臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭113年度地訴字第184號114年5月14日辯論終結原 告 有限責任台灣禾意照顧服務勞動合作社代 表 人 曾玉美訴訟代理人 俞伯璋律師複 代理人 王相為律師訴訟代理人 葉俊宏律師
陳宜姍律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政訴訟代理人 吳兆原律師
康賢綜律師上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國113年5月8日勞動法訴二字第1130004826號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第104條之1第1項第2款規定，因不服行政機關所為新臺幣（下同）150萬元以下之罰鍰或其附帶之其他裁罰性、管制性不利處分而涉訟者，以地方行政法院為第一審管轄法院。查原告因不服被告以民國113年2月27日府勞檢字第1130047943號裁處書（下稱原處分）裁處原告「罰鍰9萬元，公布原告名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限自即日起改善」而提起行政訴訟，核屬上開所定之訴訟類型，應由地方行政法院管轄，合先敘明。
二、事實概要：原告係經營人力供應業，為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業，並承攬國軍桃園總醫院(下稱桃園總醫院)之清潔作業及傳送服務。經被告勞動檢查處(下稱勞檢處)於111年6月24日及113年1月8日至桃園總醫院實施勞動檢查，發現原告未置備工作地之勞工陳國秋（下稱陳君）自110年8月1日起至110年12月14日之出勤紀錄，違反勞基法第30條第5項規定。被告審認違規屬實，乃依勞基法第79條第2項及第80條之1第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰9萬元，公布原告名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限自即日起改善。原告不服，循序提起行政爭訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨：
1.原告為合作社法第1條第2項所規定之合作社，係依平等原則，由「無一定雇主」之勞動者基於自立互助精神，共同出資、共同經營、共同分享勞動報酬之社團法人，故原告與社員間應無勞基法之適用，否則即與勞動合作社之特殊性質相悖。
2.依原告與國防部所簽訂之採購契約(下稱系爭契約)及社員陳君之訪談紀錄可知，原告與社員陳君間欠缺人格、經濟及組織上從屬性，原告對社員之管理行為，皆源於系爭契約所明定之義務，而非原告與社員間之直接約定，此種多方關係之存在，凸顯合作社運作模式與一般僱傭關係之差異，同時反映合作社社員具有多重身分。是以，被告將原告為履行系爭契約義務所為之監督指揮行為，視為認定勞動關係從屬性之依據，實有違合作社法之立法目的及合作社組織之特殊性。又依臺灣桃園地方法院(下稱桃園地院)110年度勞訴字第58號民事判決認定原告與社員間之法律關係，非為雇主與勞工間之勞資關係，足見被告所為原處分之認事用法自有違誤。
㈡、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
1.原告承攬桃園總醫院之照顧服務員勞務委外標案，由原告（派遣單位）指派所僱用之勞工至桃園總醫院（要派單位）提供勞務，依勞動部勞動契約認定指導原則及勞動部研訂完成勞動合作社勞動檢查之勞動契約認定參考說明可知，桃園總醫院（要派單位）與陳君（派遣勞工）間，僅在勞務提供的內容上有指揮監督權，兩者並不具有勞動契約關係，而勞雇關係應存在於原告（派遣事業單位）與陳君（派遣勞工）間，由原告負勞基法上之雇主責任。故原告單憑其設立勞動合作社之形式外觀，遽為否認原告與陳君間為具從屬性之勞動契約，忽略民事、行政法院實務見解一再明確闡述，針對僱傭關係必須實質認定從屬性，不問形式外觀之觀點。
