臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭113年度地訴字第56號115年3月25日辯論終結原 告 潘弘盛即原創原住民搬家企業社訴訟代理人 陳錦芳律師
劉時宇律師被 告 交通部公路局代 表 人 林福山訴訟代理人 林育聖上列當事人間因公路法事件，原告不服交通部中華民國112年12月29日交法字第1121300697號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、被告原名為交通部公路總局，嗣因交通部公路局組織法於民國112年9月15日公布施行，爰變更名稱為交通部公路局，合先敘明。又被告代表人原為陳文瑞，於訴訟進行中變更為林福山，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第386頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告所屬臺北區監理所(下稱臺北所)於111年3月16日、8月29日接獲民眾檢舉資料，經調查發現原告未經核准，即以其所有之車牌號碼000-0000、OOO-OOOO及OOO-OOOO號自用小貨車（下合稱系爭小貨車）從事搬家業務，有未依公路法申請核准而經營汽車運輸業之違規，爰以112年5月30日交公北監字第022700號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單(下稱舉發通知單)予以舉發。嗣被告查認原告上開違規屬實，依公路法第77條第2項、未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準（下稱系爭裁量基準）等規定，以112年7月13日第00-000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣(下同)50萬元、吊扣系爭小貨車牌照4個月。原告不服，提起訴願經駁回後，乃提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原處分違反比例原則，應予撤銷：
1.交通部訂定發布系爭裁量基準，以「個人」、「法人」、「小型車」、「大型車」與「汽車運輸業類型」之區別作為個案裁量之準據。原告以獨資商號形式經營搬家業務，被告於進行個案裁量時，依系爭裁量基準第2點關於「個人違規」之規定裁處10萬元罰鍰即屬可能之替代手段，據行政院主計總處112年國民所得統計報告，111年度每位國民可支配所得之中位數為33.7萬元，若被告對原告裁處10萬元罰鍰，即已等同剝奪人民幾近三分之一可支配所得，已足使原告感受龐大經濟壓力，對於原告財產權之限制及生活水準之影響不可謂不大，遑論本件裁處50萬元罰鍰，顯然違反必要性原則之要求。
2.原告為有限責任新北市原住民搬運勞動合作社(下稱系爭合作社)所屬社員，而設立原住民勞動合作社之宗旨，即在於提供處於經濟弱勢、無一定雇主之原住民勞動者，從事勞作及技術性勞務等業務。然進行搬運勞動工作時，勢必須搭配車輛進行輔助作業，但依照道路交通安全規則第16條規定及其附件一之一，原住民搬運勞動合作社因不屬於生產、運銷及消費合作社，故無從申請核發小貨車牌照，且依照同條第7項第1款規定，個人至多僅得申領自用小貨車牌照一付。因原住民社員多數經濟能力較差，無法購置車輛進行搬運業務，原告乃基於協助其他原住民社員之立場，設立獨資商號以申領系爭小貨車之牌照，實際上系爭小貨車均係供合作社共同使用，以協助社員得正常工作維持家計。原處分嚴重斲傷憲法保障多元文化及促進族群間實質平等之內在價值秩序，被告所欲維護之國內運輸營業秩序並未因原告行為而面臨急迫或嚴重之危險，現因上開法規層面之闕漏使原告承受莫大之財產權干預，實屬行政機關未依立法者保障原住民族就業之立法意旨，善盡其訂定各項行政命令及整合相關法規範體系之職責所致，此一不利益如全由原告承擔，實非事理之平。懇請依憲法增修條文第10條第11項、第12項之意旨，平衡本件手段與目的間顯失均衡之狀態。
㈡系爭裁量基準至今已反復適用近20年，公路主管機關依系爭
裁量基準進行反復之個案裁量，經由長期之慣行，透過平等原則之作用產生外部效力並對其產生拘束作用，其所作成之行政處分如有違反該行政規則之情事即屬違法。被告本件卻未依系爭裁量基準第2點關於「個人違規」之規定裁處，有違系爭裁量基準之規定，不符合行政程序法第6條平等原則之要求。
㈢依公路法主管機關所頒布汽車運輸業審核細則(下稱審核細則
