臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭113年度簡字第90號114年5月26日辯論終結原 告 永盛開發實業股份有限公司代 表 人 陳韻如訴訟代理人 陳冠諭律師被 告 基隆市政府代 表 人 謝國樑訴訟代理人 蕭元亮律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服環境部中華民國112年12月28日環部法字第1120100171號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
（一）本件係原告因不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰之處分（本件罰鍰金額為30萬元）而涉訟，依行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款規定，應由地方行政法院為第一審管轄法院，並適用簡易訴訟程序，合先敘明。
（二）本件原告起訴後，原告代表人陳兩傳於訴訟進行中（即民國113年12月10日）變更為陳韻如，並具狀(本院卷二第135至143頁)聲明承受訴訟，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：
（一）原告為「基隆市政府鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場BOO設置計畫(下稱系爭計畫)」開發單位，系爭計畫環境影響說明書(下稱環說書)經被告審查，作成有條件通過環境影響評估之審查結論，以93年4月28日基府環貮字第0930044281B號公告在案。被告與原告於93年9月20日簽訂「基隆市政府鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場BOO設置計畫契約(下稱系爭契約)」，經被告於94年2月4日核發其同意設置文件後設置廢棄物處理設施(場址:基隆市七堵區瑪陵坑段東勢下股小段57之2等27筆土地，下稱系爭處置場)，並於97年7月16日取得正式營運同意許可文件開始營運(營運期限自97年7月17日起至112年7月16日止，共15年)。又系爭計畫第3次環境影響差異分析報告(下稱系爭第3次環差報告)，經被告109年4月13日審查通過，以109年5月5日府授環管壹字第1090360453號函准予變更在案，並以109年8月10日府授環處壹字0000000000號函變更系爭處置場營運同意許可文件每月廢棄物處理量為6,000公噸。
（二）被告所屬環境保護局(下稱基隆市環保局)委託訴外人富聯公司於109年9月18日查核監督系爭處置場，發現該月廢棄物進場量已近6,600公噸，依系爭契約開立改善單，限期109年9月21日前完成改善。嗣基隆市環保局據原告於「事業廢棄物申報及管理資訊系統」申報系爭處置場109年9月份廢棄物處理量為7,906.5公噸，認原告已超出環評承諾及營業許可同意文件核准廢棄物處理量且未改善，依系爭契約第11章11.2.2.1條第2款規定，以109年11月16日基環處壹字第1090008360號函處原告「新臺幣(下同)1萬元罰款」；並認原告未依環說書所載承諾月處理量切實執行，未符系爭第3次環差報告，且有加重瞬時環境影響之情事，違反環境影響評估法(下稱環評法)第17條規定，爰依同法第23條第1項第1款暨違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準規定，於112年7月14日以基隆市政府執行違反環境影響評估法案件基府環評字第00-000-000000號裁處書，裁處原告「罰鍰30萬元」(下稱原處分)。原告不服，於112年8月23日逕向環境部提起訴願，經環境部以112年12月28日環部法字第1120100171號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）被告未依職權調查原告已妥善處理超量進場之廢棄物，不生加重瞬時環境影響之問題，且其於收受原告之陳述意見後，亦未見其對於原告之陳述有任何意見及處置，顯係認其先前擇定依系爭契約之條款處罰，即足以達成其全部之行政目的，然其竟於系爭契約期間屆滿後，未盡其調查之職責，即率爾另行作成原處分據予裁罰，非只有違反有利不利一體注意原則、誠信原則之違誤，亦有違反不當聯結禁止原則而濫用行政高權之重大違法。