臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭113年度原簡字第1號原 告 Istanda Husungan Nabu依斯坦達霍松安那布訴訟代理人 林子琳律師被 告 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處代 表 人 藍舒凢訴訟代理人 陳煌耀
李孟翰林成源上列當事人間公園管理事件，原告不服被告如附表所示之裁處書及臺北市政府如附表所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院於113年6月6日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，因不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適用簡易訴訟程序。查本件罰鍰金額共計1萬9,400元，核其屬前揭規定，適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：原告於如附表所示之時間，於臺北市二二八和平公園（下系爭公園）範圍內，經被告查認原告有擅自搭設棚、帳並有夜宿情事，違反臺北市公園管理自治條例（下稱公園條例）第13條第14款規定，爰依同條例第17條之規定，以如附表所示之裁處書（下合稱原處分），裁處原告如附表所示之罰鍰。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以如附表所示之訴願決定書（下合稱訴願決定）駁回訴願。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、經查，原告之行為並未違反上揭規定，被告各次開罰之時，原告與多名友人在系爭公園內搭設帳棚過夜，目的在於表達對原住民轉型正義之訴求，過程中均屬平和理性，且被告為原處分時，並未給予原告陳述意見之機會，亦已違反行政程序法第102條規定，原處分實有違法。
㈡、退步言之，縱原告之行為合於上揭規定，亦不具實質違法性:
１、揆諸臺北高等行政法院105年度交上字第49號等判決意旨可知，於行政罰領域，亦有實質違法性理論之適用；故行為縱合於行政法規處罰之構成要件，但事實上不具實質違法性時，得以阻卻違法，不應裁罰。
２、經查，本件原告之行為乃憲法第11條言論自由之一環，況原告之行為實質上並無造成任何形式之損害，原告所搭設簡易帳篷之位置、大小均未阻撓公園民眾之通行權益，亦無使民眾於行走時增加任何風險，對於公共秩序並無任何危害，不具有實質違法性。被告裁罰時未考量此，自應予以撤銷。
３、另按前揭判決意旨，象徵性言論得作為行政不法之超法規阻卻違法事由，如行為人所為之象徵性言論有該當法律構成要件，則應需積極加以判斷該違法情狀是否具有高度公益性，並認定是否發生阻卻違法之效果。
４、據此，原告於總統府距離甚近之系爭公園搭營露宿以表達意見，有助於原告等人請求修改原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法，並要求原住民委員會主任委員下台等訴求之達成，透過裝置藝術、看板等使來往此地之民眾均得瞭解其言論意涵，客觀上第三人均得透過原告之行為而理解其所欲表達之訴求，是原告所為乃象徵性言論，其議題具有高度公益性，自得作為超法規阻卻違法事由。
㈢、並聲明:
１、原處分及訴願決定均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
㈠、經查被告於系爭公園周邊出入口設有相關禁止規定事項之告示牌，該告示牌載明自公園條例第13條及第17條之規定，前揭告示牌之設置及公告等位置均甚為明確。
㈡、次查原告從108年起長期與配偶巴奈庫穗（Panai Kusui）於現址公園內堆放私人物品、搭設傘架布幕違反公園自治條例，被告依法裁處，原告及其配偶不服，提起行政訴訟，另兩案經臺北高等行政法院109年度簡上字第44號及第125號判決敗訴。被告駐衛警曾多次口頭勸導原告，另於112年1月19日以原告配偶違反公園條例第13條規定開立勸導單，依此原告辯稱被告未給予原告陳述意見之機會云云，顯無可採。
㈢、原告未依規定提出申請取得被告同意場地使用，長期於系爭公園內擅自搭設棚、帳等行為，自屬公園自治條例第13條第14款規定之違章行為，足使一般大眾使用公園之權利受到影響甚巨並妨礙被告對公園之管理，此等違規事實非憲法第11、14條言論自由、集會自由所保障之範圍。
㈣、並聲明:
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、本件所涉相關規定:
１、修正前公園條例第13條第14款:公園內不得有下列行為：十四、擅自營火、野炊、夜宿、燃放鞭炮或搭設棚、帳。
２、修正前公園自治條例第17條:違反第13條…第10款至第16款…規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人1,200元以上6,000元以下罰鍰。
３、行政程序法第102條:行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。
４、行政程序法第103條第5款:有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。
５、行政罰法第42條第6款:行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。
㈡、上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有舉發照片、採證照片、原處分、訴願決定及各該送達證書（見原處分卷第1至19、71至99頁）等在卷可稽，洵堪認定。
㈢、本件原告主張並無給予陳述意見，本件原告如附表之行為均屬同一行為，係因多次違反而遭分別於不同時間開罰。而於112年1月19日以原告配偶違反公園條例第13條第14款規定開立之勸導單（見原處分卷第143頁），而其所針對之事實即為原告本件如附表之行為，並審諸原告前因類似行為，業經被告處罰，並經提起行政訴訟敗訴確定。原告業已知悉其行為可能會經被告裁罰，且其配偶業已收受上開勸導單，原告於知悉勸導單之內容後，屬於隨時得陳述意見之狀態，而卻於前開勸導單開立至本件如附表編號1第一次處分相距五個月期間，未有陳述意見，並非被告不給予陳述意見，況其行為為於公園內搭設棚、帳，並且夜宿，有採證照片可參，其違規行為明確，依據行政程序法第103條第5款條之規定，亦屬得不予陳述意見之範圍，是其主張未給予陳述意見而認原處分違法，當非可採。
㈣、言論自由為基本權之一環，依據憲法第23條之規定，基本權在符合一定要件下，得以限制。所謂之基本權係規範國家與人民間之關係，國家透過憲法或其他法律之規範，對於基本權給予一定之保護並且給予相當之促進，使人民不因國家之特定行為導致其基本權利之侵害，也使基本權利得以受到一定之促進。然基本權利並非無限上綱，意即基本權行使本身仍有其界限，此一脈絡之下，國家自可以相關法令對於基本權有所限制。
㈤、言論自由為人民之基本權利，憲法第十一條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。刑法第三百十條第一項及第二項誹謗罪即係保護個人法益而設，為防止妨礙他人之自由權利所必要，符合憲法第二十三條規定之意旨。此分別為司法院大法官釋字第509、678、744號解釋所揭櫫。
㈥、本件原告主張得以言論自由為其論述並主張者有二，一為原告如附表所示對相關權益侵害極小，其行為並無實質違法性；次者為原告之言論屬於象徵性言論，為超法規阻卻違法事由，是本件原告如附表所示之行為無違法性或係阻卻違法，自不得予以處罰等語，經查：
１、本件之問題在於，原告之行為本身屬於違反行政法義務之違章行為，其行為本身與言論自由之關係在於，違章行為本身係屬於言論自由之行為本身，則該行為當屬言論自由之保護範圍，由此可知接下來的問題在於違章行為之管制責任及條文本身，是否有違反憲法第23條之問題。但若行為本身並非屬於言論，則屬於將行為及言論混合談論，此時應區分行為及所欲表達之言論，分開處理觀察。就本件之狀況而言，公園條例第13條第14款所管制者，在於管制一般市民於公園內搭設棚帳，而原告所主張之言論為原住民權益之相關言論，就管制於公園內不得搭設棚帳此一行為，並非對於言論之限制，係對於公園使用空間之維護，就此來說，並非於該空間內不得主張言論，而是主張言論之方式不得以搭設棚帳之方式為之。換言之，公園條例第13條第14款此一管制規則本身，僅係對於使用空間之限制，而原告之行為係在該使用空間限制下，搭上原住民權益主張議題之言論，並將兩者融為一體。就原告主張原住民權益本身，其並非不可與前開以搭設棚、帳之方式占用公園用地方式相脫鉤，以本件之照片而言，原告尚非不可以人力或是其他懸掛之行動方式於公園此一公共空間內主張原住民權益言論，況且，只要將相關布條由棚帳取走，就會變成單純搭載棚帳，據此而言，本件原告違反公園條例第13條第14款本身，與言論自由之主張本身，兩者係原告自行結合造成主張言論自由之現象，其於公園公共空間搭載棚架部分，並非其主張原住民權利不可分之一部，搭載棚帳本身之行為，該部分是否屬於言論自由所稱之言論，實非無疑，先予敘明。