)規定，如獨資商號欲經營汽車貨運業專屬搬家業務，需有1,000萬元之資本額限制，且需要具備「全新」貨車8輛以上，此等條件顯已逾越授權母法即公路法第38條及第40條之2規定之授權範圍，實屬增加授權母法所無之限制，牴觸憲法第23條法律保留原則，亦不符適當性要求，有違比例原則，侵害人民受憲法第7條保障之平等權及第15條保障之工作權等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告未依法申請汽車運輸業，竟未經核准，以「原住民の搬家
公司」、「原住民の搬家」等名稱，使用系爭小貨車經營汽車運輸業之搬家業務，其臉書專頁亦刊登多起搬家業務執行紀錄，其中可見身穿印有「原住民の搬家」工作服之人員，使用標示「原住民の搬家」及電話「0000-000-000」、LINEID「0000000000」及FB「原住民搬家公司」等字樣之系爭小貨車進行搬家作業，足徵原告確有以系爭小貨車經營汽車運輸業而受報酬之事實，爰被告依據相關法令及事實所為之原處分，合法有據。
㈡原住民族基本法第17條保障原住民族工作權，及原住民族工
作權保障法第7條第1項及第2項規定輔導原住民設立合作社籌設之旨，係保障原住民族工作權，促進原住民族生存發展之旨，固然無疑。然查公路法及運輸業管理規則等相關規定，並未阻絕原住民族合法提出申請經營汽車運輸業，而經營汽車運輸業所需資格條件或管理規範，亦未見對原住民族有何形式或實質上之特別限制或要求，被告於公開網頁上皆有提供經營汽車運輸業應提出之申請文件及聯絡方式，並採取相關措施提供欲從事汽車運輸業者經由合法提出申請核准經營運輸業之管道，原告或系爭合作社之其他社員自可經由各種管道提出申請。
㈢原告雖為獨資商號，以獨資事業主為其權利義務主體，然原
告曾多年為多家公司行號辦理搬家業務，每次出動人員、車輛不在少數，並於粉絲專頁累積多筆消費者評價，顯示原告經營搬家業務已有相當期間，相當規模。被告依查得事證跡象，審酌原告之經營型態、所得利益及所生妨害等違法情節，認應屬系爭裁量基準第5點所稱之非法人團體或其他組織等語置辯。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執(本院卷第381頁)，並有檢舉信件暨檢舉照片(本院卷第143-145頁)、臺北市政府警察局北投分局111年8月29日北市警投分交字第11130410462號函暨檢舉照片(本院卷第147-149頁)、臺北所現場查核照片(本院卷第177頁)、人車歸戶查詢資料(本院卷第179頁)、舉發通知單(本院卷第182頁)、原處分(本院卷第129頁)、訴願決定(本院卷第133-140頁)等在卷可稽，足以認定為真實。
六、本院之判斷：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四
、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第34條第1項第7款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。」第37條第1項第1款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。」第39條第2項規定：「汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證後，方得開始營業或通車營運。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。……」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部依公路法第79條第5項規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」第139條之1第1項規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」㈡準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營汽車運輸業予以管制，採行「類型強制+申請核准」之事前許可制，即將汽車運輸業分類予以管制。其中「汽車貨運業」，係指以載貨汽車運送貨物為營業者，業者應向公路主管機關申請核准籌備，並於籌備期間依法辦理公司或商業登記，復報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照後，方得開始營業；如未經申請核准而擅自經營汽車貨運業者，依汽車運輸業管理規則第138條規定應予舉發，並由被告依其違反情節輕重，依公路法第77條第2項規定為處置。
㈢原告有未經核准而經營汽車運輸業之違章行為：