是環評法之立法目的在緩和開發行為對環境造成之不良影響，重在環境保護，環評法第23條之處罰，雖以未切實執行環境影響說明書相關內容及審查結論為要件，然倘對於環境影響並無造成不利，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉此達成環境保護之目的時，行政機關仍遽予裁罰，即有違誤（高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決意旨參照）。原告於109年9月份有收受超出6,000公噸月處理量之情事，但縱然如此，原告亦以最小限度，僅收受各縣市政府機構焚化廠所產出之中間處理後之飛灰穩定化產物(代碼：D-2003，下稱系爭廢棄物)，同時審慎妥善處理進場廢棄物，而未因此造成加重瞬時環境影響。
（二）原告為避免危難之發生及擴大，致其無法遵守環評法第17條之規定，欠缺期待可能性，自無主觀上之可歸責性及可非難性，並有緊急避難之阻卻違法事由，應不予處罰，被告未察，本件原處分自有未當。
（三）經查，原告於109年9月16日累計進場廢棄物達5,887.77公噸時，雖已暫停收受一般事業廢棄物，惟因基隆市、桃園市、新竹縣市及高雄市垃圾焚化廠所產出之系爭廢棄物持續產出，各縣市所屬主管機關紛紛請求入場，倘逕行中斷收受處理，將造成各縣市焚化廠廢棄物堆積或衍生無法處理民生垃圾，進而導致當地民眾抗爭等情事，原告基於公共利益之考量，為防發生前開緊急之危難，始於109年9月16日後，繼續收受各縣市政府機構焚化廠所產出廢棄物，致109年9月份收受超出6,000公噸月處理量之情事。但縱然如此，原告亦以最小限度，僅收受各縣市政府機構焚化廠所產出之中間處理後之系爭廢棄物，同時審慎妥善處理進場廢棄物，而未因此造成加重瞬時環境影響。然被告於相隔2年餘之後，再另行作成原處分對原告進行裁罰時，卻未依其職權詳實探究000年0月間，是否對於環境造成不利之影響、有無違反環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之目的等節，即為原處分之裁罰，已有未盡調查職責義務及違反有利不利一體注意原則之違誤，原告委難甘服。
（四）次查，基隆市環保局既以109年11月16日函依系爭契約第2部第11章11.2.2.1條第2款之規定，處以原告罰款，復於收受原告110年1月29日函之意見後，迄至系爭契約期滿為止，均未表示任何意見或進行任何處置，足見其亦認原告縱係基於公共利益及緊急情況，為避免各縣市政府焚化廠廢棄物堆積或衍生無法處理民生垃圾，迫不得已收受系爭廢棄物，致有超出6,000公噸月處理量之情事，亦因原告審慎妥善處理進場廢棄物，而未有加重瞬時環境影響之問題，因此其選擇依系爭契約進行罰款後，即足以達成其全部之行政目的(亦即包含預防及減輕開發行為對環境造成不良影響以達環境保護之目的)，尚無須再依環評法之相關規定裁罰。再者，鑒於各縣市機關之焚化廠因係持續收受垃圾並產出廢棄物，縱原告自109年9月16日累計進場廢棄物達5,887.77公噸，即將超出6,000公噸月處理量時，仍有將近半個月份之各縣市焚化廠所產出之系爭廢棄物尚待處理，倘逕行中斷，確將引發各縣市廢棄物堆積或衍生無法處理民生垃圾之情事。是以，原告基於公共利益及緊急情事，致其無法遵守環評法第17條之規定，欠缺期待可能性，自無主觀上之可非難性，並有緊急避難之阻卻違法事由，應不予處罰。又雙方先前就系爭計畫之執行過程及契約修訂續約等事項，即迭生爭議，乃至於原告所為之公民營廢棄物試運轉計畫申請案，亦遭被告長期擱置，被告明知原告於109年9月份繼續收受處理廢棄物，係基於公共利益及避免危難之發生及擴大等考量，不得已而為之，卻刻意擇定於系爭契約期間屆滿後，再另以原處分對原告進行裁罰，不免有濫用其行政高權，刻意報復或打壓原告之虞。據此，原處分之作成，既有前開違誤，即非適法，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合等語。
（五）並聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷；2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：
