金額120萬元，係單以逾期日數作為裁處法定最高罰鍰金額之考量因素，並未納入行為人之違反行政法上義務行為應受責難程度。此際，主管機關即有義務適用行政罰法第18條第1項及罰鍰額度基準第6點，審酌行為人之違反申報義務，是否出於故意？如非出於故意，何以處行為人法定最高罰鍰額度？此即審酌有無如處行為人法定最高罰鍰金額仍屬過重之情事，而得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額，否則即違反行政罰法第18條第1項之規定（另參見最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議）。可知，未依規定期限申報之行為人，無論係出於故意或過失，均應受罰，惟行為人主觀上究係出於故意或過失，其對違反行政法上義務行為應受責難程度自有不同，裁罰機關於裁量決定個案罰鍰輕重時，即應查明並納入裁量審酌，不能僅以逾期日數作為裁處罰鍰金額之考量因素，否則即有裁量怠惰或濫用之裁量瑕疵。尤有進者，若裁罰機關對於行為人主觀上係出於故意或過失認定錯誤，復據以作為裁罰處分之裁量基礎，則其裁量之基礎事實既有錯誤，自有裁量瑕疵，難謂適法。
2.復按所謂故意者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發生，因其發生不違背本意，而任其發生（間接故意或未必故意）﹔所謂過失者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件之發生，雖非故意，但按其情節，應注意、能注意而不注意，以致未能預見其發生（無認識的過失），或雖預見其可能發生，而信其不發生之心態（有認識的過失）。
3.查，原處分載明：「考量107年12月18日免職處分確定後，本部係於108年4月2日函知申報人免職處分確定，爰以本部免職處分發函日期即108年4月2日為申報起始日，而108年6月2日為申報截止日，受處分人實際申報日期為108年8月20日，計逾申報期限78日」等語(本院卷第34-35頁)，被告並陳明係認定原告故意逾期申報等語(本院卷第209頁)。可知被告因108年4月2日始發函告知原告執行免職處分之日期，故以108年4月2日函之發函當日作為申報起始日，於108年6月2日期限屆至，據此認定原告自108年6月3日起至108年8月19日止經78日屬故意違章，而依上開罰鍰額度基準第3點第2項所定基準(每逾1日提高2,000元)，對原告裁罰15萬6,000元。惟：⑴108年4月2日函係向原告斯時之戶籍址嘉義縣○○鄉○○街00號送
達，經原告之父翁進德於翌日(3日)收受，有送達證書存卷可稽(本院卷第217-218頁)，是於108年4月3日方生合法送達原告之效力，則被告以108年4月2日發函之日作為申報起始日，並認定該日起原告屬故意違章，與原告實際可知悉該函內容之日期尚有未合，即有可議之處。
⑵再者，觀諸108年4月2日函所載內容，係關於免職處分業經判
決駁回而於107年12月18日確定，爰自107年12月18日執行免職等語(原處分卷第125頁)，洵未有提醒原告應辦理卸（離）職財產申報之詞；嗣第五河川局以108年8月14日函通知原告關於未依規定辦理卸離職財產申報作業，已逾申報期限之事，經其父翁進德於108年8月15日簽收(原處分卷第135頁)，原告於108年8月20日即完成卸離職申報作業，則此前，受理申報機關既未通知原告應遵期辦理財產申報，堪認原告並無明知並有意不履行法定申報財產義務之直接故意，或預見將違反法定申報財產義務，因其發生不違背本意而任其發生之間接故意，否則豈會一經受理申報機關提醒，旋即於5日內完成財產申報，是被告認定原告係故意未依規定期限申報，即有違誤。
⑶被告固稱原告身為政風主管，當知具有財產申報義務，就本件違章，縱非出於直接故意，亦屬間接故意云云，然原告前為第五河川局之政風主任，雖得認其曾承辦公職人員財產申報業務，對相關規範較一般申報義務人熟悉，故應負較高之注意義務，並具有較高之注意可能性，倘因疏未注意而未為申報，當構成過失而具備責任要件。惟判斷行為人是否具有「故意」，仍應檢視是否具備「對於違反秩序行為之構成要件事實，明知並有意使其發生」之直接故意，或「預見其發生，因其發生不違背本意，而任其發生」之間接故意，不可僅因其職務與財產申報業務有所關聯，即推認具前述之直接故意或間接故意，否則將導致所有曾承辦公職人員財產申報業務之人員，於違反規定時，均一概認定具有故意，除混淆故意、過失之概念外，亦違責罰相當原則，是以，被告逕以原告之職務推論其具有故意，自非可採。
4.原告既係「過失」違反依規定期限申報財產之義務，被告卻認定原告屬「故意」違反前揭行政法上之義務，對於原告應受責難程度之認定，即有錯誤。又被告基於此一錯誤之裁量基礎事實，認定原告自108年6月3日起至108年8月19日計逾期78日，屬故意違章，依裁處時罰鍰額度基準第3點所定標準計算罰鍰數額，然裁處時罰鍰額度基準對於逾期申報行為，並未區分故意或過失，則被告就歸責程度較低之「過失」行為與歸責程度較高之「故意」行為，裁處相同之金額，未區辨行為人之主觀責任，已屬裁量濫用；且由於對故意或過失之認定有誤，致被告未能依裁處時罰鍰額度基準額度第6點規定，就原告應受責難程度，審酌是否處罰仍屬過重，在法定罰鍰金額範圍內酌定處罰金額，亦有裁量怠惰之瑕疵，於法自有未合。
5.至被告稱本件並非處法定罰鍰最高額120萬元，故無最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨之適用云云，惟違反期限而逾期申報行為，究竟主觀上出於故意或過失，其應受責難程度不同，應於裁量決定個案罰鍰輕重時，由裁罰機關依職權予以查明並納入裁量審酌，不得逕僅以逾期申報日數作為考量事項，本為行政罰法第18條第1項當然之解釋，尚不因裁罰機關是否裁處罰鍰最高額而有異(本院106年簡上字第195號判決、107年訴字第1319號判決同此見解)，是被告此部分所述，自非可採。
六、從而，原處分就裁量之基礎事實認定有誤，致有裁量濫用及裁量怠惰之瑕疵，於法未合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 5 月 16 日
法 官 洪任遠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 5 月 16 日
書記官 磨佳瑄