臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭113年度地訴字第372號
114年5月7日辯論終結原 告 臺灣港務股份有限公司代 表 人 李賢義訴訟代理人 陳鵬光律師
曾毓君律師被 告 勞動部代 表 人 洪申翰訴訟代理人 廖冠儒（兼送達代收人）
張書銘上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國113年9月25日院臺訴字第1135018214號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣蘇澳港裝卸股份有限公司（下稱蘇澳港裝卸公司）所僱用之勞工康文雄（下稱康員）於民國112年5月3日19時25分許，在蘇澳港4號碼頭船上執行裝卸作業結束後，騎乘機車返回候工室途中，於宜蘭縣○○鎮○區00號前之道路（下稱系爭道路）發生自撞圍籬之石柱（下稱系爭石柱）致死之交通事故（下稱系爭事故）。經被告所屬職業安全衛生署北區職業安全衛生中心（下稱北區職安中心）於112年5月19日派員實施勞動檢查後，被告審認原告所屬基隆港務分公司蘇澳港營運處（下稱蘇澳港營運處）位於系爭道路之工作場所，對於設置石柱圍籬，有導致交通事故之虞，未有設置交通標示使受警告者清晰獲知，違反職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款及職業安全衛生法第6條第1項第13款等規定，乃依職業安全衛生法第43條第2款及第49條第2款等規定，以112年9月12日勞職授字第1120204279號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）12萬元，並公布原告名稱及負責人姓名（現仍公布中）。原告不服，提起訴願，經行政院以113年9月25日院臺訴字第1135018214號訴願決定書（下稱訴願決定）予以駁回，原告遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、原告基於港口管理機構，於系爭道路確有設置紅綠燈、行人通行標線、黃線及車道標線等交通號誌及標示，且亦有路燈及閃燈等夜間照明裝置，故前開設施確已符合職業安全衛生法第6條第1項第13款及職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款：
⑴按「雇主對下列事項應有符合規定之必要安全衛生設備及
措施：一、…十三、防止通道、地板或階梯等引起之危害」、「雇主對於有車輛出入、使用道路作業、鄰接道路作業或有導致交通事故之虞之工作場所，應依下列規定設置適當交通號誌、標示或柵欄：一、交通號誌、標示應能使受警告者清晰獲知。」，職業安全衛生法第6條第1項第13款及職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款固有明文。
⑵查原告於系爭事故發生前，於系爭道路確有設置紅綠燈、
行人通行標線、黃線及車道標線等交通號誌及標示，且亦有路燈及閃燈等夜間照明裝置，此有系爭事故發生當時的監視器照片可稽，且被告所屬北區職安中心人員赴系爭道路進行事故現場訪查時，原告亦已表明系爭道路沿路均有設置路燈等交通號誌，此有被告所屬北區職安中心112年5月19日談話記錄記載：「（問：請問康員事故發生當時，其回程打卡沿路之路燈設置、開啟情形？）沿路均有設置…」、「路燈之線路已於近期修繕完成，另於石柱圍籬也已設置三角錐及警示燈。」，足證系爭道路於系爭事故發生時，本已設有交通號誌及標示，且亦設有夜間照明裝置，並非完全未設置，核與職業安全衛生法第6條第1項第13款及職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款規定並無違背。
⑶實則，蘇澳港區之填海路為港區主要道路，且原告基於港
口管理機構，除系爭道路外，於填海路上亦設有各式交通號誌、標示及標線，包括在交通視線有限之交叉路口設置路口轉角鏡、告示牌、三角錐、行人通行標線、紅綠燈、最高速限標誌、路邊設有紐澤西護欄、防撞桿，且設有路燈及夜間警示燈等照明設施，此有填海路照片可佐，足證原告對於所經管之商港區域內有車輛出入、使用道路作業或有導致交通事故之虞之道路場域，確已設置符合職業安全衛生法第6條第1項第13款及職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款規定之安全衛生設施。
⑷查原告為配合政府推動蘇澳港觀光轉運專區，重新更改設
置蘇澳港區原管制線，並施作系爭仿木欄杆，以作為觀光暨轉運區招商後之管制線內縮時符合法令所需之管制設施，系爭仿木欄杆於107年4月25日完成驗收，並由原告進行維護管理，且系爭事故發生前，原告已先後於111年9月及111年12月間將蘇澳港區內包括系爭道路在內之路燈進行全面檢修更換，確保夜間照明無虞，此有原告110年9月27日路燈修繕工程驗收資料及111年12月28日南方澳路燈及港區工作燈維修完工資料可佐；另就系爭仿木欄杆附近之警示標誌，於被告所屬北區職安中心調查時，原告亦說明原告已於石柱圍籬處設置三角錐及警示燈，且有事發前10個月左右之111年8月15日之現場照片可證。