（一）原告執上開主張請求撤銷原處分云云。經查：原告於109年9月份之進場量為7906.5公噸，相較於環境評估時原告所承諾月處理量6,000公噸超出近三分之一的量，明顯已增加環境負擔，而超出原環境評估時可控制之因素，當然造成負面的環境影響，原告雖援引高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決，主張無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不成影響，然該事件之判決理由為：「…對於環境影響並無造成不利，反更有利益，又無違環境影響評估法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，則被告遽予裁罰，即有違誤」。考該案於被處分人提供之設施固違反環評承諾，但卻較環評承諾提供之設施更有利環境品質之維護，當然不能因此而處罰，與本事件事實不同，原告為不當之比附援引，自難憑採。而本件系爭計畫係被告發給特許執照，原告設立一般事業廢棄物最終處理場(即掩埋場)，目的在於處理經焚化廠燃燒垃圾之飛灰、灰渣及不可燃廢棄物等，而上開掩埋場係分期分階段辦理，為避免掩埋場之掩埋超量，導致使用年限提早於營運期限內期滿，是原告之進場量必須受到控管。
（二）原告稱超出6,000公噸月處理量，因妥善處理進場廢棄物，而未有加重瞬時環境影響之問題等語。惟查，系爭第3次環差報告係針對其變更內容（月處理量6,000公噸）進行對「空氣品質」、「河川水質」、「滲出水」、「地下水水質」、「臭味」、「噪音與振動」、「交通運輸」等分析項目之環境影響差異分析，並檢討及修正環境保護對策，始通過被告環境影響評估審查委員會審查，而超出6,000公噸月處理量已超出對前揭分析項目之分析範圍，原告主張無增加瞬時環境影響，並未提出證據以實其說，且相關差異未經分析及被告環境影響評估審查委員會審查，原告違反環評法事實造成環境品質負面影響實屬明確。而基隆市環保局於109年11月16日基環處壹字第1090008360號函依違反雙方系爭契約第2部第11章11.2.2.1條第2款規定處以1萬元之罰款，係屬「民事責任」性質之違約罰款。由於民事責任的目的（控管總量）與行政責任的目的（環境不良影響之預警）各有不同，當原告行為屬於民事責任之一般違約事由，並不會將違反行政法上之義務納入考量。而本件係原告109年9月進場數量7,906.5公噸，業已超過系爭第3次環差報告所許可之處理量6,000公噸/月近三分之一，又原告雖然前月超量，其次月之進場法定數量並不會因為要扣回前月超量而調降，但被告依契約會要求次月要扣回超量部分，以控管掩埋場之總容積。是原告自已對環境造成不良影響，違反環評法事實明確，屬於違反行政法所生「行政責任」之處罰，兩者處罰之法源不同，並無重覆處罰之問題。
（三）原告固稱因其他縣市之緊急需求基於公益目的而超量進場，主張緊急避難、無期待可能性云云主張免罰，並以高雄市岡山區里民抗爭，而於109年9月進場2,804.64公噸及桃園市必須在5個月協助消化7,500公噸，故於109年9月進場1,945.34公噸等情，為上開公益目的、緊急避難、無期待可能性之理由。然原告所舉上開二個個案之進場總和為47
49.98公噸，距法定上限6,000公噸再加計容許值後的6,600公噸尚有餘裕，被告於預警會超量時，已請原告妥適調配進場數量，且各縣市焚化廠之系爭廢棄物係持續產出，並非緊急狀況，縱因其他原因導致系爭廢棄物數量堆積，亦係各地方政府應自行解決之問題，難認符合緊急避難或無期待可能性之要件，倘為其他縣市地方政府公共利益考量，原告理應依每月6,000公噸先行規劃保留供各縣市焚化廠之處理量進場，尚有餘裕始提供其他民營事業單位處理量進場，否則犧牲基隆市市民環境品質之公共利益而成就其他縣市之公共利益，甚至民營機構之私利，非屬公共利益，亦非緊急避難。再者，本件係原告為履行其與其他公、民營機關間之廢棄物處理合約，未管控進場量而超收，原告並且收取豐厚之處理報酬，在被告操作管理機關通知改善後，原告仍猶為之，顯見本件為原告賺取利益而故意違反環評法之行為，與公益無關，原告主張顯屬托詞等語。
（四）並聲明：1、原告之訴駁回；2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」；第23條第1項第1款：「有下列情形之一，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：
一、違反…第17條之規定者。」。觀諸環評法第17條規定之立法理由載明：「為發揮環境影響評估制度之實質功能，明定開發單位應切實執行環境影響說明書、評估書及主管機關依第13條第3項作成審查意見所載之內容」；及環評法第1條之立法目的可知，所謂環境影響評估制度之實質功能，在於預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。