1.經查，系爭小貨車皆登記為原告所有，有汽車車籍查詢可稽(本院卷第239、243、246頁)，復原告未曾依公路法之規定申經核准經營汽車貨運業，亦有商業登記抄本存卷可參(訴願卷第22頁)，並為原告所自承在卷(本院卷第185-187頁)；然觀諸原告所創設之「原創原住民の搬家」臉書粉絲專頁，於類別項目明確記載為「貨運公司」，且張貼電話為「00000-00000」之「原創原住民の搬家」廣告名片，並提供估價表單供消費者填寫詢價，原告亦分享多件至運動中心、健身房、律師事務所、飯店、工廠等處執行搬家業務之紀錄，其照片中搬運人員均穿著印有「原住民の搬家」、「0000-000000」之工作服，並見系爭小貨車車斗均懸掛有「原住民搬家公司」、「0000-000000」字樣之帆布廣告，於專頁評論欄處，更有「非常給力的搬家團隊……價格也是非常優秀」「搬家團隊態度很不錯……而且價格實惠……」、「搬家公司人員很親切，服務很好，重點是價格超划算！」、「這家公司的CP值是最高的，也非常誠實收費，價格合理公道，……」、「親切、準時、價格合理」、「從100年到108年搬了五次，每次都很滿意。」等消費者留言評論(本院卷第153-175、380頁)，足認原告確以系爭小貨車從事搬家業務並受領報酬，有未經核准而經營汽車運輸業之違章行為，甚為明確。
2.原告於起訴狀固稱其為系爭合作社所屬社員，因原住民社員多數經濟能力不佳而無法購置車輛，其基於協助之立場，設立獨資商號以申領系爭小貨車牌照，供合作社共同使用，利原住民社員進行搬運業務以維持家計云云。惟其於本院準備程序中陳明：原創原住民搬家企業社只有我一人，我係向系爭合作社調人，請社員來支援我，搬家業是採抽成制度，如果我接到單自己沒有去做，把車給系爭合作社社員做，給他們80％的運費，自己抽20％的運費；如果我自己做，沒有請系爭合作社社員的話，就是我收全部的運費；如果我自己去做、又請兩個合作社社員來做的話，我開的小貨車運費，就由我全部收取，另兩台小貨車的運費，80％即交予系爭合作社，系爭合作社內部如何分配我就不清楚；系爭合作社也是搬運業業者，自身也有業務，用的名稱是「有限責任新北市原創原住民搬運勞動合作社」，我和系爭合作社接的單是各算各的，系爭合作社以前也有車子，但是老舊、壞了，自104、105年開始向我借車，系爭合作社接的單，如果單純跟我借車的話，我會抽20％的運費；假如我出人並駕駛車輛，系爭合作社會給該車輛80％之運費等語(本院卷第377-381頁)。足認原告與系爭合作社係分別以「原創原住民の搬家」、「有限責任新北市原創原住民搬運勞動合作社」之名義對外營業，並基於業務需求相互支援人力、車輛而有合作關係，系爭合作社固曾有營運之車輛，然因老舊故障無法使用，乃自104、105年起向原告調度系爭小貨車，其等合作模式為：原告向系爭合作社調用人力駕駛系爭小貨車搬運，原告需給付該車運費之80%予系爭合作社；系爭合作社向原告調用小貨車，原告則得抽取各車運費之20%，倘原告亦有駕駛小貨車參與搬運，另得抽取該車運費之80%。可徵原告係基於自己經營搬家業務之需要而辦理商業登記並購置系爭小貨車，非單純為供系爭合作社使用而購置，系爭小貨車亦非借用原告名義登記而實質屬系爭合作社所有，即原告與系爭合作社間，至多係搬家業務上人力與車輛之調度合作與收益分配關係，本件難謂與原住民族工作權保障有何直接關聯，是原告上開主張，非可憑採。
3.又原告主張依審核細則規定，如獨資商號欲經營汽車貨運業專屬搬家業務，需有1,000萬元之資本額限制，並需具備全新貨車8輛以上，逾越母法即公路法第38條及第40條之2授權範圍，違反憲法第23條之法律保留原則及比例原則，並侵害人民受憲法保障之平等權及工作權云云。惟：
⑴按公路法第38條第1項、第2項規定：「(第1項)公路主管機關
，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。(第2項)前項審核細則，由交通部定之。」審核細則第1條規定：「本細則依公路法第38條及第40條之2規定訂定之。」第4條第1項第3款第7目、第4款第1目第7節規定：「公路主管機關核准汽車運輸業申請籌設，應合於下列第1款1目以上及第2款至第4款之規定：……三、具有充分經營財力者：……（七）汽車貨運業最低資本額新臺幣2千500萬元以上，其屬專辦搬家業務及金門、連江地區經營汽車貨運業者，最低資本額應為新臺幣1千萬元以上。但個人經營小貨車貨運業則不在此限。……四、具有足夠合於規定車輛及站、場設備者：（一）車輛設備：……7.汽車貨運業應具備全新貨車20輛以上，其屬專辦搬家業務者應具備全新貨車8輛以上，金門、連江地區經營汽車貨運業者應具備全新貨車5輛以上，並得視營運需要購置聯結車併同貨車計算。但個人經營小貨車貨運業者，以自購小貨車1輛為限，其車齡不得超過2年。」⑵而核上開審核細則第4條第1項第3款第7目、第4款第1目第7節關於汽車貨運業者之最低資本額、應具備車輛數量等條件，係基於公路法第38條第2項之授權而訂定，就同條第1項所定公路主管機關審查經營汽車運輸業申請時，所需審核「具有充分經營財力」、「具有足夠合於規定車輛」等要件，為具體、細節性之規定，未逾越母法授權之目的、內容及範圍，自無違反法律保留原則。