⑸更遑論，系爭道路（包括所設置之石柱圍籬）坐落於宜蘭
縣蘇澳鎮南正段97-5地號土地，管理機關為交通部航港局，並非原告，且該路段主要是宜碼裝卸股份有限公司（下稱宜碼裝卸公司）及包括蘇澳港裝卸公司在內之其他裝卸公司人員欲前往機具場承租區、裝卸公司候工區及機具場高低壓配電站始會進出之道路區域，原告員工平日通常不會前往宜碼裝卸公司所承租之機具場承租區、裝卸公司候工區及機具場高低壓配電站等地執行職務，並不會經過該路段，以原告自己之員工而言，渠等並未在系爭道路上班工作，且系爭道路並非渠等工作所需經過之道路，故系爭道路並非原告員工之工作場所，故原告僅係依商港法及依國營港務股份有限公司設置條例第2條規定，就包括蘇澳港在內之國際商港區域進行規劃、建設及經營管理，故不論系爭道路所設石柱圍籬是否有公共設施設置或管理欠缺之情事，充其量為系爭事故是否有國家賠償法第3條第1項規定之適用的問題，但絕非原告應依職業安全衛生法承擔雇主責任。
2、原告與蘇澳港裝卸公司員工康員並無僱傭關係，原告非其雇主，本件非屬職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款及職業安全衛生法第6條第1項規定之適用範疇：
⑴按職業安全衛生法第6條第1項及職業安全衛生設施規則第2
1條之1第1項第1款之適用對象均明文為「雇主」，又依職業安全衛生法第1條規定：「為防止職業災害，保障工作者安全及健康，特制定本法；其他法律有特別規定者，從其規定。」，及其立法理由明揭：「…本法保障範圍除『受僱勞工』外，尚擴及『自營作業者』、職業訓練機構學員等工作者。…考量其他法律如公務人員保障法、礦場安全法、消防法、道路交通管理處罰條例、鐵路法、船舶法、游離輻射防護法、毒性化學物質管理法及爆竹煙火管理條例等就勞工安全衛生事項有特別規定，應優先適用各該法律之規定，爰修正後段規定。」，可知職業安全衛生法之適用，仍應以「雇主與勞工間具有勞務給付關係」為前提，始符合該法之立法目的。
⑵再按職業安全衛生法所稱「雇主」，係謂僱用勞工之事業
主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人，故勞動契約之當事人乃勞工與雇主，而雇主究為何人，端憑由何人僱用勞工之事實為斷。如雇主與提供勞務之勞工間並無從屬性關係存在，雇主無從指揮監督該勞工，該勞工亦得自由決定其遂行勞務之方式，不受雇主之管理指定，自難認雙方間存在職業安全衛生法上之僱傭關係，該雇用人自非職業安全衛生法所稱之「雇主」，亦不受該法所定雇主義務之拘束，此迭經法院著有下開見解可參：
①最高法院92年度台上字第1686號民事判決：「按勞工安
全衛生法第二條第二項所稱雇主，須為該法適用範圍內僱用勞工從事工作之事業單位之事業主或事業之經營負責人，始足當之，此由同條第三項規定對照觀之即明。
而事業單位以其事業招人承攬時，應由承攬人就承攬部分負本法所定雇主之責任；原事業單位則僅就職業災害補償與承攬人負連帶責任，亦為同法第十六條所明定。
上訴人主張：伊將系爭工程分包予陳義勇等施工，陳義勇為伊之次承攬人，陳蘇碧鳳係由陳義勇僱用，伊非陳蘇碧鳳之雇主等語，已據提出陳義勇、邵水池、陳義輝出具之證明書為證。倘若非虛，上訴人是否應負雇主之責任，即非無研求餘地。」。
②最高法院84年度台上字第2080號刑事判決：「該法（註
：即修法前之勞工安全衛生法）第五條第一項（註：即現行職業安全衛生法第6條第1項）及第八條第一項之行為人，均規定為『雇主』，依該法第二條第二項規定：『本法所稱雇主，謂事業主或事業之經營負責人』，卷查本件事業主為和成欣業股份有限公司；而事業經營負責人為邱弘文，有該災害檢查報告書在卷足憑，上訴人既非事業主，亦非事業之經營負責人，乃原判決認定上訴人觸犯勞工安全衛生法第三十一條第一項之罪，已難謂為適法。次查原判決認定雇主未依規定採取上開必要之安全措施，導致安奴利之死亡，而上訴人並非雇主，則雇主怠忽必要之安全措施，與上訴人無涉。」。
③臺灣新北地方法院98年度勞訴字第70號民事確定判決：
「按勞工安全衛生法第5條第1項第4、5款係規定：『雇主對下列事項應有符合標準之必要安全衛生設備：…四、防止採石、採掘、裝卸、搬運、堆積及採伐等作業中引起之危害。五、防止有墜落、崩塌等之虞之作業場所引起之危害。…。』同條第2項係規定：『雇主對於勞工就業場所之通道、地板、階梯或通風、採光、照明、保溫、防濕、休息、避難、急救、醫療及其他為保護勞工健康及安全設備應妥為規劃，並採取必要之措施。』是負有上開法文所規定之義務者，均為雇主。然本件兩造間並無僱傭關係存在，被告亦非原告前開拆除工作之事業主或事業之經營負責人，而非屬勞工安全衛生法所規定之雇主（勞工安全衛生法第2條第2項規定參照），自無違反上開法文規定可言。」。
⑶查原告係由交通部依商港法第2條第2項第1款規定設置之國
營事業機構，負責管理、經營及規劃包含蘇澳港在內之國際商港。以原告自己之員工而言，渠等並未在系爭道路上班工作，故原告就系爭道路絕無作為雇主而提供工作場所予員工之情形。
⑷另以康員而言，其為蘇澳港裝卸公司之員工，與原告並無
