臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度地訴字第124號114年6月18日辯論終結原 告 何晉模被 告 法務部代 表 人 鄭銘謙訴訟代理人 張榕容
劉晉良吳真甄上列當事人間申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國113年3月13日院臺訴字第1135004492號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國108年間係國防部陸軍司令部第六軍團指揮部蘭陽指揮部後勤科中校科長，為公職人員財產申報法第2條第1項第12款、國軍人員財產申報作業實施規定第3點第1項第11款所定應申報財產之人員。原告於108年12月18日辦理定期財產申報（下稱系爭財產申報），經被告審認其就應申報財產，漏報其貸款1筆，配偶之土地1筆、股票74萬854股、貸款5筆及保險3筆，故意申報不實金額總計新臺幣(下同)2,643萬3,431元，乃依公職人員財產申報法第12條第3項及公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準(下稱罰鍰額度基準)第4點規定，以112年11月15日法授廉財申罰字第11205004510號處分書(下稱原處分)處原告罰鍰53萬元。原告不服，提起訴願經駁回後，乃提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠就漏報配偶名下宜蘭縣○○鄉○○段000000000地號土地(下稱南
澳鄉土地)1筆部分，實際上該地為原住民保留地，權狀為父親所持有，原告對此並不知情，故而漏報；就漏報原告及配偶名下之貸款及保險部分，原告認此部分均為債務，非屬財產，應不用且不知須申報，因而未申報。
㈡原告之配偶於金融機構工作，對金錢數字較為敏感，故原告
將所有財產均交由配偶管理，繳稅及申報財產等文件及程序亦由配偶辦理，然原告之配偶不諳公職人員財產申報相關規定，故認定應申報之財產僅有存款等積極財產，並未包含保險及貸款等消極資產，遂未申報，原告已善盡其遵法義務，而不具歸責性，自難認有何故意可言。惟被告並未依其職權明察上情，復未於原處分中提及如何就行政罰法第7條之法定要件實質論證原告具何故意，亦未敘明如何具體審酌原處分情事發生之動機、手段、情節與結果等判斷及理由，自已違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定，難認就原告存有故意乙事克盡舉證之責。
㈢又細觀被告所列之漏報貸款部分，經原告查證後，發現大多
為購買房屋之貸款，而該購買之房屋業經申報並經被告核實，原告因此認為貸款部分應不用再行申報，否則恐有重複申報財產之疑慮，由此可知，原告絕非刻意漏未申報，僅單純是對申報程序有所誤認，致生漏報之結果，違反義務之影響程度顯屬輕微。
㈣原告年薪僅約100萬元左右，今受被告核予53萬元之罰鍰處分
，已遠超經濟能力所能負荷之範圍，若要原告繳納此等鉅款，將使原告生活陷入困境，原告配偶亦因此案極度自責，認為係自己之疏失導致原告遭受罰鍰處分，故夜不能寐，更須前往身心科門診治療，是此案縱須依法予以原告懲處，然被告並未考量此案發生之動機、手段、情節與結果，自有違法。兼衡原告所犯行為情節輕微且情況顯可憫恕，亦得減輕懲度或免除其懲罰，被告對原告核予之罰鍰處分，與比例原則所要求之必要性、適當性及衡平性原則相悖，自屬違法等語。
㈤並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告未於申報前確實與配偶溝通並查詢、核對配偶財產狀況
即行申報，致生漏報配偶土地、股票、債務、保險及本人債務情事。足徵原告未確實查詢本人及其配偶於申報日之財產狀況，即逕予提出申報，致有申報之財產與實際不相符之情形。堪認原告主觀上對於可能構成漏報情事，具有預見其發生而其發生並不違背其本意之間接故意存在。況原告非首次申報，其於107年及108年度連續2年本人及配偶債務皆未申報，足見原告率爾提出申報，且未盡詳實比對財產資料之義務，確有預見申報不實行為之發生，而其發生不違其本意之間接故意，故原告主張其無存有故意云云，應難憑採。
㈡財產申報表臚列保險及債務為獨立項目，申報義務人應非難
以辨識其與其他應申報財產的意義與性質之異同，且原告與其配偶所有之土地、股票、保險及債務等財產狀況，應於填列申報表前詳為查核並誠實申報，當無漏報包括土地、股票、保險及債務等多筆財產未申報之理。揆之原告申報之財產僅填載所有之土地2筆、房屋2筆及汽車1筆，漏未申報之財產多達土地1筆、保險3筆及債務6筆之情狀，殊難認係因疏忽所致。
㈢被告於審議本案時，業依行政程序法第9條規定就原告違章情