２、本件原告主張言論自由部分：
⑴、憲法第11條及第14條均係表示憲法保障人民之表現自由，對
於相對媒體話語權較低之一般公民，為保護其表達意見之途徑順暢，該保障具有受益權之性質，也就是前述所謂之國家促進義務。而將憲法前開2條文合併觀察，國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。憲法對言論自由之保障，固為保障人民自由的傳遞交換訊息、發表意見、表達信念、提出主張及表現自我，並免於政府恣意的干預或侵犯。而政府對言論自由之限制，並不一定違反憲法對言論自由之保障，在於限制是否合理。美國聯邦最高法院發展出所謂之雙軌理論(the
two-track theory），其內涵將政府對言論自由之規制區分為「針對言論內容之規制」（content-based regulations）與「非針對言論內容之規制」（content-neutral regulations），並主張以較嚴格之違憲審查標準審查國家對「針對言論內容之規制」。此乃基於國家對於人民言論自由之保障係在防止政府對公眾討論之扭曲、防止政府不當的動機，與防止家長主義或防止不能容忍異見之情形。
⑵、在前開分類中，針對言論內容規制之部分，發展出所謂之雙
階理論（the two-level theory），此指對於言論內容之規制本身，係針對高價值言論（high-value speech）或低價值言論（low-value speech），並異其審查標準。並配合公共論壇理論，於傳統之公共場所，如公園，在此一場所所發表之言論，如欲審查政府對人民所發表之言論內容進行管制是否合憲，其司法審查係以嚴格審查標準審查，如欲審查政府對人民所發表之非言論內容，如時間、地點、方法等進行管制，則採中度審查標準。另由司法院釋字第445、734解釋理由書均認公共場所之言論表達，應「於不妨礙其通常使用方式之範圍內」，始能自由為之。
⑶、本件原告如附表之行為，均為以擅自搭設棚、帳情事，觀諸
採證相片（見原處分卷第5頁），原告在臺北市228和平公園內，搭設棚、帳，並於棚、帳外放置「蔡英文總統相片」等相關看板，並且夜宿，前開看板屬言論表達之範圍，搭設棚、帳行為則非屬言論範圍。前者之規制屬於針對言論內容之規制，後者屬非針對言論內容之規制。而夜宿本身，因其地點雖位於公園，但其係於掛滿上開看板之棚、帳內為之，不論原告或第三人觀之，均屬表達上開訴求所為之行為，屬於言論範圍，亦同為適用針對言論內容之規制。故對在公園內搭設棚、帳之規制，即屬「非針對言論內容之規制（及中立性規制）」。揆諸前揭說明，公園條例使用之手段與達成規制之目的具有實質之關連性，即難認該搭設棚、帳之限制對於言論自由之限制有違反憲法言論自由保障之虞。
⑷、公園條例之立法目的係臺北市為加強公園管理，維護公園環
境設施（第1條第1項），其中第13條規定不得在公園內所為之行為，此因公園為提供民眾消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行之場所，且於發生空襲、天然災害或其他意外事件時，可供民眾避難、疏散之用，是為維持公園之秩序，維護公園安全之管理，以保障一般大眾使用公園之權利不受到侵害。臺北市政府為加強公園管理，維護公園環境設施，對於上開之禁止行為，即有管制或處罰之必要。前開第13條規定並非針對言論內容所為之規制，係屬中立性規定，所管制者與表現自由之限制無關。本件公園條例第13條第6款規定，所禁止者，係原告在臺北市228和平公園內，任意搭設棚帳之行為，並非在限制原告之言論內容。縱原告搭設棚、帳，附帶置有看板並且夜宿，具象徵性言論之表意部分，然系爭規定係為保障民眾在公園內為消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行等權益不受干擾或妨礙，具有重要公益。原告於公園內為前開行為，且其占用之空間已超過一般旅客或行人正常使用之範圍，足以使一般大眾使用公園之權利受到侵害。為維持公園秩序及增進公共利益所必要，公園條例第13條第14款規定禁止之行為，其採用之手段與達成公園係為提供民眾消遣、休憩、遊樂、運動、往來通行之目的具有實質之關連性，並無牴觸憲法。
㈦、原告主張之超法規阻卻違法事由與實質違法性：
１、原告另主張此部分屬於言論自由作為超法規阻卻違法事由與實質違法性之問題，首應指出者，在於本院業已認定本件公園條例所為之限制本身，並不牴觸原告所主張憲法上之言論自由，則當然有其違法性，且並非超法規阻卻違法事由，原告此一主張當非可採。
２、縱認本件須審認實質違法性或超法規阻卻違法事由：
⑴、縱使認為本件應審查超法規阻卻違法事由或實質違法性之問