僱傭關係，既未自原告支薪，亦未為原告提供勞務，更與原告不具從屬性（包括不具人格從屬性、經濟從屬性及組織從屬性），不受原告指揮監督。因此，原告實非康員之雇主。申言之，康員係受僱於蘇澳港裝卸公司，該公司為蘇澳港之貨物裝卸業者。惟蘇澳港內從事貨物之裝卸、搬運及處理等作業業者（含蘇澳港裝卸公司）之許可、查驗及管理等，悉屬交通部航港局之權責，並非原告有監督、指揮或管理權責。再者，因原告並不具備商港法第45條所定船舶貨物裝卸承攬業資格，故貨物裝卸業務並非原告有專業能力或經驗之事業活動領域，故原告不會就裝卸作業進行指揮、監督、統籌或規劃，既未與貨物裝卸業者（例如蘇澳港裝卸公司）存在承攬關係，更未與貨物裝卸業者所屬勞工（例如康員）存在僱傭關係存在。
⑸綜上所述，本件並不符合職業安全衛生設施規則第21條之1
第1項第1款及職業安全衛生法第6條第1項第13款規定「雇主」之要件，被告以原告違反上開規定據以作成原處分，實有違誤。
3、訴願決定另援引被告所訂加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項第2點第9款規定，認定原告對於貨物裝卸業者（例如蘇澳港裝卸公司）從事貨物之裝卸、搬運及處理等作業之工作場所、通路、照明及裝卸作業亦負有相關管理責任，惟查，加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項前開規定實有違憲疑慮：
⑴按主管機關為執行法律所訂定之行政規則，其解釋內容不
得逾越母法文義可能之範圍，不得增加法律所無之限制，否則，即屬違反法律保留原則之違憲規定，此有司法院釋字第711號及第586號解釋理由書意旨可參。加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項，位階至多僅為行政規則，被告依法僅能就可能對人民產生不便或輕微影響之細節性、技術性之次要事項為規範（參照行政程序法第159條規定及司法院釋字第443號解釋理由書意旨），如會涉及且影響人民之權利者，理應由立法者透過修法方式為之，或至少應有立法者授權始得為之；縱有立法，仍須受合憲性審查控制。
⑵再按行政機關所訂定之命令縱有立法者之授權，亦須在符
合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，始為合法（參照司法院釋字第606號及651號解釋理由書意旨）。又按職業安全衛生法第26條立法理由明揭：「為預防事業單位交付承攬作業，因不合理之趕工、減低成本等原因，常有損及勞工健康及生命之條件，本條特予規定防止。」，可知本條之立法原意即係規範具備承攬關係之工作者與事業單位，而不及於其他法律關係。
⑶迺被告率爾訂定加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查
注意事項第2點第9款：「港口管理機關（構）將碼頭工作場所依商港法及其相關法令或契約，交由其他事業單位從事貨物之裝卸、搬運及處理等作業時，因對於工作場所、通路、照明及裝卸作業等仍負有相關管理責任，應認定為兼具承攬關係。」。
⑷惟查，蘇澳港4號碼頭為公用散雜貨碼頭，原告提供前開碼
頭場域供一般到港船舶申請靠泊，由貨櫃航商依到港船期預報向原告申請靠泊，並由貨櫃航商或貨主自行委託貨物裝卸業者進行散雜貨等貨物裝卸，貨物裝卸業者（本件蘇澳港裝卸公司屬之）依碼頭裝卸安全衛生設施標準規定，以雇主身分指派所屬員工擔任現場作業主管，並自行指揮督導現場作業及執行相關維持裝卸作業安全事項。因該等貨物裝卸工作並非原告業務範圍或輔助必要工作，且原告員工並無該等作業之專業學識經驗，故原告不會就前開裝卸作業進行指揮、監督、統籌或規劃，既未與裝卸承攬業者（例如蘇澳港裝卸公司）存在承攬關係，更未與裝卸承攬業者所屬勞工（例如康員）存在僱傭關係。
⑸申言之，原告與貨物裝卸業者（本件蘇澳港裝卸公司屬之
）並無承攬關係，且不具民法債篇所提承攬人特徵，亦即：①原告向貨物裝卸業者收取裝卸管理費、而非給付承攬報酬；②貨物裝卸業者無須對原告承擔品質保證或瑕疵修補等之契約義務；③原告亦未對其享有解約或減少報酬等損害賠償請求之契約上之權利；④雙方亦無危險負擔等之約定等，故加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項第2點第9款逕為承攬關係之認定，顯已逾越職業安全衛生法之立法目的，且逾越職業安全衛生法第26條及第27條所規範限度內，自屬違法，更有裁量逾越及裁量怠惰之違法情事。此參本院即曾以被告濫為裁量所作成之行政處分為違法而據以撤銷該行政處分之裁判先例，本件實亦有相同之違法情事。
⑹更遑論，蘇澳港裝卸公司員工康員係於112年5月3日傍晚，
在蘇澳港4號碼頭船上執行裝卸作業結束後，騎乘機車返回候工室途中，於系爭道路不慎發生衝撞石柱圍籬之交通意外事故。因原告與蘇澳港裝卸公司本身並無承攬關係，且與蘇澳港裝卸公司之員工即康員亦無任何勞動給付關係，故原告自無依職業安全衛生法第6條第1項所負雇主責任。否則，若依原處分之論理，則豈非任何第三人在碼頭港區之道路發生任何交通事故（例如：送便當飲料的外送人員，甚至擅闖商港碼頭區域之闖入者），原告均須負擔雇主責任？顯將使雇主責任無限上綱，不符合商港法與職業安全衛生法之立法意旨。
4、原告並未將系爭道路指定為員工或任何第三人從事工作之作業場所，故系爭道路非屬工作場所，而為公眾得通行之道路，本件並無職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款規定之適用：
