臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭113年度地訴字第404號114年12月17日辯論終結原 告 吳嘉榮被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 游程凱
楊雅婷黃文志上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國112年11月22日台內法字第1120051796號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序部分：
一、按訴願法第14條第1項、第3項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。……（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」復按行政程序法第72條第1項前段規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」第73條第1項規定：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」第74條第1項、第2項規定：「（第1項）送達，不能依前2條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。（第2項）前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。」
二、經查，被告所為民國112年8月22日新北府地管字第1121633275號函檢附同文號裁處違反區域計畫法案件處分書(下稱原處分)，交由郵政機關送達原告之住居所即新北市○○區○○○路000巷0號，因郵務人員未獲會晤原告，亦無受領文書之同居人、受雇人，而於112年8月25日將之寄存於汐止南昌郵局，並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，1份置於該受送達處所信箱或其他適當位置以為送達，有送達證書存卷可稽(本院卷第73頁)，於同日生合法送達之效力（最高行政法院105年度裁字第1158號裁定意旨參照），是原告提起訴願之期間，自送達翌日即112年8月26日起算，又原告住所地係在新北市，依訴願扣除在途期間辦法第2條規定，扣除在途期間2日，算至112年9月26日方告屆滿，而原告之訴願書係112年9月26日送達被告，此經被告查明在卷(本院卷第219-220頁)，自未逾30日之法定不變期間，訴願機關以原告提起之訴願，已逾越訴願法第14條第1項所定法定不變期間為由而為訴願不受理之決定，自有違誤。
三、惟訴願決定從程序上不受理之案件有違法情形時，若行政機關之行政處分屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定（最高行政法院101年度判字第955號判決意旨參照）。本件訴願機關之決定，雖有違誤，然被告所作成之原處分，屬裁量處分，且原告亦表明希望由法院直接判決(本院卷第205頁)，揆諸前開說明，爰由本院逕為實體判決，合先敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告所有坐落新北市○○區○○○○段○○○○○段000地號土地(下稱系爭土地)，使用分區及使用地類別經編定為山坡地保育區林業用地。被告所屬農業局（下稱農業局）、地政局（下稱地政局）及新北市瑞芳地政事務所(下合稱農業局等單位)於111年9月5日會同至系爭土地勘查，見現況具水泥鋪面，非作林業使用，違反非都市土地使用管制，被告爰以111年9月14日新北府地管字第11117429663號函請原告陳述意見，惟未見復，被告遂以112年3月31日新北府地管字第1120567572號函(下稱被告112年3月31日函)限期於文到30日內依法恢復原林業使用目的，逾期未恢復逕依區域計畫法規定續處；屆期後，系爭土地現況仍未恢復林業使用，被告認定系爭土地現況鋪設水泥鋪面，非作林業使用，違規面積約1,842平方公尺(扣除70年2月15日公告編定前已存在部分，下稱系爭水泥鋪面)，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條及新北市政府處理違反非都市土地使用管制案件裁罰基準（下稱裁罰基準）等規定，以原處分裁處原告罰鍰新臺幣(下同)6萬元，並請即停止非法使用、限期於文到30日內恢復原林業使用目的。原告不服，提起訴願後，經訴願不受理，原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠系爭水泥鋪面於原告97年1月30日因拍賣而取得系爭土地前已
存在多年，拍賣公告亦未註明屬違建物，足使原告認系爭水泥鋪面為可合法繼續存在之建物。瑞芳區公所及被告對於系爭水泥鋪面之存在，如認係屬違建，何以近40年來，未曾通知行為人拆除，直至112年3月31日始函知原告恢復原狀或作依法容許使用之項目，行政怠惰之責怎能全由原告負擔，有違信賴保護原則。退一步言，縱令系爭水泥鋪面係非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)施行後才興建，理應先經被告查認系爭水泥鋪面為違建物後，始能再命所有權人恢復原狀，被告未依上開程序即命原告恢復原狀，有所違誤。
