臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭113年度地訴字第22號114年5月28日辯論終結原 告 南山人壽保險股份有限公司代 表 人 尹崇堯訴訟代理人 李世宇律師
吳涵晴律師被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 白麗真訴訟代理人 林詩穎（兼送達代收人）
陳柏宇郭宣妤上列當事人間勞工退休金條例事件，原告不服勞動部中華民國112年12月1日勞動法訴一字第1120019039號、112年12月4日勞動法訴一字1120020622號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」同條第3項第2款則規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」查原告起訴時聲明原為：「一、被告民國112年8月30日保退二字第11260135131號、112年9月28日保退二字第11260165401號裁處書（下合稱原處分），以及勞動部112年12月1日勞動法訴一字第1120019039號、112年12月4日勞動法訴一字第1120020622號訴願決定書關於罰鍰部分均撤銷。二、確認原處分關於公布原告之單位名稱及負責人姓名部分違法。」（本院卷一第16頁）嗣於審理中變更為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（本院卷四第5頁）核其請求之基礎事實相同，亦經被告同意（本院卷四第6頁），揆諸上開規定，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：㈠原告經營人身保險業，訴外人游○○、蔡○○(下合稱訴外人)為
原告之保險業務員，前經被告認定原告與訴外人間屬僱傭關係，均適用勞動基準法（下稱勞基法）。惟因原告未依勞工退休金條例（下稱勞退條例）第18條規定辦理申報提繳勞工退休金，被告以101年7月5日保退二字第10160172751號函（下稱101年7月5日函），命原告於101年7月20日前，為訴外人申報提繳自到職日起之勞工退休金，逾期如仍未辦理，將依同條例第49條規定予以處罰，而後該函因原告未提起行政救濟而告確定。
㈡嗣因原告屆期仍未依101年7月5日函改善，被告遂依勞退條例
第49條規定，以101年7月24日保退二字第10160233801號函（下稱101年7月24日函）裁處罰鍰新臺幣(下同)10萬元，並自該日起按月處罰。詎原告迄今仍未履行101年7月5日函所命之「申報提繳勞工退休金」之改正義務，被告乃依勞退條例第49條、第53條之1規定，以原處分各裁處原告罰鍰10萬元，並各公布原告之單位名稱及負責人姓名等資訊。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠101年7月5日函並無構成要件效力：
101年7月5日函所定之改善期限為101年7月20日，並非課予原告無限期之改善義務，該期限並非附款之期限性質，其目的是對該處分所課予之改善義務，設立明確之存在時點。是101年7月5日函所揭示之改善期限屆至後，該處分已因期限屆滿或時間經過，效力消滅，則101年7月5日函既已失其效力，自不生構成要件效力。又101年7月5日函縱有構成要件效力，其範圍亦僅限於主旨「原告於101年7月20日前應負擔為訴外人申報提繳勞工退休金」之義務，然101年7月5日函已因時間經過消滅，自不可能發生構成要件效力。㈡原告與訴外人為承攬關係：