⑴按「雇主對於有車輛出入、使用道路作業、鄰接道路作業
或有導致交通事故之虞之工作場所，應依下列規定設置適當交通號誌、標示或柵欄：一、交通號誌、標示應能使受警告者清晰獲知。」，職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款固有明文，惟依職業安全衛生設施規則第2條規定：「本規則為雇主使勞工從事工作之安全衛生設備及措施之最低標準」，可知所謂工作場所，應以雇主指定勞工從事工作或進行作業活動之場域為限，此亦有下開法院見解可參：
①最高法院109年度台上字第4522號刑事判決：「雇主就職
業安全衛生法規定義務之違反，…。是以雇主對於勞動場所之管理、監督在客觀上能期待其隨時注意，縱其未參與現場指揮作業，而將部分工作交由他人施工，然因勞務之執行係受雇主指示，工作場所係由雇主指定與管理，設備材料及安全措施應由雇主提供，雇主仍具指揮、監督之權，對於造成他人受傷之結果，自應負業務過失傷害之責任。」；最高法院108年度台上字第3227號刑事判決亦同其旨。
②臺灣高等法院106年度交上易字第208號刑事確定判決：
「雇主對於有車輛出入、使用道路作業、鄰接道路作業或有導致交通事故之虞之工作場所，應設置適當交通號誌、標示或柵欄，職業安全衛生設施規則第21條之1固有明文，然究其規範目的，在於防止職業災害，亦即防免勞工由於就業場所或作業活動及其他職業上原因引起之疾病、傷害、殘廢或死亡等結果。即便上開規範非不得作為勞工以外之交通事故受害人追究肇事者責任之一般性注意義務規範，然倘引致事故之地點並非雇主指定之就業場所，自無令雇主負上開注意義務之理。」。③本院91年度訴字第2555號確定判決：「所謂工作場所，
係指就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所，亦為勞工安全衛生法施行細則第三條所明定…。」。
⑵申言之，職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款規定
係以「工作場所」為雇主應設置交通號誌、標示或柵欄等行為責任之要件，則系爭道路是否屬於原告勞工之工作場所，自與原告有無違反職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款及職業安全衛生法第6條第1項第13款規定之要件事實至為攸關，而有為調查及一致認定之必要，則被告未予詳查，逕以原告違反職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款等規定為由作成原處分，顯然與法有違，原處分自有瑕疵。
⑶毋寧，系爭道路並非原告員工之就業場所，亦非康員從事
貨物裝卸工作之作業活動場所，原告並未將系爭道路指定為員工或任何第三人從事工作之勞動場所，且系爭道路為任何進入商港區域者一般得通行之道路，並非屬工作場所，故系爭道路應無職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款規定之適用，被告以系爭道路為工作場所，違反職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款等規定，據以做成原處分，確有違誤。
5、依國營港務股份有限公司設置條例第2條規定：「港務公司業務範圍如下：一、商港區域之規劃、建設及經營管理。二、商港區域海運運輸關聯服務之經營及提供。三、自由貿易港區之開發及營運。四、觀光遊憩之開發及經營。
五、投資、轉投資或經營國內、外相關事業。六、其他交通及建設部或目的事業主管機關委託及核准之事項。」，可知原告之事業範圍確未涉及貨物裝卸業務，亦非僱用裝卸工作勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人，故不論系爭道路所設石柱圍籬是否有公有公共設施設置或管理欠缺之情事，充其量為系爭事故是否有國家賠償法第3條第1項規定之適用的問題，但絕非原告應依職業安全衛生法承擔雇主責任。
6、本件並不符合職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款及職業安全衛生法第6條第1項第13款規定「雇主」、「工作場所」之要件，故原告並無原處分所認定之違法行為。退步言之，原處分裁處罰鍰12萬元，顯然違反比例原則及行政自我拘束原則，構成裁量濫用之違法：⑴按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得
逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」、最高行政法院100年度判字第1446號判決：「行政機關行使裁量權限，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的（行政程序法第10條），在學說上稱此為『合義務性裁量』。行政機關行使裁量權限，如逾越法定之裁量範圍，及不符合法規授權之目的，則分屬逾越權限及濫用權力之情事，即屬違法，此觀諸行政訴訟法第201條規定……甚明，行使裁量權違反一般法律原則，係屬裁量濫用權力。」，可知行政機關裁量權之行使，必須符合一般法律原則，並為合義務之裁量，否則即屬裁量濫用，而該違法之裁量處分即有得撤銷之違法瑕疵。
