臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度地訴字第293號原 告 廖建鐘被 告 新北市政府工務局代 表 人 馮兆麟訴訟代理人 陳韋陵
簡源廷上列當事人間建築法事件，原告不服如附表所示之處分書及訴願決定，提起行政訴訟，本院於114年7月30日言詞辯論終結，就附表編號4、6、7號之處分及該部分請求返還之金額，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、按行政訴訟法第104條之1第1項第2款之規定，適用通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院。但下列事件，以地方行政法院為第一審管轄法院：二、因不服行政機關所為新臺幣（下同）150萬元以下之罰鍰或其附帶之其他裁罰性、管制性不利處分而涉訟者。查本件核其屬前揭規定，故由本院地行庭管轄，合先敘明。
㈡、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查本件原告起訴時檢附被告如附表編號4所示之處分書及新北市政府113年8月22日新北府訴決字第1131072078號（案號:0000000000號）訴願決定（下稱113年訴願決定），表明被告違法開罰，惟未記載訴訟標的與訴之聲明，經本院於113年10月11日裁定命補正，嗣原告於本院114年1月20日準備程序期日當庭更正其訴之聲明為:「１、如附表所示之處分書及訴願決定均撤銷。２、被告應返還原告前開已繳納之罰鍰金額共計124萬元整。３、訴訟費用由被告負擔。」，原告嗣後再變更第三項金額為130萬1613元，被告雖不同意，惟經核原告請求之基礎事實相同，於法尚無不合，應予准許。
㈢、又如附表編號1至3、5、8至13之部分，及該部分之請求金額共計100萬1484元，就此部分之起訴，本院將另為裁定。
二、事實概要：
㈠、緣原告所有位於新北市○○區○○街00號5樓建築物（下稱系爭建築物），領有66使字第964號使用執照，依執照登載使用分區為「住宅區」，原核准用途為「住宅（H類2組）」，係屬非供公眾使用之建築物，前經被告109年5月14日勘查，認現場共有6個使用單元，係供作「宿舍（H類1組）」使用，有未經核准擅自變更使用、未依規定辦理建築物公共安全檢查簽證及申報作業等情，涉及違反建築法第73條第2項及第77條第3項，嗣被告以109年5月26日新北工使字第1090963832號函請原告於109年6月30日前補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手續；以109年5月27日新北工使字第1090963527號函請原告停止違規行為並於109年6月30日前以書面陳述意見。
㈡、後被告於110年2月1日及同年10月25日再次查察，現場仍分間6個使用單元，供作「宿舍（H類1組）」使用，被告認其未經核准擅自變更使用及未辦理建築物公共安全檢查簽證及申報手續，以如附表編號1至4所示之處分書裁處原告並限期改善或補辦手續。復被告於111年5月19日及同年10月20日派員至系爭建築物現場勘查，惟原告未依法與勘，涉及規避檢查，經被告以如附表編號5及12所示之處分書裁處。被告再於112年3月17日、同年6月29日及10月12日現場勘查，認系爭建築物仍涉有前揭違規事實，遂以如附表編號6至11所示之處分書，裁處原告並限期改善或補辦手續完竣。
㈢、原告不服如附表編號12所示之處分書，先於112年2月13日（機關收文日）提起訴願，經新北市政府112年4月26日新北府訴決字第1120343921號（案號:0000000000號）訴願決定（下稱112年訴願決定）駁回訴願。嗣原告於113年4月2日及同年5月15日（機關收文日），提出訴願書及函，不服被告如附表所示之12件處分書，經新北市政府113年訴願決定，認原告不服如附表編號1至11所示之處分書，其訴願提起已逾越30日法定不變期間；原告不服如附表編號12所示之處分書，係對已決定之訴願事件重行提起訴願，爰依訴願法第77條第2款及第7款之規定，訴願不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、查原告於110年11月8日收受被告第1張8萬元罰單，於同年月22日提陳情書2份予局長及承辦人林育維，經承辦人回函表示：「本局已於109年6月1日新北工建字第1090977470號函回復在案，其6間套房之使用類組歸屬仍應前開函相關規定辦理。」而前揭函內所引之內政部107年4月24日台內營字第1070803969號令（下稱內政部107年4月24日令），發布有關建築法規之解釋，並自即日生效，故應自法規生效之日起始有適用。原告於94年將系爭建築物改造6為間套房，建管處稱依當時法令，5樓以下改成套房仍屬住家，無限制間數，得自行選擇是否申請，做其他用途時始需申請，6樓以上則須申請，基於法不溯及既往原則，原告並未違法，故無須繳納8萬元罰鍰，既無第1張罰鍰，後續亦不應開罰，無罰款便無訴願，也無逾期之問題。