原告與訴外人並未具體約定訴外人之工作內容、方法、時間、地點。原告並未要求訴外人須固定出勤，縱未出勤，也不須請假或受懲處，原告亦未禁止訴外人在外兼職，顯見雙方間從屬及指揮關係薄弱，訴外人並非依循原告指示機械式單純提供勞務，雙方間不具人格從屬性。原告亦未就訴外人所提供勞務之對價設有最低數額或固定金額，原告非依工作時間計付訴外人之報酬，而係按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬，且訴外人須自行負擔業務風險，若招攬不成或保戶未繳費，均須承擔無法取得佣金之風險，亦無底薪可支領，符合司法院釋字第740號解釋所揭示「自行負擔業務風險」之要件，原告充其量只提供可銷售之保險商品，故雙方不具經濟從屬性。
㈢原告主觀上不具故意或過失，且本件具阻卻違法事由及欠缺期待可能性：
被告曾以74年1月22日第008278號函（下稱74年函）、83年9月15日83勞承字第6047255號函（下稱83年函）通知原告，只要保險業務員與原告間之招攬保險契約關係，滿足無底薪、依業績多寡支領報酬或公司亦無要求出勤打卡，即足認欠缺僱傭關係。原告係依上開函文意旨與訴外人簽訂契約。又訴外人與原告間已就雙方之契約關係非屬僱傭契約關係，先後於確認僱傭關係不存在之民事訴訟事件中成立訴訟上和解，並製作和解筆錄，訴外人均已拋棄任何民事上請求權，其中訴外人游○○更於107年間提出「撤回申訴及請求停止裁罰陳情書」，故原告基於上開和解契約而具行政罰法第11條第1項阻卻違法事由、欠缺期待可能性，未為訴外人提繳勞工退休金，亦無違反義務之故意或過失。
㈣原處分未給予原告陳述意見之機會、未盡職權調查及說理義
務，以及違反一事不二罰、明確性、有利不利事項一律注意、行政自我拘束、比例原則：
1.被告未於裁罰前，調查原告與訴外人是否仍具契約關係，且無視自身之74年函、83年函、雙方簽訂之和解契約，訴外人游○○提出之陳情書，亦未審酌訴外人並無工作時間規範及按所招攬保險收受之保險費計算報酬等因素，且未說明棄置不論之理由，更未於原處分作成前給予原告陳述意見之機會，即逕以作成原處分而違法。
2.被告歷次連續處罰就原告所違反之行政法上義務，均認定是違反101年7月5日函所命之改善義務，有單一義務違反行為而受多次處罰之違背一行為不二罰原則情形。又訴外人每月請求資方提繳勞工退休金之權利，依勞退條例第31條、民法第126條規定，已罹於5年消滅時效，亦已無從向原告請求任何勞工退休金之提繳。被告若仍繼續要求原告提繳勞工退休金，無異使原告迫於已累積上千萬之高額裁罰壓力而履行「不存在之勞工退休金提繳義務」，最終只是讓原告另以民事訴訟向訴外人請求不當得利而已，故原處分所欲追求之行政目的（確保勞工能獲得對申報提繳勞工退休金之請求權）已然欠缺，裁罰手段當然無助於達到勞退條例之立法目的，亦不具適當性，有違比例原則。再者，被告近年來為使原告履行替訴外人申報提繳勞工退休金之義務所連續裁罰之罰鍰，已顯然高於原告所須為訴外人申報提繳之勞工退休金，縱以原處分裁罰10萬元，亦高於訴外人申報提繳之勞工退休金金額，故原處分有違比例原則。
㈤原處分罹於裁處權時效：
依勞退條例第49條及實務見解可知，限期改善處分後續之連續處罰，其裁處權時效應自限期改善處分所命改善期限終了時起算，逾3年即不得再加以裁罰。又違反行政法上不作為義務之違法行為，裁處權時效應自作為義務消滅時起算，故依勞退條例第18條規定，雇主既應於勞工離職之日起7日內，辦理停止提繳手續，可見雇主為勞工辦理提繳勞工退休金之義務應於勞工離職之日起7日內即已消滅，故裁處權時效應從「勞工離職之日起7日內」起算，而訴外人已分別於100年7月31日、105年1月16日與原告終止合約，原告違反行政法上義務之行為亦應自訴外人離職後7日終了，原處分之作成日期為112年8月30日、9月28日，均已超過3年裁處權時效等語。㈥並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則略以：㈠勞工退休金制度之立法，係為促進整體社會安全與經濟發展
，以貫徹國家保護勞工之目的，並衡酌政府財政能力、強化受領勞工勞力給付之雇主對勞工之照顧義務，乃法律之強制規定，違反此強行規定之約定應為無效。原告應為訴外人提繳勞工退休金，所涉及者並非僅勞工個人，乃係攸關國家整體勞工政策及國家退休金制度之穩定與健全發展。是不論原告是否有與勞工另行約定不需提繳勞工退休金或約定屬承攬關係，只要訴外人實質上為勞基法第2條第1款規定之勞工，原告即應為其申報提繳勞工退休金。