⑵復按最高行政法院108年度判字第112號判決所揭：「法律
既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，茍主管機關未依各案分別為適當之裁罰，逕依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。」，可知主管機關針對違反職業安全衛生法所為之裁處金額，應斟酌各案情形決定適當罰鍰金額，並不得單以違法情形，逕裁處法律明訂得裁罰之額度內之罰鍰，否則即違反比例原則，亦有裁量濫用之違誤。
⑶又按「…合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外
，尚應慮及公法上一般法律原則之適用。行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當合理之信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，以避免人民遭受不能預見之損害，此即所謂行政自我拘束原則。」，最高行政法院著有102年度判字第131號判決可參，可知行政機關之行政行為，應遵守行政自我拘束原則，亦即，行政機關作成處分，應遵循行政機關針對相同事件所為之先例，不得反為行政先例作成不同之處分，避免對於人民造成不能預見之損害，至為灼然。
⑷查職業安全衛生法第43條第2款固規定：「有下列情形之一
者，處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰：…二、違反第六條第一項、第十二條第一項、第三項、第十四條第二項、第十六條第一項、第十九條第一項、第二十四條、第三十一條第一項、第二項或第三十七條第一項、第二項之規定；違反第六條第二項致發生職業病。」，惟依違反職業安全衛生法及勞動檢查法案件處理要點第7點規定：「事業單位違反職安法及勞檢法案件，其裁罰基準依事業單位之規模大小、性質及違反次數等，規定如附表。」及附表所列違反職業安全衛生法及勞動檢查法裁罰原則，縱如有違反第6條第1項各款規定情事者（註：假設語氣，原告否認之），第一次違章行為至多裁處6萬元（參照附表項次第4項），迺被告無視系爭道路確僅係任何進入商港區域者一般得通行之道路，並非原告員工、康員或其他港區工作者之工作場所，且康員與原告並無僱傭關係之事實，故被告除錯誤適用職業安全衛生法上開法令對原告為違法處分外，更一改其行政先例，就原告就系爭道路之管理維護第一次遭認定違反職業安全衛生法之爭議，逕予裁罰12萬元之高額罰鍰，顯針對相同事務為不同之處理，而嚴重違反行政自我拘束原則及比例原則，更有裁量濫用之違誤。
⑸被告並不爭執康員與原告並無僱傭關係，且依被告所屬職
業安全衛生署作成之「蘇澳港裝卸股份有限公司所僱勞工康文雄發生勞動場所交通事故災害致死重大災害檢查初步報告書」亦認定系爭事故屬「工作場所以外之勞動場所職業災害」，且認定非屬「工作場所之交通事故」，足證系爭道路非屬職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款所定之工作場所；再者，被告竟以原告前揭行為導致康員發生職業災害而處以罰鍰12萬元，所為認定互相矛盾，意即一方面認定系爭道路非屬工作場所，一方面又依職業安全衛生法予以裁罰，且一方面以一般安全衛生檢查為由通知原告限期改善，另一方面又以發生職災害為由加重處分，故被告所為處分與調查結果存在諸多不一致、矛盾之情，實有違誤。
7、綜上，原告與康員並無勞務給付關係，原告並非其雇主，且原告並未將系爭道路指定為員工或任何第三人從事工作之作業場所，故系爭道路非屬工作場所，僅係一般公眾得通行之道路，並非原告不負職業安全衛生法第6條第1項等所定之雇主責任。原處分及訴願決定之認事用法確有違誤。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、查系爭道路設置石柱圍籬為原告為配合蘇澳港暨轉運專區開發所施作之工程。復參照112年5月29日原告所屬蘇澳港營運處之自述表略以，設置石柱圍籬之填海路為港區主要道路，係通往各碼頭、旅客中心、高低壓配電站，為原告之勞工必經之路徑，故原告對於所僱勞工於有車輛出入、使用道路作業或有導致交通事故之虞之工作場所，應設置符合職業安全衛生法規之安全衛生設施，為法所明定，此與原告與康員有無僱傭關係無涉。
2、系爭道路是否屬於公眾得通行之道路，核與本件違反事實之認定無涉。另就原告所稱系爭道路確有設置紅綠燈、行人通行標線等，查原告為港口管理機關，依其官方網站登載係執掌港區環境維護委外事項、專業區土地之運用發展與出租等業務，系爭道路（含石柱圍籬）為原告所能支配及管理之範圍，亦為原告之工作場所，原告於路段設置之石柱圍籬其直徑僅約14.5公分且無任何警告標示、閃光燈等照明裝置，勞工駕駛車輛行經時，有不易辨識致發生交通事故之虞，復依災害現場照片說明二（註：交通錐、警示燈等為事後放置）、說明五及說明七所示，原告未確實標示，未依規定採取防止通道引起之危害，違反職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款規定洵堪認定。