2.依勞動合作社勞動檢查之勞動契約認定參考說明、出納人員饒夢涵、陳君之訪談紀錄，可見陳君在執行清潔人員工作時，必須親自履行提供勞務，由原告所屬現場領班曾金雄指派工作，並且原告所屬組長或現場領班，會定時巡檢，倘若認定巡檢環境不完全，會扣陳君勞務金，顯具有從屬性。又依照現場執行職務時須穿著原告派發之制服，並由原告提供所需工具，原告所屬社員係依附於原告，方得承作原告對外承攬之勞務，並應配合排班及親自提供勞務（即不得私自找人代班），如有請假應依規定為之，且勞務提供過程需社員間不同分工方得完成履約，並非由社員間共同決定分工方式，社員對於排班、請假期間之代理人等，亦不具有決定權，足徵原告與陳君間核屬具有人格上、經濟上、組織上從屬性，應屬僱傭關係。另參酌桃園地院113年度勞訴字第15號民事判決理由，業已明確肯認原告與陳君間成立僱傭關係即明。
3.原告確「未」置備工作地勞工陳君自110年8月至110年12月14日之出勤紀錄，業據原告代表人曾玉美於訪談時陳稱在卷，原告已違反勞基法第30條第5項規定，被告所為原處分並無違誤。
㈡、聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠、前提事實：前開事實概要欄之事實，除後述爭點外，其餘為兩造所陳述在卷，並有國防部採購契約（本院卷第127-267頁）、陳君111年5月18日及112年12月25勞動條件檢查訪談紀錄（原處分卷第69-72頁、第73-76頁）、勞動契約從屬性判斷檢核表（原處分卷第77-78頁）、勞動條件檢查紀錄表（原處分卷第79-82頁）、原告社員公約（原處分卷第101-102頁）、陳君入社志願書（原處分卷第103頁）、陳君勞務分配同意書（原處分卷第104頁）、股條收據（原處分卷第105-106頁）、陳君退社申請書（原處分卷第107頁）、原處分（原處分卷第59-63頁）及訴願決定（本院卷第47-71頁）在卷可稽，堪認為真實。
㈡、應適用之法規及法理說明：勞基法第1條規定：「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」第2條第1、2、6款規定：「本法用詞，定義如下：一、勞工：指受雇主僱用從事工作獲致工資者。二、雇主：指僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人。……六、勞動契約：指約定勞雇關係而具有從屬性之契約。……」第30條第5、6項規定：「(第5項)雇主應置備勞工出勤紀錄，並保存5年。(第6項)前項出勤紀錄，應逐日記載勞工出勤情形至分鐘為止。勞工向雇主申請其出勤紀錄副本或影本時，雇主不得拒絕。」第79條第2項規定：「違反第30條第5項或第49條第5項規定者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰。」第80條之1第1項規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」準此可知，勞基法係就勞動契約之勞雇關係為規範，係為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展。
㈢、原告係勞動合作社，其與社員間確屬僱傭關係，自有勞基法之適用：
1.參照司法院釋字第740號解釋理由意旨，可知勞基法第2條第6款所稱勞動契約之主要給付，在於勞務提供與報酬給付，應就勞務給付之性質，按個案事實客觀探求各該勞務契約之類型特徵，諸如與人的從屬性（或稱人格從屬性）有關勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及是否負擔業務風險，以判斷是否為勞動契約。換言之，當事人訂定之契約實質關係是否為勞動契約，應就個案事實及整體契約內容，按勞務契約之類型特徵，依勞務債務人與勞務債權人間之從屬性程度之高低判斷之，即應視勞務提供者得否自由決定給付方式（包含工作時間），並自行負擔業務風險以為斷。而契約當事人關於勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及業務風險負擔等事項之從屬性內涵，其層面可區分：⑴人格上從屬性，即受僱人在雇主企業組織內，服從雇主之指揮、命令、調度等，且有受懲戒等不利益處置的可能。⑵親自履行，不得使用代理人。⑶經濟上從屬性，即受僱人不是為自己的營業而勞動，而是依附於他人的生產資料，為他人之目的而勞動，薪資等勞動條件亦受制於他方。⑷組織上從屬性，即納入雇方生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態，受團隊、組織的內部規範、程序等制約。又勞基法之立法目的在於強制規定勞動條件之最低標準，故從勞雇關係觀之，提供勞務者在從事職務上非如委任契約之受任人或承攬契約之承攬人一般享有獨立性，而對於所屬事業已顯現相當程度之勞雇關係特徵者，雖未具足上開從屬性之全部內涵，仍應定性雙方間之契約關係為勞動契約，依勞基法予以規範，俾能落實憲法保護勞工權益之意旨(最高行政法院110年度上字第488號判決意旨參照)。