題，則審查之標準為基本權之衝突之利益衡量，一般民眾得於公園內休憩，因公園本身屬於都市內綠地之一環，而於緩解緊張壓力本身具有一定之權益，任何公民均可於公園內休憩，故該權利係屬於憲法第22條之其他基本權利，公園條例第13條所給予之限制，除有上開論述所欲保護之立法目的外，可謂說是要保護此一市民之基本權利，限制原告之利益及所欲保護之一般市民基本權之相衡量，其言論表達之自由及方式，就其搭設棚、帳、掛設上開看版、夜宿所占用之範圍，已使一般市民無法使用該範圍，對一般市民之前開權利造成一定之損害，兩權利間因此一觀點下無法並存，則必須要使其中一方需退讓，方能維持憲法價值秩序之內部和諧，而憲法所揭示之各種基本權，並沒有特定權利必然優先於另一權利之抽象位階關係存在，在發生基本權衝突時，即須透過進一步之價值衡量，以探求超越憲法對個別基本權保護要求的整體價值秩序。至於限制基本權之刑事法律或管制規則本身，亦須在憲法基本權之脈絡下進行解釋，以便將各自基本權所包含之價值意義考慮在內，並進行價值衡量，若行為人所保護之利益具有優越性，構成要件該當之行為因而被阻卻違法；反之，若行為人所欲保護之利益，不具有優越性，具有實質違法性，自不得主張該構成要件該當行為具有超法規阻卻違法事由而不成立違反刑事或是行政法上之違章行為。
⑵、本件前開兩者權利之間，原告之掛設看板等行為固可認係透
過該行為宣示原住民權利之言論。惟本案其所占用者為公園部分區域，超越一般個人所得使用之範圍，其所主張之原住民權利如何實踐，原告自可以其他方式與原住民委員會或相關單位溝通。然原告不循合法之方式表達上開訴求，而以占用公園用地之方式為本件行為，非屬訴求上開言論之適當方法，已逾越其等上開言論主張之目的甚明，所為並使一般市民使用公園之權利受損，經權衡結果，認原告等所為本件行為之損害性，顯大於其等所主張之言論自由必要範圍，非法律整體秩序所容許，而不具優越性，自不得藉此主張本件違章行為屬憲法上言論自由之範圍而阻卻行為之違法性。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。從而，原告請求撤銷原處分及訴願決定，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、本件第一審之訴訟費用為2,000元，由敗訴之原告負擔，爰確定如主文第2項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 6 月 26 日
法 官 唐一强
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 6 月 26 日
書記官 陳達泓附表：
編號 裁處書 違規時間 違反法條 違規事實 處罰內容（新臺幣） 訴願決定 1 被告112年6月13日北市園管裁字第C008529號處理違反臺北市公園管理自治條例案件裁處書 000年0月00日下午16時42分 公園自治條例第13條第14款、第17條後段 擅自搭設棚、帳 罰鍰2,400元 臺北市政府112年11月13日府訴三字第1126083811號訴願決定書 2 被告112年6月27日北市園管裁字第C008531號處理違反臺北市公園管理自治條例案件裁處書 000年0月00日 下午16時38分 公園自治條例第13條第14款、第17條後段 擅自搭設棚、帳並夜宿，1年內第2次違反公園自治條例第13條第14款規定 罰鍰2,400元 臺北市政府112年11月13日府訴三字第1126084126號訴願決定書 3 被告112年7月20日北市園管裁字第C008532號處理違反臺北市公園管理自治條例案件裁處書 000年0月00日 下午14時23分 公園自治條例第13條第14款、第17條後段 擅自搭設棚、帳並夜宿，1年內第3次違反公園自治條例第13條第14款規定 罰鍰3,600元 臺北市政府112年11月13日府訴三字第1126084565號訴願決定書 4 被告112年8月7日北市園管裁字第C008534號處理違反臺北市公園管理自治條例案件裁處書 000年0月0日 下午15時43分 公園自治條例第13條第14款、第17條後段 擅自搭設棚、帳並夜宿，1年內第4次違反公園自治條例第13條第14款規定 罰鍰5,000元 臺北市政府112年11月13日府訴三字第1126084564號訴願決定書 5 被告112年8月21日北市園管裁字第C008538號處理違反臺北市公園管理自治條例案件裁處書 000年0月00日 下午16時30分 公園自治條例第13條第14款、第17條後段 擅自搭設棚、帳並夜宿，1年內第5次違反公園自治條例第13條第14款規定 罰鍰6,000元 臺北市政府112年11月13日府訴三字第1126085170號訴願決定書