3、本案於裁罰時業已考量原告所屬蘇澳港營運處屬違反職業安全衛生法及勞動檢查法案件處理要點第5點規定之乙類事業單位（勞工總人數計45人〈未滿300人〉，未有股票上市或上櫃），為第1次違反且致蘇澳港裝卸公司所僱勞工康員發生職業災害具相當因果關係，審視情節輕重並依同要點第7點附表違反職業安全衛生法及勞動檢查法裁罰原則壹、四及職業安全衛生法第43條第2款規定，處罰鍰12萬元，並依同法第49條第2款規定公布原告名稱及負責人姓名，於法有據並無不妥。
4、綜上，原告違反職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款及職業安全衛生法第6條第1項等規定，被告依法裁處行政罰，並無違誤，本件原告之訴為無理由。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告以其於系爭道路有設置紅綠燈、行人通行標誌、黃線及車道標線等交通號誌及標示，亦有路燈及閃燈等夜間照明裝置，而其與康員間並無僱傭關係，且系爭道路非原告所屬勞工之工作場所，乃否認有違反職業安全衛生法第6條第1項第13款及職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款等規定，是否可採？
（二）原處分裁處原告罰鍰12萬元部分，是否有原告所指違反「行政自我拘束原則」、「比例原則」等裁量濫用之情事？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：「爭訟概要」欄所載之事實，除如「爭點」欄所載外，其餘事實業為兩造所不爭執，且有「蘇澳港裝卸股份有限公司所僱勞工康文雄發生勞動場所交通事故災害致死重大災害檢查初步報告書」影本1份、事故發生場所平面示意圖影本1紙、現場照片3幀、事故現場圖影本1紙、監視器錄影擷取畫面2幀、「勞動部職業安全衛生署北區職業安全衛生中心談話記錄」影本1份、「勞動部職業安全衛生署北區職業安全衛生中心一般安全衛生檢查會談紀錄」影本1份、違反勞動法令事業單位〈雇主〉查詢系統1份（見本院卷第249頁至第254頁、第255頁至第258頁、第259頁、第260頁、第261頁至第287頁、第339頁、第340頁）、原處分影本1份、訴願決定影本1份（見本院卷第225頁、第226頁、第231頁至第247頁）足資佐證，是除如「爭點」欄所載外，其餘事實自堪認定。
（二）原告以其於系爭道路有設置紅綠燈、行人通行標誌、黃線及車道標線等交通號誌及標示，亦有路燈及閃燈等夜間照明裝置，而系爭道路非原告所屬勞工之工作場所，且其與康員間並無僱傭關係，乃否認有違反職業安全衛生法第6條第1項第13款及職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款等規定，不可採：
1、應適用之法令：⑴職業安全衛生法：
①第1條：
為防止職業災害，保障工作者安全及健康，特制定本法；其他法律有特別規定者，從其規定。
②第2條第3款、第5款：
本法用詞，定義如下：
三、雇主：指事業主或事業之經營負責人。
五、職業災害：指因勞動場所之建築物、機械、設備、原料、材料、化學品、氣體、蒸氣、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起之工作者疾病、傷害、失能或死亡。
③第6條第1項第13款、第3項：
雇主對下列事項應有符合規定之必要安全衛生設備及措施：
十三、防止通道、地板或階梯等引起之危害。前二項必要之安全衛生設備與措施之標準及規則，由中央主管機關定之。④第37條第2項第1款：
事業單位勞動場所發生下列職業災害之一者，雇主應於八小時內通報勞動檢查機構：
一、發生死亡災害。⑤第43條第2款：
有下列情形之一者，處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰：
二、違反第六條第一項、第十二條第一項、第三項、第十四條第二項、第十六條第一項、第十九條第一項、第二十四條、第三十一條第一項、第二項或第三十七條第一項、第二項之規定；違反第六條第二項致發生職業病。
⑥第49條第2款：
有下列情形之一者，得公布其事業單位、雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構之名稱、負責人姓名：
二、有第四十條至第四十五條、第四十七條或第四十八條之情形。
⑵職業安全衛生設施規則：
①第1條：
本規則依職業安全衛生法（以下簡稱本法）第六條第三項規定訂定之。
②第21條之1第1項第1款：
雇主對於有車輛出入、使用道路作業、鄰接道路作業或有導致交通事故之虞之工作場所，應依下列規定設置適當交通號誌、標示或柵欄：
一、交通號誌、標示應能使受警告者清晰獲知。⑶違反職業安全衛生法及勞動檢查法案件處理要點：
①第1點：
為執行職業安全衛生法（以下簡稱職安法）及勞動檢查法（以下簡稱勞檢法）規定之行政罰案件，訂定本要點。
②第5點第2款第2目：
事業單位依其規模大小及性質分類如下：
（二）乙類，指事業單位之規模或性質未達前款之規定，且符合下列情形之一：
2.非屬營造業之行業，其勞工總人數在六人以上三百人以下者。
③第7點：