㈡系爭土地曾為中本貨櫃倉儲股份有限公司(下稱中本公司)之
貨櫃場，其上水泥鋪面後由仁霸建設股份有限公司(下稱仁霸公司)依被告所屬建設局67年建字第3527號發給之建造執照合法施作，該建築係做為勞工住宅，嗣因房地產景氣下滑未能完成而遺留下來，容有部分水泥鋪面未能在70年公告編定前完成(在70年前已完成之水泥鋪面並未被列為本次處罰標的)，基於工程有其連續性(因簽約、備料與招工施工皆需相當時間)無法說停就停，並在信賴保護原則下，仍不宜系爭水泥鋪面係違反區域計畫法，理應容許其繼續存在，直至破滅為止。
㈢原告未曾在系爭土地上興建任何建物，拍得系爭土地後仍照
原狀空置，未曾有任何增修改建或違規使用之行為，被告違反法務部94年8月31日法律字第0940031492號函揭示透過法院拍賣取得不動產之拍定人，如對土地上原已違反區域計畫法之行為，既非行為人，不應將其列為區域計畫法第21條課處罰鍰對象之意旨。
㈣系爭土地緊臨曾潰堤造成北北基大淹水之基隆河邊，在水土
保持與保護河堤上的重要性遠高於林木種植，且曾為貨櫃場，據聞於納莉風災時有貨櫃被沖入基隆河，造成堵塞淹大水，水文上該地當需有堅固的地面才能抵擋大水沖刷以減少再次潰堤機會，不宜鬆土以加速林木成長，恢復原狀對公眾安全造成更大之危害。原告自拍定系爭土地以來，除進行垃圾清除外，未曾有任何自益或害及公眾之土地使用行為，除上述維護公眾利益之水土保持目的外，主要即考量該分區使用為山坡地保育區之林業用地，而盡力依照分區使用規定，透過清除垃圾與讓水泥風化、風沙堆積等，讓地力休養涵養土地，使種子有機會自然成長，也使土地能有林木成長，相對於初購時整片水泥地遍地廢棄車輛與垃圾，目前已大半有本土之淺根植物形成，假以時日，當能漸次繁殖出適性之本土林木，原告已盡力並無何故意或過失行為，被告也未指出原告有任何過失。原處分顯有違誤，應予撤銷，被告並應返還原告已繳納之罰鍰等語。
㈤並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應給付原告6萬元。
三、被告則以：㈠經被告調閱70年以前(公告編定前)之空照圖，尚難辨識已既
有系爭水泥鋪面存在，且原告今亦未提出該水泥鋪面合法鋪設之證明文件，故原告既於97年透過拍賣取得系爭土地所有權，其使用行為仍應符合系爭土地編定管制使用之規定，負有善盡管理維護之責任、義務，然現況仍未恢復作林業使用，違反非都市土地使用管制事證明確。
㈡原告雖主張系爭水泥鋪面應是由仁霸公司合法施作，系爭土
地曾為中本公司之貨櫃場，後轉由仁霸公司作勞工住宅，各項工程皆經合法申設一節。惟查，中本公司及仁霸公司業於75年及86年分別辦理撤銷及廢止登記，無從查證，原告既於97年透過拍賣取得系爭土地所有權，其使用行為仍應符合土地編定管制使用之規定，被告已以上開112年3月31日函限期命原告於文到30日內依法恢復林業使用目的，惟屆期仍未恢復，被告以原告違反上開作為義務，作成原處分，並無違誤，與系爭水泥鋪面是否為原告所鋪設無關等語置辯。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央
為內政部；直轄市為直轄市政府；縣(市)為縣(市)政府。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項、第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」又區域計畫法第23條授權訂定之同法施行細則第10條第1項、第2項規定：「(第1項)區域土地應符合土地分區使用計畫，並依下列規定管制：一、都市土地：包括已發布都市計畫及依都市計畫法第81條規定為新訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建之土地；其使用依都市計畫法管制之。二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依本法第15條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。(第2項)前項範圍內依國家公園法劃定之國家公園土地，依國家公園計畫管制之。」第11條第6款規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：……六、山坡地保育區：為保護自然生態資源、景觀、環境，與防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流失等地質災害，及涵養水源等水土保育，依有關法規，會同有關機關劃定者。」第13條第1項第6款規定：「直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定，……：……六、林業用地：供營林及其設施使用者。」區域計畫法第15條第1項授權訂定之管制規則第6條第1項、第3項規定：「(第1項)非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……(第3項)海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……」第7條(於70年4月22日、73年11月5日修正時，均列為第4條第2項)規定：「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地管制。」