2.勞動合作社係由無一定雇主或自營作業者（社員）所共同出資組成之勞動自主事業，社員為合作社所有者、經營者、使用者及結餘分配者，須承擔合作社經營風險及虧損；合作社以組織名義對外承接勞務，由社員共同協作完成，並透過社員大會(最高權力機關）民主程序共同議決重要決策及内部規章(如章程、社員公約等），作為社員共同遵循之事項，以維組織之穩定及永續，此組織特性與國際勞工組織所提倡尊嚴勞動價值一致。基於契約自由原則，勞動合作社與社員間可經雙方合意約定為僱傭（勞動契約）、承攬、委任或居間等不同勞務契約型態，是勞動合作社如與其社員訂定勞務契約，該勞務契約型態是否為勞動契約，而有勞基法之適用，應按個案勞務提供事實客觀探求各該勞務契約之類型特徵，諸如與人的從屬性（即人格從屬性）有關勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及是否負擔業務風險（司法院釋字第740號解釋理由書參照)，依從屬性高低綜合判斷是否為勞動契約，不受勞動合作社或契約名稱之形式拘束(最高行政法院113年度上字第316號判決意旨可資參照)。
3.查原告係於96年7月28日經核准成立登記，為依合作社法成立之合作社，其登記業務項目包括承攬政府機關、公私立醫療院所委外照顧老人、身障、病患、環境清潔、傳送、景觀維護、居家照顧服務及居家清潔勞動，有內政部合作事業入口網查詢資料(本院卷第115頁)在卷可佐，堪認原告係依合作社法所成立之合作社。惟依上開最高行政法院見解可知，原告與其社員間可經雙方合意約定為僱傭、承攬、委任或居間等不同勞務契約型態，該勞務契約是否為勞動契約，仍應就個案具體進行人格、經濟及組織上從屬性高低綜合判斷之，自不受勞動合作社或契約名稱之形式拘束。
4.查原告承攬桃園總醫院之清潔作業及傳送服務，遂指派勞工陳君提供清潔勞務。參酌原告負責人曾玉美於113年1月8日勞檢處訪談時陳稱：陳君為本社社員，自110年8月1日起提供勞務，並無打卡等語（原處分卷第95-96頁）。又參酌原告領班曾金雄於111年6月7日勞檢處訪談時陳稱：110年8月1日開始使用簽到單；陳君上班時，皆要求要穿著原告之制服；固定區域由我排定班表；陳君不可以私下自行找代理人，請假時要向我請假，再另指派機動人員遞補；由原告提供清潔用品、拖把等工具；清潔工作由陳君親自完成；陳君與其他同事屬同一組織，平常會相互協助，主要由我支援等語，有111年6月7日訪談紀錄（原處分卷第91-94頁）在卷可佐。
復參酌原告出納人員饒夢涵於111年6月24日勞檢處訪談時陳稱：陳君出勤提供勞務倘要反映問題或出勤日需要請假，係向現場領班提出；陳君不得私下自行找代理人從事清潔維護工作；由原告提供相關設備及工具；陳君須親自完成工作；陳君與其他同事屬同一組織，平常會相互協助及支援等語，有111年6月24日訪談紀錄（原處分卷第83-90頁）在卷可參。再參酌陳君於勞檢處111年5月18日及112年12月25日訪談時陳稱：在桃園總醫院從事清潔維護工作，係為原告提供勞務；工作時間7時至16時，中午12時至13時休息，月薪2萬2,000元；由領班李正雄、曾金雄先後指派工作，並無排班表；倘要反映問題或請假，則向領班曾金雄提出；拖把、垃圾袋等設備均由原告提供，須親自完成清潔維護工作，並無權利更換原告指派負責清潔維護之工作區域；僅能以原告名義提供勞務，不得私下與第三人交易；工作時要穿原告所提供之制服；同事間相互協助；原告會派員巡檢，環境清潔不完全，會扣錢等語，有陳君於111年5月18日及112年12月25日訪談紀錄（原處分卷第69-72頁、第73-76頁）在卷可佐。準此，依上開原告負責人、領班、出納人員及陳君之訪談內容、社員公約、勞資爭議調解紀錄（原處分卷第109-110頁）、勞動條件檢查紀錄表(原處分卷第79-80頁、第81-82頁)及勞動契約從屬性判斷檢核表（原處分卷第77-78頁）可知，社員陳君須遵循原告社員公約所定標準作業流程或應遵守事項（例如服裝儀容），提供清潔勞務係由原告指派領班進行人力調度，無論當日工作量之多寡，社員均領取固定報酬，社員於出勤時間內不得私自找人代班。