（二）據本件系爭第3次環差報告(本院卷二第17頁)，可知原告月處理量為6,000公噸，依「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」第18條第3項規定：「第1項機構每月實際清除、處理量總額得有許可該項廢棄物清除、處理量上限百分之十之容許差值。」，故原告許可處理量含容許差值為6,600公噸，有被告委外監督單位富聯工程顧問股份有限公司109年9月21日總發富管字第00000000號之監督改善函文(本院卷一第213至215頁)在卷可憑，而系爭處置場應依此為進場量之基準，始為適法，先予敘明。
（三）經查，原告於109年9月份廢棄物進場量逾環說書等文件承諾月處理量，未辦理分析環境影響差異及加重瞬時環境影響之情事，有被告93年4月28日基府環貮字第0930044281B號(本院卷一第47頁)、被告97年7月16日基府環貳自第0000000000號函(本院卷一第49至53頁)、被告109年8月10日府授環處壹字第0000000000號函(訴願卷第110至112頁)、被告109年11月16日基環處壹字第1090008360號函(本院卷一第55至57頁)、被告110年1月18日府授環管貳字第1100360100號函(本院卷一第59至61頁)、原告110年1月29日陳述書(本院卷一第63至65頁)、被告112年7月21日以府授環管貳字第1120361165號函(本院卷一第103至107頁)、原處分(本院卷一第109頁)、訴願決定(本院卷一第111至125頁)、第3次環境影響差異分析報告所附歷次申請變更內容與原通過內容比較表(本院卷一第203至205頁)、富聯工程顧問股份有限公司109年9月21日總發富管字第00000000號函(本院卷一第213至215頁)、事業廢棄物申報及管理資訊系統-系爭處置場109年9月份處理量申報資料(訴願卷第85至87頁)、系爭契約書(本院卷二第23至66頁)、系爭第3次環差報告(本院卷二第17頁)等附卷可稽，堪信為真實。
（四）次查，原告為系爭計畫之開發單位，與被告簽訂系爭契約，有系爭契約書(原告行政準備【二】狀附卷)在卷可稽。
揆諸上開規定，開發單位未依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行即應受罰。而基隆市環保局依原告於「事業廢棄物申報及管理資訊系統」申報系爭處置場109年9月份廢棄物處理量為7,906.50公噸(訴願卷卷第85至87頁)，依據系爭第3次環差報告內容以109年8月10日府授環處壹字第0000000000號函(訴願卷第110至112頁)核定系爭處置場營運同意許可文件第一期廢棄物處理量變更為每月6,000公噸，認原告已超出環評承諾及營業許可同意文件核准廢棄物月處理量，故被告依此認原告違反環評法第17條規定，依同法第23條第1項第1款暨違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準規定裁處30萬元罰鍰，洵屬有據。
（五）原告主張已妥善處理109年9月份超量進場廢棄物，不生加重瞬時環境影響問題，且被告前依違反系爭契約條款處罰，已達到全部行政目的云云。惟查，原處分(本院卷一第109頁)所載違規事實為：「109年9月份廢棄物進場量逾環境影響評估書件承諾月處理量，有未符辦理變更時分析之環境影響差異及加重順時環境影響之情事」等情。所謂環境影響評估制度之實質功能，在於預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。而觀諸系爭第3次環差報告(本院卷二第17頁)可知，原告月處理量為6,000公噸，核以事業廢棄物申報及管理資訊系統-系爭處置場109年9月份處理量申報資料(訴願卷第85至87頁)所載原告109年9月份廢棄物處理量為7,906.50公噸，是原告超收系爭第3次環差報告核准6,000公噸廢棄物月處理量約為三分之一，明顯增加環境負擔造成不良影響，難謂不生加重瞬時環境影響問題。至基隆市環保局以109年11月16日基環處壹字第1090008360號函處原告「1萬元罰款」，查系爭契約第2部第11章11.2.2.1條第2款關於乙方(即原告)違約之處理內容：「屆期不改善或改善無效者，視情節輕重另得處以新臺幣1萬元以上，50萬元以下之罰款或再經通知未改善者，中止其興建、營運一部分或全部。…」(本院卷二第47至48頁)，係以原告違反系爭契約內容，屬民事責任性質之違約罰款，核與原告因違反環評法所受罰鍰處分，分屬二事，原告對於原處分裁處罰鍰之性質，容有誤會。又查，原告所稱與被告相關續約問題，受被告濫用其行政高權而為裁罰云云。惟如前所述，本件原告有如原處分所載之違規行為，至系爭契約續約與否，與本件訴訟係屬國家行政權於裁罰原告時是否合法行使之公法上爭議無涉。是原告上開主張，難以憑採。