節輕微之漏報本人1項保險申報不實項目，不列入申報不實金額計算，故原處分就本案之違規情節、所生影響等因素均綜合審酌，已避免造成個案顯然過苛之處罰，而依公職人員財產申報法第12條第3項及罰鍰額度基準第4點規定，處罰鍰53萬元，無恣意濫用情事，應屬適法，並無不當等語置辯。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執(本院卷第99頁)，並有公職人員裁罰陳報單(原處分卷第64頁)、原告108年公職人員財產申報表(原處分卷第68-75頁)、原處分暨送達證書(原處分卷第55-62頁)、訴願決定(原處分卷第47-54頁)等在卷可稽，足以認定為真實。
五、本院之判斷：㈠本件應適用法令及法理說明：
1.按為端正政風，確立公職人員清廉之作為，特制定公職人員財產申報法，其第2條第1項第12款規定:「下列公職人員，應依本法申報財產：……十二、司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之；其屬國防及軍事單位之人員，由國防部定之。」第3條第1項規定：「公職人員應於就（到）職3個月內申報財產，每年並定期申報1次。同一申報年度已辦理就（到）職申報者，免為該年度之定期申報。」第5條第1至3項規定：「（第1項）公職人員應申報之財產如下：一、不動產、船舶、汽車及航空器。二、一定金額以上之現金、存款、有價證券、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產。三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。（第2項）公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產，應一併申報。（第3項）申報之財產，除第1項第2款外，應一併申報其取得或發生之時間及原因；其為第1項第1款之財產，且係於申報日前5年內取得者，並應申報其取得價額。」第12條第3項規定:「有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處新臺幣6萬元以上120萬元以下罰鍰。……」第14條第2款：「依本法所處之罰鍰，由下列機關為之：……二、受理機關（構）為政風單位或經指定之單位者，移由法務部處理。」國軍人員財產申報作業實施規定第3點第1項第11款規定：「一般規定：ㄧ、申報對象：……(十一)採購業務主管人員。」
2.復按公職人員財產申報法施行細則第11條規定：「本法第5條第1項各款所列應申報之財產，包括在中華民國境內、境外之全部財產。」第12條規定：「本法第5條第1項第1款及第7條第1項第1款、第3項所稱不動產，指具所有權狀或稅籍資料之土地及建物。」第13條規定：「本法第5條第1項第3款所稱債權，指對他人有請求給付金錢之權利；所稱債務，指應償還他人金錢之義務；所稱對各種事業之投資，指對未發行股票或其他有價證券之各種公司、合夥、獨資等事業之投資。」第14條第1項、第2項規定:「(第1項)本法第5條第1項第2款及第3款之一定金額，依下列規定：一、現金、存款、有價證券、債權、債務及對各種事業之投資，每類之總額為新臺幣100萬元。二、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產，每項（件）價額為新臺幣20萬元。(第2項)公職人員之配偶及未成年子女依本法第5條第2項規定應一併申報之財產，其一定金額，應各別依前項規定分開計算。」核該施行細則係基於公職人員財產申報法第19條規定之授權，無違母法的授權內容與範圍，自得予以適用。
3.法務部為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，訂有行為時「公職人員財產申報表填表說明」，其中貳、個別事項第9點規定：「『有價證券』指股票、存託憑證、認購（售）權證、受益證券及資產基礎證券、國庫券、債券、基金受益憑證、商業本票或匯票或其他具財產價值且得為交易客體之證券。……」第10點規定：「『股票』包括上市（櫃）及其他未上市（櫃）之股票。股票之價額以其票面價額計算。」第17點第4項、第5項規定：「(第4項)『保險』指『儲蓄型壽險』、『投資型壽險』及『年金型保險』之保險契約類型。(第5項)『儲蓄型壽險』指滿期保險金、生存（還本）保險金、繳費期滿生存保險金、祝壽保險金、教育保險金、立業保險金、養老保險金等商品內容含有生存保險金特性之保險契約。」第18點規定：「……『債務』指應償還他人金錢之義務，包括房屋、信用、融資、融券及理財短期借款等貸款或私人債務。申報人負有債務者，應依申報日實際債務餘額申報。」上述內容係就公職人員財產申報法第5條第1項第2、3款為具體化之說明，得為被告作成處分時所援用。