事業單位違反職安法及勞檢法案件，其裁罰基準依事業單位之規模大小、性質、違反義務行為應受責難程度、所生影響及違反次數等，規定如附表。但執行處分機關得審酌事業單位之改善程度與誠意及情節輕重等情況，予以適當裁處。有行政罰法第八條規定之情形者，亦得依同法第十八條第三項規定辦理。
附表 違反職業安全衛生及勞動檢查法裁罰原則（略）
壹、職業安全衛生法部分：違反職安法條文 處分依據 裁罰原則 備註 四、第六條第一 項、第十六條第一項、第二十四條 第四十三 條第二款 二、乙類： (一)第一次處六萬元。 (二)第二次以上：按次累加六萬元，最高累加至三十萬元。 (三)有上開情形致發生職安法第三十七條第二項之職業災害者，得處最高三十萬元。 (四)屬同一違法態樣者，如違反多項不同法條時，每增加違反一項法條，得再累加六萬元，最高累加至三十萬元。 (五)雇主違反第六條第一項，且係從事主要潛在危害作業(備註)，曾經勞動檢查機構通知，應事前通報施工或作業期程而未通報，得於二萬元內酌量加重裁罰。 依職安法第四十三條規定，處三萬元以上三十萬元以下 罰鍰。⑷行政罰法第7條：
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。
2、按違反職業安全衛生法及勞動檢查法案件處理要點（含違反職業安全衛生法及勞動檢查法裁罰原則）係主管機關勞動部為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準，核屬行政程序法第159條第2項第2款所指之裁量基準（行政規則），又依行政程序法第161條之規定，其具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，而行政機關依循行政規則執行法律，因之形成行政慣例，基於「平等原則」、「信賴保護原則」，行政機關即不得任意偏離，進而構成「行政自我拘束」，由是，該裁量基準乃「間接」衍生出外部效力，而自該裁量基準以觀，並未牴觸逾越職業安全衛生法，其規定亦屬明確，被告於裁量時自應受拘束。
3、經查：⑴系爭石柱高約110公分，直徑約14.5公分，有實際測量之照
片2幀（見本院卷第256頁、第257頁）在卷足憑，核屬矮細者，則就朝其行駛而來之車輛駕駛人而言，實有因辨識不清而導致交通事故之虞，此於視線不佳時（例如雨天或夜間）尤然，惟依災害現場照片1幀及監視器錄影擷取畫面2幀（見本院卷第255頁、第258頁）所示，於系爭石柱本體或前方，並未設置適當之標示使受警告者清晰獲知，又蘇澳港營運處副工程師黃木清亦明確陳稱：「（有關肇事地點〈石柱圍籬〉當時有無設置相關警告標示？〈如警示燈、反光措施等〉）當時未有設置相關警告標示。」、「路燈之線路已於近期修繕完成，另於石柱圍籬也已設置三角錐及警示燈。」，並於逐項回答之談話記錄後簽名確認無訛（見本院卷第260頁之112年5月19日北區職安中心談話記錄），並因系爭事故之發生而益徵此情。
故原告曲解黃木清之上開陳述，且執不足以證明系爭事故發生時系爭石柱本體及前方之實際情況之照片（畫面）及文件，而主張其於系爭道路有設置紅綠燈、行人通行標誌、黃線及車道標線等交通號誌及標示，亦有路燈及閃燈等夜間照明裝置，進而否認有原處分所指「對於設置石柱圍籬有導致交通事故之虞，未有設置交通標示使受警告者清晰獲知」一事，自無足採。
⑵按「交通及建設部為經營商港，設國營港務股份有限公司
（以下簡稱港務公司），其設置依本條例之規定。港務公司由政府獨資經營。」、「港務公司業務範圍如下：一、商港區域之規劃、建設及經營管理。二、商港區域海運運輸關聯服務之經營及提供。三、自由貿易港區之開發及營運。四、觀光遊憩之開發及經營。五、投資、轉投資或經營國內、外相關事業。六、其他交通及建設部或目的事業主管機關委託及核准之事項。」、「商港之經營及管理組織如下：一、國際商港：由主管機關設國營事業機構經營及管理；管理事項涉及公權力部分，由交通及建設部航港局（以下簡稱航港局）辦理。」、「國際商港區域內各項設施，除防波堤、航道、迴船池、助航設施、公共道路及自由貿易港區之資訊、門哨、管制設施等商港公共基礎設施，由政府委託商港經營事業機構興建維護外，得由商港經營事業機構興建自營，或由公民營事業機構以約定方式投資興建或租賃經營。」，國營港務股份有限公司設置條例第1條、第2條及商港法第2條第2項第1款、第10條第1項分別定有明文，是蘇澳港既為國際商港，則該港區之規劃、建設及經營管理即係由原告所屬蘇澳港營運處為之；又蘇澳港營運處副工程師黃木清就此亦陳稱：「（有關康員肇事點〈石柱圍籬〉其為何建造？）依本處105年12月30〈日〉會議紀錄，因應蘇澳港觀光暨轉運專區之規劃，而設置該圍籬〈管制線圍籬〉，後續並訂有蘇澳港管制線圍籬遷建工程契約，而後因動線問題，有部分圍籬之拆除情形。」、「（有關蘇澳港觀光暨轉運專區後續？）原投資興建廠商違約，但後續我們還持續招商事宜，故還是保留管制線圍籬而未有全部拆除。」（見本院卷第260頁之112年5月19日北區職安中心談話記錄）；復有蘇澳港營運處105年12月份處務會議紀錄載明：「2.配合蘇澳港觀光暨轉運專區開發應辦理兩項工程：⑴管制線新設工程：預計新設管制線1500公尺，工程費需1500萬元，綠舞蘇澳建築師預計106年1月底完成規畫設計後，再洽請相關單位開會研商細節。」