又汽車貨運業涉及貨物之流通，為關係國家經濟與民生發展之重要產業，是上開審核細則規定汽車貨運業者原則上應具一定之資本額，並有一定數量之全新貨車，即在確保業者具有與其經營規模相當之持續營運、履約及承擔事故責任之能力，自屬為達成健全公路營運制度，發展公路運輸事業、增進公共福利與交通安全目的之有效手段；再者，上開規定並非一律課予所有汽車貨運業者相同之資本額及車輛數量門檻，就專辦搬家業務者，即設有較低之資本額及車輛數量要求，另就個人經營小貨車貨運業者，則以自購小貨車1輛為限，並不課予最低資本額之要求，可見已依不同之貨運類型(即非搬家業務、搬家業務)、經營規模(即非個人、個人)，分別設立不同之財力及車輛數量門檻，兼顧公共利益與人民職業自由之維護，自符合限制人民職業自由較小手段之要求，難認有何違反比例原則及侵害人民平等權、工作權之情事，是原告上開主張，非可憑採。
4.又原告前於108年間即遭檢舉使用自用小貨車從事搬家業務收取費用，經臺北所以108年5月10日北監運字第1080115085C號函告知違反公路法第77條第2項之規定，命立即撤除相關廣告且不得從事搬家業務收取費用，有上開函存卷可稽(本院卷第141-142頁) ，原告亦自承確有收受該函(本院卷第224頁)。是其對於未經申請核准而擅自經營汽車貨運業者，即違反公路法第77條第2項規定乙節，當知之甚詳，詎原告迄至111年間仍持續其違規行為，顯有故意違犯之主觀歸責事由，被告認應予處罰，自無違誤。㈣被告裁處原告罰鍰50萬元，及吊扣系爭小貨車牌照4個月，係為適法：
1.按交通部為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，依職權發布系爭裁量基準供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據，其第1點規定：「未依公路法申請核准，經營汽車運輸業或計程車客運服務業者，得依其違反情節輕重，依本基準規定裁量，並勒令其歇業；其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照經吊銷者，非滿2年不得再請領或考領。」第5點規定：「法人、非法人團體或其他組織以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁量基準如下：第1次，處新臺幣50萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月。……」稽之該裁量基準之內容，係依未經核准經營汽車運輸業者之組織規模、車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，避免不正當差別待遇與行政恣意，以實現具體個案之正義，核與公路法第77條第2項所定之裁量權目的尚無牴觸，且符合母法意旨，於本案自得援用。
2.原告主張其係以獨資商號形式經營搬家業務，應依系爭裁量基準第2點關於「個人」違規之裁量基準為裁罰，被告竟適用第5點關於「法人、非法人團體或其他組織」裁量違規之裁量基準為裁罰，有違比例原則及平等原則云云。查，原告商業登記之組織型態固為獨資商號，然由前揭原告之臉書粉絲專頁所示，其已持續以系爭小貨車從事搬家業務多年，且其進行搬家業務時，多有出動數名搬家人員之情形，而該粉絲專頁，多年來已累積2,346個讚，並有2,360名追蹤者，及218筆消費者之評價，原告自承有向系爭合作社調派人力以進行搬家業務，亦如前述，足認原告經營搬家業務已有相當期間，並與系爭合作社合作以擴大其營運規模，是依其經營型態，實非「個人」違規經營之「一車一人」組織規模所得比擬，應屬相當於法人、非法人團體之「其他組織」，則被告認原告違規情節屬系爭裁量基準第5點所規定「法人、非法人團體或其他組織」之違規，並基於原告為第1次違規，而以原處分裁處原告罰鍰50萬元，並吊扣系爭小貨車牌照4個月，乃屬適用系爭裁量基準第5點規定之合法裁量權行使，核無裁量瑕疵之情事。原告謂本件未適用系爭裁量基準第2點規定，而有違反比例原則、平等原則等違法情事，均不足採。
七、綜上所述，被告查認原告有未依公路法申請核准而經營汽車運輸業之違規，依公路法第77條第2項及系爭裁量基準等規定，裁處原告罰鍰50萬元，並吊扣系爭小貨車牌照4個月，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 115 年 5 月 6 日
審判長法 官 張瑜鳳
法 官 林宜靜法 官 洪任遠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 5 月 7 日
書記官 磨佳瑄