㈡原告所提供各層級保險業務員所簽之合（聘）約書、業務津
貼表，業經臺北市政府認為其對業務主任之簽約、晉陞及考核相關事宜已生考核之效力，認定原告與業務人員（不分職位層級）間為僱傭關係，並指明原告為適用勞基法之事業單位，其所屬業務員即為適用勞基法之勞工，而為勞退條例之適用對象，故原告自應為所屬業務人員申報提繳勞工退休金。雖原告在制度上將保險業務人員區分為不同層級，然各層級業務員合約書均為制式內容，須遵守之規定亦相同，且參酌臺北市政府99年2月2日府授勞二字第09930820500號、同年2月12日北市勞二字第09910535600號函文之意旨及審視保險業務人員合約書等內容，被告認原告與訴外人間為勞動契約關係而應申報提繳勞工退休金，亦合於一般論理及經驗法則。
㈢又訴外人係為原告之客戶提供保險服務，並非為自己之經濟
利益為活動，雖招攬保險之收入視招攬件數而定，惟此如同勞基法第2條第3款之「按件計酬」之勞務對價，仍是從事勞動契約所約定之工作。又觀之雙方所簽訂承攬合約書及附屬約定事項內容，訴外人對於薪資並無決定權限及議價空間，須單方聽從原告變更之薪資條件內容，並應依原告指示方式提供勞務及製作職務上之報告，與遵守原告頒布之一切規章，而原告亦訂有業務員管理與懲處標準，足證原告對所屬業務員確具懲戒權。此外，訴外人亦須接受原告評量，就原告訂定之考評標準升遷，並對評量標準無商議權權限，足證訴外人已納入原告組織體系。準此，原告與訴外人間實質上具經濟、人格、組織上從屬性特徵，自屬勞基法第2條第6款規定之勞動契約關係。
㈣又被告早於101年間即命原告限期改善，惟原告迄今仍未為訴
外人申報提繳，顯示原告違反行政作為義務之可歸責程度甚鉅，且原告作為大型保險業，其資本額龐大，所屬業務員人數眾多，審酌原告違法情事應受責難程度、對業務員之損害及其因此所獲之利益，並考量原告之資力，以原告未提繳訴外人之勞工退休金，裁處原告10萬元，確屬有助達成行政目的之最小侵害手段，並無違反比例原則情事。被告以原告違反勞退條例第18條規定未辦理申報提繳手續，依同條例第49條規定，通知原告改善，惟原告逾期仍未改善，逕而依法按月處以罰鍰，並依同條例第53條之1規定公布原告之事業單位名稱及負責人姓名，屬適法有據等語。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠應適用之法令及法理說明：
1.勞退條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為勞動部；在直轄市為直轄市政府；…。」第5條規定：「勞工退休金之收支、保管、滯納金之加徵及罰鍰處分等業務，由中央主管機關委任勞動部勞工保險局辦理之。」行政程序法第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」而改制前行政院勞工委員會以94年5月4日勞動4字第0940014490號公告：「依據：勞退條例第5條、…公告事項：勞退條例第6章罰責部分…第49條…有關滯納金之加徵、罰鍰處分及移送行政執行等業務，委任勞工保險局以該局名義辦理之。」是被告有依勞退條例第49條規定作成原處分之事務管轄權限，先予敘明。
2.又勞退條例第1條規定：「為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展，特制定本條例。勞工退休金事項，優先適用本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第3條規定：「本條例所稱勞工、雇主、事業單位、勞動契約、工資及平均工資之定義，依勞基法第2條規定。」第6條規定：「（第1項）雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。