而管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之使用地「林業用地」容許使用項目包括林業使用、林業設施、安全設施、生態體系保護設施、水土保持設施、公用事業設施等22項。又森林法第6條第2項、第4項規定：「(第2項)經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。但經徵得直轄市、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者，不在此限。……(第4項)土地在未編定使用地之類別前，依其他法令適用林業用地管制者，準用第2項之規定。」㈡準此可知，非都市土地係指都市土地及國家公園土地以外之
土地，經直轄市、縣（市）主管機關依區域計畫法劃定使用分區並編定使用地類別後，即受有管制，應依管制規則第6條所定之容許使用項目及許可使用細目為其土地之使用，然為生態環境之保育，山坡地範圍內之非都市土地經劃定使用分區為森林區、山坡地保育區及風景區者，縱因其使用地類別尚待辧理土地可利用限度查定等程序而暫未編定，仍應適用林業用地之管制。關於「林業用地」之管制，依管制規則第6條附表一及森林法之規定，其容許使用項目限於林業使用、林業設施、安全設施、生態體系保護設施、水土保持設施、公用事業設施等22項，不得供其他用途之使用，倘違反前述管制規定，依區域計畫法第21條第1項規定，該管直轄市、縣（市）政府除處違規行為人罰鍰外，並得限期令該違法使用土地之人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，以遏止違法使用情形，貫徹非都市土地使用管制之目的。
㈢又被告為執行區域計畫法第21條規定，有效處理違反非都市土地使用管制案件，統一裁罰標準以減少爭議並提升行政效能，特訂定裁罰基準，其中第2點規定：「違規案件裁罰基準如附表。」其附表規定：「新北市政府處理非都市土地違反區域計畫法第15條第1項規定，其違規面積裁罰標準如下：違規面積2,000以下平方公尺，罰鍰金額6萬元……」經核該基準係按違規面積之大小，視行為人違規情節之輕重程度，分別訂定不同之裁罰數額，避免不正當差別待遇與行政恣意，且其所定各罰鍰裁量輕重準則，與平等原則、比例原則不相違背，自得為裁罰執法機關所援用。
㈣經查，系爭土地於臺北縣(現改制為新北市)70年2月15日公告非都市土地辦理使用編定時，編定之使用分區為山坡地保育區，期間暫未編定使用地，於85年5月24日始為使用地類別「林業用地」之登記，迄今其使用分區及使用地類別並未變更等情，有系爭土地土地登記簿、土地建物查詢資料可稽(本院卷第269、287頁)，揆諸管制規則第7條之規定，系爭土地於暫未編定使用地之期間，自應適用林業用地之管制。又原告前經臺灣基隆地方法院96年度執字第4457號強制執行程序拍定取得系爭土地所有權，並於97年2月12日登記為該土地之所有人，亦有臺灣基隆地方法院不動產權利移轉證書、土地所有權狀在卷可參(本院卷第25-27、292頁)。嗣農業局等單位於111年9月5日至系爭土地現勘，因現況具水泥鋪面，非作林業使用，被告乃函請原告陳述意見，惟未見復，被告即以112年3月31日函限期於文到30日內依法恢復原林業使用目的，逾期未恢復逕依區域計畫法規定續處，農業局等單位再於112年8月11日至現場勘查，系爭土地仍未恢復林業使用等情，亦有111年9月5日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄暨採證照片(本院卷第101-104頁)、被告111年9月14日新北府地管字第11117429663號函(本院卷第105-106頁)、被告112年3月31日函(本院卷第109-110頁)、112年8月11日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄暨採證照片(本院卷第113-114頁)等存卷可佐。經以系爭土地70年5月18日國土測繪圖資影像與72年、73年、74年航照圖互核比對，見於74年確新增約1,842平方公尺之系爭水泥鋪面(本院卷第221-239頁)。而林業用地容許使用項目包括林業使用、林業設施、安全設施、生態體系保護設施、水土保持設施、公用事業設施等22項，已如前述，並不包括未經申請許可鋪設水泥地面，則系爭土地於70年2月15日經公告編定為山坡地保育區後，猶增設水泥鋪面，自違反上揭管制規定無訛。至原告主張其取得系爭土地前即存在系爭水泥鋪面，其取得該土地後透過水泥風化、風沙堆積等方式涵養，目前地表多有淺根植物生長，已盡力配合區域計畫使用云云，惟系爭土地現仍存有大片水泥鋪面，迄未除去，有空拍圖及現場照片存卷可稽(本院卷第102-104、223頁)，自已妨害土地之正常涵養功能及植被之自然生長，不因水泥鋪面隙縫局部出現淺根植物而有異，是原告自有未停止使用、未依限改善之違規甚明。
㈤原告固主張系爭水泥鋪面係仁霸公司依被告所屬建設局67年
建字第3527號建造執照合法施作，應容許該水泥鋪面繼續存在云云，惟觀以上開建造執照內容，所列建築地點雖有包含系爭土地，然其竣工期限為68年7月2日(本院卷第29頁)，另參以原告所提出之70使字第4309號使用執照(本院卷第255-257頁)，亦可知該建築於70年間即告竣工，則系爭土地於74年新增加系爭水泥鋪面1,842平方公尺，顯與前揭建造執照及使用執照所示建物無涉，足認該鋪面係經公告編定為山坡地保育區後，未經許可私自鋪設，原告主張系爭水泥鋪面為合法申設，應容許繼續存在云云，自非可取。