㈡、並聲明:
１、如附表所示之處分書及訴願決定均撤銷。
２、被告應返還原告前開已繳納之罰鍰金額共計130萬1613元整。
３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
㈠、查原告不服被告如附表編號4所示之處分，已於如附表所示日期合法送達，詎原告均遲至113年4月2日始提起本件訴願，顯已逾期，處分應於訴願期間屆滿時即告確定。次查原告不服如附表編號12所示之處分，經新北市政府112年訴願決定駁回，茲原告再對前開處分提起訴願，揆諸訴願法第77條第7款，自應不受理，且112年訴願決定已逾提起撤銷訴訟之2個月法定不變期間，原行政處分亦已確定。
㈡、查原告陳情書內文未載明撤銷、訴願等字眼及處分文號，尚難認有不服被告處分之意，被告依陳情案件辦理，難謂有誤，陳情書及陳述意見書尚與訴願書有別，其相關程序亦不相同。另被告於會勘後按行政程序法第102條之規定給予原告陳述意見機會，並敘明不予採納原告所陳事由之原因。
㈢、經查內政部107年4月24日令係為解釋建築法第5條與建築物使用類組及變更使用辦法（下稱使用辦法）第2條規定，非新制定之新法，縱6間套房為94年改造，惟依前開令意旨仍屬「宿舍（H類1組）」，且屬應辦理建築物公共安全檢查簽證及申報之場所。查系爭建築物確有如事實概要欄所載之情事，違規屬實，縱原告於處分作成後改為5個使用單元而屬「住宅（H類2組）」之免辦理公安申報之場所，仍屬事後改善行為，無礙稽查是日違規行為認定；另被告未回復原告得不予裁罰及不須繳納罰鍰。
㈣、另被告多次發文排勘系爭建築物，相關行政文書均依行政程序法第72條第1項、第74條之規定合法送達原告戶籍地及建物所在地，或寄存送達於郵局，會勘當日亦於系爭建築物明顯處所張貼會勘通知單，其上留有承辦人及連絡電話，惟原告均未主動與被告聯繫，顯有規避檢查之情。
㈤、並聲明:
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、本件所涉之法令:
１、行政程序法第72條第1項:送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。
２、行政程序法第73條第1項:於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。
３、行政程序法第74條第1項、第2項:送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。
４、行政程序法第168條:人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。
５、行政程序法第171條:受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。受理機關認為陳情之重要內容不明確或有疑義者，得通知陳情人補陳之。
６、行政程序法第172條:人民之陳情應向其他機關為之者，受理機關應告知陳情人。但受理機關認為適當時，應即移送其他機關處理，並通知陳情人。陳情之事項，依法得提起訴願、訴訟或請求國家賠償者，受理機關應告知陳情人。
７、訴願法第14條第1項、第3項:訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。
８、訴願法第57條:訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。
９、建築法第73條第2項:建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。
、建築法第77條第2項、第3項:直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。
、建築法第91條第1項第1款、第3款、第4款:有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。…三、規避、妨礙或拒絕依第77條第2項或第4項之檢查、複查或抽查者。…四、未依第77條第3項、第4項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。
、內政部107年4月24日令(下稱107年令)：「有關建築法第5條與建築物使用類組及變更使用辦法第2條規定之解釋如下，並自即日生效：一、集合住宅、住宅任一住宅單位（戶）之任一樓層分間為6個以上使用單元（不含客廳及餐廳）或設置10個以上床位之居室者，其使用類組歸屬建築物使用類組及變更使用辦法第2條所定H-1組，並屬建築法第5條所稱供公眾使用之建築物。二、使用單元指住宅單位（戶）內具有門扇及壁體之臥室、儲藏、廚房及其他類似高密度性質之空間。」係就使用辦法附表一住宿類之H類1組而為之解釋，乃中央主管機關本於權限所為之解釋性行政規則，自得參考採用。