（第2項）除本條例另有規定者外，雇主不得以其他自訂之勞工退休金辦法，取代前項規定之勞工退休金制度。」第7條第1項第1款規定：「本條例之適用對象為適用勞基法之下列人員，…：一、本國籍勞工。」第9條第1項、第3項第1款規定：「（第1項）雇主應自本條例公布後至施行前1日之期間內，就本條例之勞工退休金制度及勞基法之退休金規定，以書面徵詢勞工之選擇；勞工屆期未選擇者，自本條例施行之日起繼續適用勞基法之退休金規定。（第3項）雇主應為適用本條例之退休金制度之勞工，依下列規定向勞保局辦理提繳手續：一、依第1項規定選擇適用者，應於本條例施行後15日內申報。」第16條規定：「勞工退休金自勞工到職之日起提繳至離職當日止。但選擇自本條例施行之日起適用本條例之退休金制度者，其提繳自選擇適用本條例之退休金制度之日起至離職當日止。」第18條規定：「雇主應於勞工到職、離職、復職或死亡之日起7日內，列表通知勞保局，辦理開始或停止提繳手續。」第49條規定：「雇主違反…第18條…規定，未辦理申報提繳、停繳手續、置備名冊或保存文件，經限期改善，屆期未改善者，處2萬元以上10萬元以下罰鍰，並按月處罰至改正為止。」第53條之1規定：「雇主違反本條例，經主管機關或勞保局處以罰鍰或加徵滯納金者，應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及處分金額；受委託運用勞工退休基金之機構經依第45條規定處以罰鍰者，亦同。」準此，雇主應為適用勞退條例之勞工，自其到職之日起，按月提繳勞工退休金至其離職當日止，如未辦理申報提繳該勞工就職期間之勞工退休金手續，經主管機關限期改善，而屆期未改善者，主管機關得按月裁處罰鍰及公布事業單位名稱、負責人姓名等資訊。
3.再依行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是行政處分經通知生效後，在未遭撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，處分機關與相對人(或利害關係人)同受該行政處分規制內容之拘束，此即為行政處分之存續力。又一有效之行政處分，原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院110年度上字第100號判決要旨參照）。基上所述，主管機關對於雇主符合申報提繳手續而未辦理之義務違反，倘已作成課予雇主補辦申報提繳之限期改善行政處分在先，主管機關自得在該處分仍具存續力之情形下，以雇主未於期限內改善為由，據該處分為前提基礎，再作成後續裁罰處分。此外，法院在審查後續各該裁罰處分之訴訟程序中，不得針對非案件訴訟標的之限期改善處分，審查其合法性。
㈡前提事實：
前開事實概要欄之事實，除後述爭點外，其餘均為兩造所不爭執，並有業務主任合約書（本院卷一第89至93頁）、被告101年7月5日函（答辯卷第1至2頁）、101年7月24日函（答辯卷第3至4頁）各1份，以及原處分（本院卷一第29至32頁）、訴願決定書（本院卷一第33至59頁）、業務代表合約書（本院卷一第77至88頁、第95至106頁）各2份附卷可稽，堪認為真。
㈢原處分合法，理由如下：
1.查原告經營人身保險業，訴外人為其保險業務員，被告以101年7月5日函命原告於101年7月20日前，依勞退條例第18條規定為訴外人申報提繳自到職日起之勞工退休金，逾期如未辦理，將依同條例第49條規定予以處罰，而後該函因原告未提起行政救濟而告確定。嗣原告屆期未改善，被告依同條例第49條規定按月作成處分處罰原告，原處分為按月連續處罰中之第134、135次等情，前已認定。揆諸上開說明，因101年7月5日函此一限期改善之行政處分，至今未經被告或其上級機關依法廢棄或變更，亦未經司法審查予以撤銷而具存續力，原告自受101年7月5日函之規制效力拘束，而有為訴外人申報提繳勞工退休金之作為義務。是以，被告以原告至今仍未履行上開義務，依勞退條例第49條作成原處分續為處罰，並依同法第53條之1規定，公布原告之單位名稱及負責人姓名等資訊，自於法有據。