㈥又原告主張其非鋪設系爭水泥鋪面之行為人，於拍得系爭土地後即依原狀空置，未有任何增修改建或違規使用之行為，不應將其列為區域計畫法第21條課處罰鍰之對象云云。惟依區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條第1項、第3項等規定之意旨，土地所有權人或使用人均負有維護非都市土地符合編定管制使用狀態之義務；另觀諸區域計畫法第21條第1項規定之責任態樣，除裁罰處分外，尚有「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀態或停止違法行為之管制處分，前者（裁罰處分）固以具有可歸責性之違規行為人為限，至於後者之限期令恢復原狀處分，其性質並非行政罰，本不以受處分人具有故意或過失為必要，且所有權人對於土地具有管理、使用及支配之權能，即使繼受取得他人違反管制使用規定之土地，仍負有依所編定之容許使用項目為使用之義務，不能因其非原始違規行為人即可免除上開所有權人應盡之法定義務，而使土地長久處於違規使用之狀態（最高行政法院101年度判字第428號、104年度判字第578號判決意旨參照）。系爭土地於原告97年經法院拍賣取得之前，固因他人違反管制規則之規定，而存在系爭水泥鋪面約1,842平方公尺之違規狀態，原告對於他人之違規行為，雖不具可責性，然在其取得系爭土地所有權之後，就該土地既享有管理、使用及支配之權能，且負有使土地符合管制使用規定狀態之義務，被告自得依區域計畫法第21條第1項規定，作成處分命原告恢復至符合管制使用規定之狀態，又本件經被告以112年3月31日函命原告限期恢復原林業使用之目的，原告亦自承有收受該函(本院卷第204-205頁)，則原告未將系爭土地恢復至容許使用之狀態，即違反區域計畫法課予之義務，當具可非難性及可歸責性，被告依同法第15條第1項、第21條(第2項)及裁罰基準等規定，作成原處分裁處法定最低額罰鍰6萬元，並請即停止非法使用、限期於文到30日內恢復原林業使用目的，自屬適法有據，原告上開主張，非可憑採。
㈦另原告主張拍賣公告未註明系爭水泥鋪面係違建物，且瑞芳區公所及被告近40年未通知行為人拆除，直至112年3月31日始函知原告，違反信賴保護原則，又被告應先查認系爭水泥鋪面為違建物，始得命原告恢復原狀等節。惟按信賴保護原則之成立，須符合以下要件：⒈信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；⒉信賴表現，即當事人確因信賴意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；⒊值得保護的正當合法信賴，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用（最高行政法院112年度上字第819號判決意旨參照），即必須行政機關之行政處分或其他行政行為（如訂定行政法規），足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，惟嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用；如行政機關怠於行使權限，致人民因個案違法狀態未排除而獲得利益，並非行政行為之存續使人民產生信賴，當無信賴保護原則之適用。又強制執行法第69條明定：「拍賣物買受人就物之瑕疵無擔保請求權。」是系爭土地現況是否存在違反土地使用管制之情形、有無足以影響交易之特殊情事，本應由投標人自行查明注意並評估相關風險，況原告自承前任職於金融機構，並具標構土地之經驗(本院卷第205-206頁)，理應知悉法院拍賣不同於一般買賣，且得藉拍賣公告查知土地坐落位置，進而查詢其使用分區、使用地類別等公示資料，並可親赴現場查訪以獲悉使用情況，不難查悉其上已有大片水泥鋪面，恐有不符林業使用目的之情事，自不得謂該拍賣公告即構成信賴基礎；再者，被告等機關於本件稽查前，縱因尚未查悉而未命原告或其前手拆除系爭水泥鋪面，然本件既不存在任何允許該水泥鋪面存在之國家意思行政行為，自不得作為原告之信賴基礎，當無信賴保護原則之適用。末系爭水泥鋪面並非定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物(建築法第4條參照)，非屬建築物，自無違章建築勘查認定等規定之適用甚明。是原告上揭主張，存有誤會，俱非可採。
五、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條及裁罰基準等規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並請即停止非法使用、限期於文到30日內恢復原林業使用目的，其認事用法俱無違誤，原告訴請撤銷，並依行政訴訟法第8條第2項、第196條第1項等規定，請求被告返還其已繳納之罰鍰6萬元，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 115 年 1 月 28 日
審判長法 官 張瑜鳳
法 官 林宜靜法 官 洪任遠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 1 月 28 日
書記官 磨佳瑄