（六）原告復主張為避免危難之發生及擴大，致其無法遵守環評法第17條之規定，欠缺期待可能性，自無主觀上之可歸責性及可非難性，並有緊急避難之阻卻違法事由，應不予處罰云云。惟質諸證人即原告於本件行為時任職之陳世宜證稱略以：「(問：原告永盛公司在000年0月間，何時預期到當月的收受數量可能會超過6,600公噸的容許量？當時可收受處理的容許量尚有多少？)答：差不多到將近快9月底，當時接受處理的容許值還有三百至四百噸；(問：永盛公司在知悉可能會超過6,600公噸的容許量後，為何最終109年9月還是超過6,600公噸的容許量？)答：當時因為無法預測會超出容許量，而且一些民營業者之前就預排好在容許量裡面，主要是因為岡山的部分他所堆積的量很多，都受到民眾在抗議。桃園的部分，也反應他們現場堆積的量太多，如果不加速清運的話，會造成當地的環境污染；(問：原本按照你的預估，109年桃園焚化廠的標案，原本每月預計大概進場多少公噸？)答：3、4月得標的時候，總量七千五百公噸的數量，這是算到12月的時候，用每個月平均的方式進場，大約每個月的量是七百五至八百公噸的量進場，但109年桃園焚化廠是8月份才開始進場；(問：8月開始清運，109年剩餘的月份總共5個月，是否5個月內要清運7500公噸的飛灰？)答：是；(問：就垃圾焚化廠飛灰穩定化物等廢棄物進場容量經被告核定109年每月之容量為若干？)答：每月最大容許量是6,600噸。當時我們與民間業者間就廢棄物的部分（包含飛灰或灰渣），如果不包含桃園焚化廠及岡山焚化廠，我們就109年8、9月間每月處理量預估的數量，我印象中大概是介於4,000噸左右，於109年8月以前我知道桃園焚化廠原本預計109年總處理量7,500噸的飛灰尚未有任何進場，岡山焚化廠原本預計12個月總處理量是10,000噸，109年8月以前也還沒有任何進場。」等語(本院卷二第161至169頁)，足認原告於109年4月與桃園焚化廠締約時，已可預估109年度之總處理量為何，且原告既與被告係以每月進場量上限作為締約模式，嗣後原告再與他人締約時，就必須預估每個月進場量不一之風險存在，若以年度總量為預估，後又以當月發生突發狀況為由超收處理量，則原告與被告間所簽訂之系爭契約豈非形同具文。況查，如證人上開所述，原告原先亦已預估於109年8、9月處理量，除了高雄岡山焚化廠與桃園焚化廠之系爭廢棄物處理數量每月約4,000公噸。
是後續即便桃園焚化廠遲至8月開始進場，將於5個月內處理7,500噸系爭廢棄物，原告顯可預估其處理量臨屆每個月處理量的容許值。又原告於109年9月底已知悉當時容許值僅剩300至400噸，且原告原先即有預排其他民營業者進場量等情，顯示原告對於系爭廢棄物進場處理量係可預估、預先控管、對於超收廢棄物事實並非不可預見。是認原告對於本件違規事實之發生，主觀上應有認識，卻仍使之發生。
（七）原告復主張上開作為係為公共利益及緊急避難云云。然查，系爭處置場第一期廢棄物處理量每月6,000公噸為系爭第3次環差報告核准內容，且為原告應切實執行事項，是原告倘有收受其他縣、市廢棄物之需求，亦應依環境影響評估法相關規定辦理變更，方屬適法。且如前所述，原告對於超收廢棄物事實並非不可預見。是原告未依環境影響評估法相關規定辦理變更，仍持續為超收廢棄物之違反環評承諾行為，核與緊急避難及無期待可能性法理不符。原告前開主張，均難足採。
五、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，均無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，判決如主文。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果均不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1項前段。中 華 民 國 114 年 6 月 16 日
法 官 林常智
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 6 月 16 日
書記官 蔡忠衛