是陳君於提供勞務給付時，無法自行決定提供勞務方式，亦不能自由支配工作時間及休假，復須親自提供勞務，不得自行找其他社員代理，具有人格從屬性。陳君於約定之工作時間給付勞務，無論其服務成果之優劣，原告均以提供勞務日數支付報酬，社員均未參與報酬之決定，具有經濟從屬性。又陳君對於勞務安排不具有決定權，而係由原告所指派之領班所決定，勞務提供過程亦需社員間分工始得完成履約，而具有組織從屬性，堪認原告與社員陳君間之勞務提供核屬勞基法上之勞動契約。
5.陳君自110年8月1日起至110年12月14日由原告指派至桃園總醫院從事清潔勞務，嗣勞檢處於111年6月24日及113年1月8日至桃園總醫院實施勞動檢查時，發現原告未在工作地置備勞工陳君之出勤紀錄，業據原告負責人曾玉美自承在卷（原處分卷第96頁），是原告所為確已違反勞基法第30條第5項規定，被告爰依勞基法第79條第2項及第80條之1第1項規定，以原處分對原告所為裁罰，並無違誤。
㈣、至原告主張依桃園地院110年度勞訴字第58號民事判決肯認原告係勞動合作社，其與社員間非僱傭契約，並無勞基法之適用等語，並提出桃園地院110年度勞訴字第58號民事判決（本院卷第73-113頁）為憑。惟查，按行政訴訟與民事訴訟各有不同之規範目的，民事判決固得為行政法院認定事實之依據，惟如有確切之反證，行政法院仍得基於職權本於調查所得，自為獨立之認定及裁判，而不受該民事判決認定事實及其法律見解之拘束。查經本院細繹原告社員王以蘭、梁玲珠、李翠玉及林玉堂與原告間請求給付工資等民事事件，經桃園地院110年度勞訴字第58號民事判決理由略以：「有關原告4人(即王以蘭、梁玲珠、李翠玉及林玉堂等社員)與被告(即本件原告)間之法律關係，已有合作社法可供遵循，本於社團法人自治原則，被告合作社之決策、營運及分配報酬等事項，仍由其全體社員共同參與，應認兩造間並非僱傭契約，亦無勞基法之適用。」（本院卷第107-109頁）。惟有關陳君與原告間請求確認僱傭關係存在等民事事件，另經桃園地院113年度勞訴字第15號民事判決（本院卷第361-382頁）理由略以：「㈡兩造(即陳國秋與本件原告)間成立僱傭關係：……原告(即陳國秋)未參與被告(即本件原告)與業主締結承攬契約之過程，僅固定領取報酬，而原告於從事系爭院區清潔勞務工作，其對價即為受領被告承攬桃園總醫院清潔勞務發給之費用，原告穿著被告制服依規定出勤，請假時由被告安排其他人力協助，則被告與原告間，於組織、經濟及勞動人格上，皆具有從屬性。…本院110年度勞訴字第58號民事判決部分：該案固然係被告(即本件原告)與其他社員間請求給付工資等事件，承審法官基於合作社法之相關規定及組織特性，本於社團法人自治原則，認定被告與其社員間無僱傭關係，惟此僅係個案見解，並不拘束本院係跳脫合作社法之框架，從勞動關係從屬性實質認定後，所採兩造具有勞雇關係之見解。」（本院卷第365、370、372頁）從而，桃園地院110年度勞訴字第58號民事判決乃屬個案之民事見解，並不拘束本院之判斷。故原告上開主張，尚難據為有利於己之論據。
㈤、綜上，原告主張各節，核無可採。被告審認原告與社員間之契約關係既屬勞動契約，自有勞基法之適用，依勞檢處實施勞動條件檢查之相關資料，原告有未依規定在工作地置備勞工之出勤紀錄，被告審認原告有違反勞基法第30條第5項規定，以原處分裁罰原告，並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈥、本件事證已明，法律關係亦臻明確，原告稱已就最高行政法院113年度上字第316號判決提起憲法訴訟，請求類推行政訴訟法第177條第2項規定停止訴訟程序云云，核無必要，末此敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，不予一一論述，併予敘明。
七、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 114 年 6 月 24 日
審判長法 官 陳雪玉
法 官 林常智法 官 黃子溎
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 114 年 6 月 24 日
書記官 佘筑祐