4.再按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」被告為行使法律授與之裁量權，於遵循法律授權目的及範圍內，實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等對待原則，依不同之違規情節而訂定罰鍰額度基準，其中第4點規定：「違反本法第12條第3項故意申報不實或第13條第1項故意未予信託之規定者，罰鍰基準如下：㈠故意申報不實或未予信託價額在300萬元以下者，或價額不明者：6萬元。㈡故意申報不實或未予信託價額逾300萬元者，每增加100萬元，提高罰鍰金額2萬元。增加價額不足100萬元者，以100萬元論。㈢故意申報不實或未予信託價額在6千萬元以上者，處最高罰鍰金額120萬元。」第6點規定(裁處時)：「違反本法規定應受裁罰者，經審酌其動機、目的、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，認以第1點至第5點所定額度處罰仍屬過重，得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額。」被告以申報義務人申報不實的金額多寡，定其裁罰額度的高低，寓有審酌義務人違章情節及應受責難程度之意涵，復以違反行政法上義務所得之利益、所生之影響及受處罰者之資力等因素，調整應受處罰的金額，尚不牴觸行政罰法第18條第1項規定，核與公職人員財產申報法之規範意旨無違，應得為被告援用以辦理具體個案違規行為處罰裁量之基準。
5.準此可知，公職人員財產申報法課予特定範圍公職人員申報財產的義務，目的在端正政風，確立公職人員清廉作為，使其本人、配偶及未成年子女財產狀況藉供公眾檢驗，進而促使人民對政府施政廉能的信賴。公職人員財產申報不實的可罰性，在於公職人員未誠實申報其依法應申報的財產內容，將影響民眾對其個人及政府施政作為的信賴。因此公職人員的財產不問來源是否正當均應誠實申報。公職人員若未能確實申報財產狀況，只須有直接故意或間接故意的申報不實行為，即符合公職人員財產申報法第12條第3項「故意申報不實」行為。而關於財產之申報範圍，申報人就其本人、配偶及未成年子女所持有之不動產、船舶、汽車及航空器應逐一列舉申報；另就現金、存款、有價證券(例如股票)、債權、債務(例如貸款)及對各種事業之投資，每人各別分開計算，每類之總額達100萬元以上者，亦須申報；珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產（例如儲蓄型壽險、投資型壽險、年金型保險），則以單項（件）價值達20萬元以上作為申報門檻。未達申報標準者，即無庸申報，主管機關亦不得以未申報為由作為裁罰之依據。㈡原告行為該當於公職人員財產申報法第12條第1項規定之處罰要件：
⒈原告於辦理系爭財產申報時，漏報其貸款1筆(金額617萬7,76
1元)，漏報配偶土地1筆(公告現值10萬2,000元)、貸款5筆(金額合計1,829萬3,402元)及保險3筆(已繳保費合計111萬1,728元)等情，有權利人歸戶清冊(原處分卷第87頁)、富邦人壽保險股份有限公司、花旗(台灣)商業銀行股份有限公司營業部、三信商業銀行股份有限公司函覆資料(原處分卷第91-97頁)可稽。至原告配偶持有永豐金融控股股份有限公司股票部分，股數為74萬854股，以票面金額10元計算，價額計74萬8,540元，有永豐商業銀行作業處回覆資料可參(原處分卷第89-90頁)，並據被告陳明在卷(本院卷第150頁)，未達100萬元以上之申報標準，依前開說明，自無庸申報。綜上，原告漏報財產之金額總計應為2,568萬4,891元(計算式：6,177,761元＋102,000元＋18,293,402元＋1,111,728元＝25,684,891元)，先予敘明。
2.而系爭財產申報為原告108年之定期財產申報，並非首次到（就）職(107年)之財產申報，有各該年度公職人員財產申報表可稽(原處分卷第68-83頁)；又參諸108年公職人員財產申報表之（九）珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產「2.保險」欄位下方已註明：「『保險』指『儲蓄型壽險』、『投資型壽險』及『年金型保險』之保險契約類型。」另（十一）「債務」欄位下方亦註記：「『債務』之申報金額，應以『申報日』當日之債務餘額為準，須扣除已清償之部分，非以原始借貸數額申報。申報人本人、配偶及未成年子女『各別』名下債務達100萬元以上者，即應申報。」等文字俾利提醒申報人注意；復(十三)備註欄位更記載：「申報人於申報財產時，對申報表各欄應填寫之事項有需補充說明者，如某項財產之取得時間及原因，係他人借用申報人本人、配偶、未成年子女名義購置或存放之財產等，應於『備註欄』內按填寫事項之先後順序逐一說明。申報人確有無法申報配偶或未成年子女財產之正當理由者，應於備註欄中敘明其理由，並於受理申報機關(構)進行實質審核時，提出具體事證供審核。」等語明確。