㈡、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告勘查紀錄表、系爭建築物現場照片、如附表所示之處分書、被告109年5月27日函、被告109年5月26日函、被告111年5月3日函、被告111年5月19日函、被告111年9月27日函、被告111年10月31日函、系爭建築物土地建物查詢資料、臺北縣政府建設局66使字第964號使用執照、112年訴願決定、113年訴願決定、原告訴願書及各該送達證書等附卷可稽（見本院卷第137至331、335、337、341至353、357、359頁），洵堪認定。
㈢、原告具狀陳情之日期110年11月22日陳情書（見本院卷第503至504頁），其撰寫日期於如附表編號4之處分書做成日之後，且被告於110年11月29日回函原告解釋該陳情內容（見本院卷第505頁），而原告於陳情時檢附如附表編號4之處分；又附表編號6、7之處分書，原告逾112年4月28日撰寫陳情書，而該陳情書於同年5月2日經被告收文（見本院卷第507頁），且就其內容第一點業已記載112年11月18日（應為112年4月18日之誤寫）罰款一張10萬元及12萬元，堪認此部分原告業已合法訴願，但被告並未將前揭陳情書檢送訴願決定機關，就原告提出前開陳情書迄今均已逾2個月以上並未做成訴願決定，足認原告已提起訴願而逾越2個月訴願決定機關未為訴願決定，其起訴已屬合法。
㈣、附表編號4、6、7之處分為合法：
１、本件處分之事實：系爭建物供作宿舍使用，（H類1組）使用，未辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，已違反建築法第77條第3項規定，爰依同法第91條第1項第4款分別處如附表編號4、6、7所示之罰鍰，並分別限於附表各該編號所示期日前補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手續，屆期仍未補辦手續完竣者得連續處罰。
２、查原告將系爭建築物內部改建為6間房間之時間點為94年間，而該使用狀態持續至今並未有所改變，中間多次經過如附表所示之處罰，但仍持續使用狀態，先予敘明。
３、關於信賴保護原則所涉及的法律不溯既往，德國聯邦憲法法院向來區分真正溯及與不真正溯及既往。所謂真正溯及既往，乃指新制定的法律溯及地改變既有的法律地位，可能是有利的改變，可能是不利的改變，當然皆係向將來發生作用；所謂不真正溯及既往，則指事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言，僅止於現在的事實與過去的事實連結而已，又稱為事實的回溯連結，而非效力的溯及發生。（司法院釋字第574、577、620號解釋參照）。簡單的說法是，事實之持續並非所謂之法律不溯及既往，而更進一步來說，若行為連續至新法規後，即所謂之事實連續，屬於上開的不真正溯及既往，而不真正溯及既往屬於事實回溯，則在法規適用上，仍適用修正後之法律規範，不生法律溯及既往適用之問題。
４、查系爭建物經原告自陳於94年間迄今均為隔成六間套房出租學生使用之狀態，迄今仍未有所改變，縱使於內政部107年令之前該建物之改建屬於合法狀態，但於改建之後，該處於內政部107年令生效即屬於違法，而其屬於改建6間套房之狀態，是從法令生效前延續至法令生效後，並非法令狀態之變更，而屬於違規事實之延續，屬於不真正溯及既往，即行為之連續狀態，該行為之連續狀態，則以裁處當時有效之法令為依據，而依內政部107年令，系爭建築物屬於變更為宿舍使用，本應作安全檢查及申報，但並未為安全檢查與申報而繼續使用，於第一次裁罰後，後續接續裁罰該事實並未改變使用狀態，亦未為安全檢查，其違法狀態連續，原處分當未有違法之情。
５、原告以最早陳情使最早之處分變為不需處罰，後續當無處罰之情。然原告所謂最早之陳情與最早之處分為何，並未具體說明，是否真如原告所述不明，並無法認定原告所述為真實。
６、是原告主張如附表編號4、6、7之處分違法部分，因其違法狀態持續，其法規不能溯及既往適用，原告之行為仍屬違法，其主張難認為可採，應予駁回。而原告就該處分業已合法陳情，且就其內容為不服處分之內容，應屬行政訴訟法第4條第1項後段之經合法訴願，而訴願決定機關未為訴願決定，雖事後新北市政府於113年再以訴願決定認訴願逾越法定期限不受理，但該不受理屬於未審認上開原告已合法訴願之狀態，其內容雖有不當，但與本件本件認原處分合法而予以駁回原告之訴之理由並未有所相反，應予維持。而原告請求返還如附表編號4處分所課予之罰鍰及執行費用共計8萬129元、附表編號6之處分12萬元、附表編號7之處分10萬元部分，因各該處分係屬合法，該罰鍰之課處為有理由，原告當不能請求返還，另附表編號4除罰鍰8萬外之執行費用129元部分，並非屬於本件撤銷訴訟得請求之範圍，原告自不得於本件請求撤銷原處分時併與請求。