2.復衡諸原告為大型保險業，且於全國各地設有分公司，實收資本額逾1,300億元乙情，此有經濟部商工登記公示資料查詢服務表1份在卷可參（本院卷一第9至12頁），可證原告當具有資力以及遵守勞退條例所生之勞動權益相關規定之專業。再者，原告於被告作成原處分前，業經被告按月裁罰達133次，益徵原告就其遲未替訴外人申報提繳自到職日起勞工退休金，係違反勞退條例第18條規定、101年7月5日函所課予之限期改善義務，知之甚詳。然而原告在經被告多次裁罰後，仍盡擇主觀上對自己有利之歧異見解，始終無視前述規定及勞工權益，消極不替訴外人申報提繳勞工退休金，為原告所自承（本院卷四第8頁），是其主觀上顯具義務違反之故意，依行政罰法第7條第2項規定，自應負故意之推定責任，其主張不具故意過失、履行義務之期待可能性，原處分不具明確性云云，洵非可採。
3.審酌被告作成101年7月5日函課予原告限期改善義務已時隔逾10餘年，期間歷經上百件按月處罰，卻仍故意拒絕履踐上開義務，可見其義務違反之情節非輕。況且，原告為避免續遭按月裁罰，只要於提起行政爭訟以資救濟之同時，選擇先補辦申報即可，依其資力雄厚、專業人力充沛，客觀上難認有何不能申報之情事，是被告為督促原告履行其申報之義務，以原處分先後裁處原告罰鍰各10萬元，顯已充分審酌一切情狀為合義務性裁量，並無何裁量瑕疵或違反比例原則等情事，於法自無不合。
4.原告其餘主張亦無足採，分述如下：⑴至原告雖主張其與訴外人間並非勞動契約關係，故101年7月5
日函違法云云，然原告並未在法定期間內對101年7月5日函提起行政救濟乙節，業如前述。又因作為原處分前提之101年7月5日函並非本件訴訟標的，揆諸前揭說明，本院自受該101年7月5日函主旨「原告有為訴外人自到職日起申報提繳勞工退休金之義務」所生構成要件效力之拘束，不得再審查該部分之合法性，否則無異使原告雖怠於提起行政救濟，仍得於各該衍生案件中重複爭執，有害法安定性，自為法所不許，是原告上開主張，難認有據。
⑵又勞退條例第49條所定「按月處罰」規定，目的是藉由給予
行為人相當時間及空間可以改正之間隔下，以按月不斷的處罰，促使行為人履行其公法上為勞工申報提繳勞工退休金之義務。因此，主管機關為督促雇主及時改善，如將處分書按月送達後，雇主仍未完成改善，主管機關即得按月處罰至改正為止，毋庸逐月先以令限期改善以確認行為人是否仍有原違法行為之存在(最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議亦同此旨)。準此，只要原告未履行上開申報提繳勞工退休金之作為義務，在其完成改善以前，原告即處於義務違反之繼續狀態，被告自可依勞退條例第49條規定，以月為單位予以連續處罰，是原處分自無違反一行為不二罰原則、亦無逾越裁處權3年時效之情事，亦不因未考量及原告與訴外人間契約關係之久暫、其等事後有無在民事訴訟中另案達成和解、訴外人游○○所提陳情書內容、訴外人對原告請求提繳勞工退休金之請求權是否已罹於時效，此等與上開公法上義務構成要件該當無關之事由，進而影響原處分合法性。
⑶至原告主張中所引相關學說論著及其他民事、行政訴訟判決
見解或其他行政機關見解，核屬學理之說明論述或各該具體個案中所為之認事用法，且非統一之法律見解，均難認與本件具體個案之認事用法相涉，尚無從拘束本院，末此指明。㈣綜上所述，原處分於法均屬有據，訴願決定分別遞予維持，
並無違誤。原告執前詞訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
六、結論：原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 114 年 7 月 4 日
審判長法 官 劉正偉
法 官 楊蕙芬法 官 楊甯伃
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 7 月 4 日
書記官 呂宣慈