（見本院卷第299頁）；再者，蘇澳港營運處於112年5月29日所為之自述表亦記載：「（有關蘇澳港區內填海路〈含本案事故發生處〉，港公司平日有無人員會經過？經過之時間係早上或晚上？係從事何種作業〈工作〉？）1.有關蘇澳港區之填海路為港區主要道路，係通往各碼頭、通棧〈倉庫〉、旅客中心、高低壓配電站、港區承租業者等必經路徑，因此港公司人員將會以前往之目的地，先行由該道路再轉往其它場域連接道路到達。2.本案事故發生路段為填海路末端道路，主要是要前往機具場承租區、裝卸公司候工室、機具場高低壓配電站等場域才會由該路段進出，除有高低壓配電站巡檢維護保養、電費度數抄表、定期聯合職安衛巡檢才會到達該處，並且多為常日〈早上或下午時段〉，夜間較少進出該場域，港公司人員平時較少經過此處，大都為3家裝卸公司所屬人員出入居多〈候工休息室〉。3.港公司人員多為常日班〈週一~週五平常日08~17〉，非常少於夜間從事港區作業，除非有港區緊急事件處理才會進出港區相關場域；港公司人員前往港區之交通工具為汽車、機車為主。4.港公司人員於港區主要從事碼頭裝卸作業職安衛巡查監督協調、碼頭相關設備巡檢維護勘查、在建工程工程進度及職安衛事宜巡查監督協調、租賃業者場域巡查監督協調等相關工作。」（見本院卷第289頁），足見原告所屬勞工亦會經由系爭道路而從事相關工作無訛。據上，則系爭道路應屬蘇澳港營運處所屬勞工之工作場所，故其身為雇主即負有防止通道引起之危害及就有導致交通事故之虞之工作場所應設置適當標示使受警告者清晰獲知之行政法上義務。至於康員雖非蘇澳港營運處所屬勞工，但本件裁罰之違規事實本非以康員為蘇澳港營運處所屬勞工為前提，則原告執之而否認違規，亦無足採。
4、從而，被告認原告所屬蘇澳港營運處有「對於設置石柱圍籬有導致交通事故之虞，未有設置交通標示使受警告者清晰獲知」之違規事實，且具備責任條件，乃以原處分裁處原告前揭處罰內容，觀諸前開規定，依法洵屬有據。
（三）原處分裁處原告罰鍰12萬元部分，並無原告所指違反「行政自我拘束原則」、「比例原則」等裁量濫用之情事：
1、被告裁處原告罰鍰12萬元，係考量蘇澳港營運處屬違反職業安全衛生法及勞動檢查法案件處理要點第5點規定之乙類事業單位（勞工總人數計45人〈未滿300人〉，未有股票上市或上櫃），為第1次違反且致蘇澳港裝卸公司所僱勞工康員發生職業災害具相當因果關係，審視情節輕重並依同要點第7點附表違反職業安全衛生法及勞動檢查法裁罰原則壹、四及職業安全衛生法第43條第2款規定，此固未於原處分詳細記載，但其於訴願時及本院審理時已補充說明，合先敘明。
2、前揭違反職業安全衛生法及勞動檢查法裁罰原則壹、四之裁罰原則規定：「二、乙類（一）第一次處六萬元。…（三）有上開情形致發生職安法第37條第2項之職業災害者，得處最高三十萬元。」，而職業安全衛生法第37條第2項規定：「事業單位勞動場所發生下列職業災害之一者，雇主應於八小時內通報勞動檢查機構：一、發生死亡災害。二、發生災害之罹災人數在三人以上。三、發生災害之罹災人數在一人以上，且需住院治療。四、其他經中央主管機關指定公告之災害。」，又同法第2條第1款、第2款、第5款分別規定：「本法用詞，定義如下：一、工作者：指勞工、自營作業者及其他受工作場所負責人指揮或監督從事勞動之人員。二、勞工：指受僱從事工作獲致工資者。五、職業災害：指因勞動場所之建築物、機械、設備、原料、材料、化學品、氣體、蒸氣、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起之工作者疾病、傷害、失能或死亡。」，另職業安全衛生法施行細則第6條規定：「本法第二條第五款所稱職業上原因，指隨作業活動所衍生，於勞動上一切必要行為及其附隨行為而具有相當因果關係者。」。查蘇澳港營運處（非屬營造業）斯時之勞工人數係45人（6人以上300人以下）屬乙類，而因前揭違規（違反職業安全衛生法第6條第1項，應依同法第43條第2款處罰）致蘇澳港裝卸公司所僱勞工康員因職業上原因而死亡，當屬發生「職業災害」無誤，此並不因康員非原告所僱用之勞工而異其性質，是被告依職業安全衛生法第43條第2款、違反職業安全衛生法及勞動檢查法案件處理要點第5點、第7點及違反職業安全衛生法及勞動檢查法裁罰原則壹、四、二、乙類（三），乃就罰鍰部分裁處原告12萬元，自無原告所指違反「行政自我拘束原則」、「比例原則」等裁量濫用之情事。
（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料（含原告尚請求訊問證人黃木清及命被告提出事後就系爭道路路燈照明亮度之調查報告，以證明系爭道路非原告所屬勞工之工作場所及系爭道路之設施符合職業安全衛生法第6條第1項第13款及職業安全衛生設施規則第21條之1第1項第1款等規定），經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述及再予調查之必要，一併說明。
六、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 114 年 6 月 4 日
審判長法 官 劉正偉
法 官 陳宣每法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 6 月 4 日
書記官 李芸宜