六、綜上所述，原告主張以原處分違反法規溯及既往聲明撤銷原處分，經查原處分業屬合法，訴願決定機關雖未為訴願決定，但經本院認原處分合法，原告起訴為無理由，應予駁回。至其請求返還費用部分，亦屬無理由，併予駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、本件第一審之訴訟費用，由敗訴之原告負擔，爰確定如主文第2項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 8 月 27 日
審判長 法 官 黃翊哲
法 官 劉家昆法 官 唐一强
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 8 月 27 日
書記官 陳達泓附表:
編號 處分書文號 處分主文 違反法規 處分書送達日期 送達方式 訴願期間末日 訴願決定 1 110年5月7日新北工使字第1100836314號函併同文號處分書 處罰鍰6萬元，並限於110年8月10日前改善或補辦手續。 建築法第73條第2項、第91條第1項第1款。 110年5月11日(見本院卷第159頁) 本人簽收 110年6月10日 113年8月22日新北府訴決字第1131072078號（案號:0000000000號）:訴願不受理。 2 110年5月7日新北工使字第1100838062號函併同文號處分書 處罰鍰6萬元，並限於110年6月10日前補辦110年度建築物公共安全檢查簽證及申報手續。 建築法第77條第3項、第91條第1項第4款。 110年5月11日(見本院卷第173頁) 本人簽收 110年6月10日 3 110年11月8日新北工使字第1102086094號函併同文號處分書 處罰鍰9萬元，並限於111年2月10日前改善或補辦手續。 建築法第73條第2項、第91條第1項第1款。 110年11月10日(見本院卷第183頁) 本人簽收 110年12月10日 4 110年11月8日新北工使字第1102085853號函併同文號處分書 處罰鍰8萬元，並限於110年12月10日前補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手續。 建築法第77條第3項、第91條第1項第4款。 110年11月10日(見本院卷第197頁) 本人簽收 110年12月10日 5 111年8月12日新北工使字第1111532201號函併同文號處分書 處罰鍰6萬元。 建築法第77條第2項、第91條第1項第3款。 111年8月18日(見本院卷第203、205頁) 寄存送達 111年9月19日 6 112年4月18日新北工使字第1120668496號函併同文號處分書 處罰鍰12萬元，並限於112年5月25日前改善或補辦手續完竣。 建築法第73條第2項、第91條第1項第1款。 112年4月19日(見本院卷第227頁) 同居人簽收 112年5月19日 7 112年4月18日新北工使字第1120668486號函併同文號處分書 處罰鍰10萬元，並限於112年5月25日前補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手續完竣。 建築法第77條第3項、第91條第1項第4款。 112年4月19日(見本院卷第241頁) 同居人簽收 112年5月19日 8 112年7月28日新北工使字第1121431321號函併同文號處分書 處罰鍰15萬元，並限於112年9月5日前改善或補辦手續完竣。 建築法第73條第2項、第91條第1項第1款。 112年7月31日(見本院卷第257頁) 同居人簽收 112年8月30日 9 112年7月28日新北工使字第1121420392號函併同文號處分書 處罰鍰12萬元，並限於112年9月5日前補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手續完竣。 建築法第77條第3項、第91條第1項第4款。 112年7月31日(見本院卷第269頁) 同居人簽收 112年8月30日 10 112年11月13日新北工使字第1122201564號函併同文號處分書 處罰鍰18萬元，並限於112年12月20日前改善或補辦手續完竣。 建築法第73條第2項、第91條第1項第1款。 112年11月17日(見本院卷第279、281頁) 寄存送達 112年12月18日 11 112年11月13日新北工使字第1122201795號函併同文號處分書 處罰鍰14萬元，並限於112年12月20日前補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手續完竣。 建築法第77條第3項、第91條第1項第4款。 112年11月17日(見本院卷第291、293頁) 寄存送達 112年12月18日 12 112年1月17日新北工使字第1120078659號函併同文號處分書 處罰鍰8萬元。 建築法第77條第2項、第91條第1項第3款。 112年1月31日(見本院卷第213、215頁) 寄存送達 112年3月2日 112年4月26日新北府訴決字第1120343921號（案號:0000000000號）:駁回訴願。 13 113年8月22日新北府訴決字第1131072078號（案號:0000000000號）:訴願不受理。