是原告於申報前即應詳閱財產申報相關規定及填表說明，確實查詢申報日當日應申報之財產狀況，有關配偶財產部分，亦應向配偶溝通說明財產申報相關規定及申報不實之法律效果，並應有客觀之書面資料作形式上之查證，於核對、檢查無誤後，始提出申報，縱使有何申報事項不得提出，亦應盡查證義務告知被告，否則即無從認其有據實申報之確信。惟原告於辦理本件財產申報前，未詳閱財產申報相關規定及填表說明，亦未確實查詢、檢查、核對應申報財產狀況，逕以不知配偶財產狀況、主觀認定貸款、保險毋庸申報為由，僅就其本人及配偶名下之新北市板橋區建物及土地各乙筆、並配偶名下之汽車乙輛提出申報，就其本人貸款1筆、配偶名下南澳鄉土地1筆、貸款5筆及保險3筆全未申報，申報不實金額高達2,568萬4,891元，即難認其有正確申報財產之確信。基上，原告未確實瞭解相關法令，並詳細查詢財產現狀，即率爾申報，放任可能不正確之資料繳交至受理申報機關（構），屬可預見將發生申報不實之結果，而具有申報不實之間接故意，縱使其財產來源正當，或並無隱匿財產之故意，仍符公職人員財產申報法第12條第3項「故意申報不實」違章行為之「故意」要件，主觀上具可非難性及可歸責性，被告認應予處罰，並無違誤。
3.至原告主張購買之房屋業經申報並經被告核實，故認貸款不需再行申報，否則恐有重複申報財產之疑慮云云，惟按公職人員財產申報法第5條第1項第2款、第3款、第2項已有明文規定，公職人員應申報之財產包括自身以及配偶其他具有相當價值之財產、債務，自包括房屋貸款在內；復房屋貸款之增減情形，乃是呈現公職人員經濟活動之範圍及變化，為評估其是否遵守公務員服務法，及有無利益衝突等公正立場之重要指標，虛增財產總額，將致隔年申報財產時有隱匿財產之空間，當有將之納入申報財產範疇的必要；況原告及其配偶已取得不動產之全數經濟價值，公職人員財產申報法第5條第3項亦係要求申報取得之價額，是所餘銀行貸款未還部分，自應依同條第1項第3款規定另為債務申報，方合於該法課予申報義務人覈實申報義務之期待，是原告此部分主張，自非可採。
㈢被告裁處原告罰鍰53萬元，有濫用裁量權限之違法：
1.按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政機關依其行政規則，經由長期之慣行，透過上開平等原則之作用，產生外部效力，對行政機關產生拘束作用（學說上稱「行政自我拘束原則」），行政行為如違反該行政規則，亦屬違法(最高行政法院108年度判字第313號判決意旨參照)。而罰鍰額度基準係被告本於其主管業務，對於公職人員財產申報違規案件為處罰行使裁量權事項而訂頒之裁量基準，被告為裁罰時，如有違反罰鍰額度基準，即屬濫用裁量權限而違法。
2.查原告配偶持有之股票部分，未達100萬元以上之申報標準，無庸申報，原告漏報財產之金額總計2,568萬4,891元，已如前述，依罰鍰額度基準計算，該漏報金額所處罰鍰金額應為52萬元【計算式：6萬元(即漏報300萬元以下之罰鍰)＋23×2萬元(即漏報逾300萬元之罰鍰)＝52萬元】。原處分卻認原告未申報配偶持有股票部分，亦屬故意申報不實，進而以金額2,643萬3,431元計算裁處原告罰鍰53萬元，自有濫用裁量權限而違法。
3.被告固於本院審理中主張依行政程序法第116條轉換原處分罰鍰金額為52萬元。惟按行政程序法第116條第1項規定：「行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分。……」是行政處分之轉換應由行政機關以行政處分之方式作成決定，自必須踐行作成處分之程序及對外送達其意思表示(最高行政法院98年度判字第1033號判決意旨參照)，而被告係以114年5月8日法授廉財字第11405001550號函提出行政訴訟答辯狀(三)為防禦方法(本院卷第147-151頁)，並未作成其所謂將原處分改為52萬元之轉換處分，自無法進一步審究其所謂轉換後之處分是否符合轉換之要件而得予維持，併予敘明。
六、綜上所述，原處分係有上述違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。而對於違反行政法上義務之裁罰性行政處分，若涉及行政裁量權之行使者，其裁量尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替被告行使行政裁量權，而應由行政機關行使之。故原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，至原處分經撤銷後，由被告重作處罰時，應依本院判決意旨，斟酌相關事實，另為適法決定。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 114 年 7 月 16 日
審判長法 官 黃翊哲
法 官 林宜靜法 官 洪任遠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 7 月 16 日
書記官 磨佳瑄