臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度巡簡字第15號113年9月3日辯論終結原 告 簡妙娟被 告 桃園市政府代 表 人 張善政訴訟代理人 李宜蓁
游鈞富上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服衛生福利部中華民國111年7月6日衛部法字第1110013742號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國109年5月28日自嚴重特殊傳染性肺炎流行地區(中國大陸)入境，經衛生福利部疾病管制署（下稱疾管署）開立「防範嚴重特殊傳染性肺炎入境健康聲明暨居家檢疫通知書」在案（下稱居家檢疫通知書），令其自109年5月28日入境後應即實施居家檢疫，解除檢疫日期為109年6月12日，居家檢疫地址為桃園市○○區○○路000號9樓。惟原告於109年6月5日20時33分至超商打電話(20時53分返家)，於6月6日00時25分至樓下找朋友拿錢(00時30分返家)、於6月8日17時28分接小孩上樓(17時31分返家)，擅離居家檢疫處所，經被告審認原告違反傳染病防治法第58條第1項第4款規定，並審酌其外出時間共計未逾2小時，出入便利商店及醫院等公共場所，與人近距離接觸但未佩戴口罩等情節，依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱傳染病肺炎特別條例）第15條第2項及衛生福利部(下稱衛福部)109年3月20日訂定發布之「違反傳染病防治法第48條第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項第2款及第4款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準」等規定，以110年5月19日府衛疾字第1100120718號行政裁處書處原告新臺幣（下同）25萬元罰鍰(下稱原處分)。原告不服，提起訴願後，經訴願不受理，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告自109年初起迄今，因家庭紛爭，致生活困頓，居所顛沛
流離失所，政府機關來往之相關文書常不獲原告親自收訖，以致訴願遭程序不合法駁回，未為實體審查核覆。原告自始並未知悉原處分，係行政執行署於111年3月7日發文命原告應於同年3月14日報告財產始知曉原處分存在。
㈡原告違規的時間點，是在疫情行政措施之初，當時尚未提供隔離旅館，僅以居家隔離限制行動自由，提供隔離旅館為同年8月以後方有之事，復原告並未染疫而導致疫情傳播的結果，只因外出2小時，被告即以最高金額處罰，處罰是否過當及有失公平？又原告受家暴侵凌，暫居於桃園社會局安排之勵馨庇護所，由社工人員代提起請求離婚裁判之訴訟，兼負撫育3名子女，家無恆產，無力繳清罰鍰等語。
㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：原處分依行政程序法之規定，寄存送達於原告當時之戶籍地址即桃園市○○區○○路000巷00弄0號，原告於訴願、行政訴訟階段主張未收受原處分，且因家暴事件逃避欺凌，輾轉搬遷流離失所，甚至求助社福單位安排庇護，係行政執行署通知始知悉原處分存在，而依原告所附110年12月6日列印戶籍謄本所載地址「○○區○○路OOO巷OOO號4樓」，房屋租賃契約書所載地址則為「○○區之其他門牌」，又被告所屬警察局平鎮分局109年6月至8月間對原告之3次查訪表，其現住地址分別載為「○○區○○路000號9樓」、「○○區○○路OOO巷OO號」，另見有戶籍地址載為「○○區○○路○○段OOO號」，可知原告確實有搬遷頻繁之情事，原處分雖符合寄存送達規定，惟原告恐係因上開緣由而無法得悉原處分致遲誤訴願期間，衛福部僅就程序面予以審理而作出不受理之決定，似未盡周延，故被告擬將原處分再次送達於原告之住居所、事務所或營業所，以兼顧其行政救濟之程序暨實體審級利益，建請鈞院依行政訴訟法第107條規定以裁定駁回本件行政訴訟等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執(本院卷第311頁)，並有居家檢疫通知書(本院卷第57頁)、桃園市政府警察局平鎮分局平警分行字第10900OOOOO號函暨陳報單、查訪表、照片黏貼紀錄表(本院卷第59-68頁)、原處分暨送達證書(本院卷第113-117頁)、訴願決定(本院卷第137-140頁)等在卷可稽，足以認定為真實。
五、本院之判斷：㈠按傳染病防治法第3條第1項第5款、第2項規定：「（第1項）
本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……五、第五類傳染病：指前4款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。（第2項）中央主管機關對於前項各款傳染病之名稱，應刊登行政院公報公告之；有調整必要者，應即時修正之。」第8條規定：「（第1項）傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之；……。（第2項）中央主管機關應適時發布國際流行疫情或相關警示。」第58條第1項第4款、第3項規定：「（第1項）主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：……四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。……（第3項）入、出國（境）之人員，對主管機關施行第1項檢疫或措施，不得拒絕、規避或妨礙。」第59條第3項規定：「第1項及前條第1項檢疫方式、程序、管制措施、處置及其他應遵行事項等規則；其費用徵收之對象、金額、繳納方式、期間及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」又傳染病防治法第76條規定授權訂定之傳染病防治法施行細則第5條規定：「本法所稱疫區，指有傳染病流行或有疫情通報，經中央或地方主管機關依本法第8條第1項規定發布之國際疫區或國內疫區。
」另衛福部109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告新增「嚴重特殊傳染性肺炎」為第五類法定傳染病。
㈡109年2月25日制定公布之傳染病肺炎特別條例第15條第2項規
定：「違反各級衛生主管機關依傳染病防治法第58條第1項第4款規定所為之檢疫措施者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」第19條第1項規定：「本條例及其特別預算施行期間，自中華民國109年1月15日起至111年6月30日止。但第12條至第16條自公布日施行。」（立法院111年5月27日第10屆第5會期第14次會議討論決議同意延長傳染性肺炎特別條例及其特別預算施行期間至112年6月30日，嗣衛福部於112年7月3日以衛授疾字第1120100886號公告施行期間於112年6月30日屆滿，當然廢止）。㈢再按依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，
即為設定其住所於該地，為民法第20條所明定，是我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，必須主觀上有久住一定地域之意思，客觀上有住於一定地域之事實，該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件。又戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為登記之事項，戶籍地址並非為認定住所之唯一標準，至戶籍法第21條、第22條：「戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記。」「戶籍登記事項有錯誤或脫漏時，應為更正之登記。」僅係戶政管理之行政規定，戶籍地為行政法上之準據，為決定選舉、教育、兵役等公法上權利義務之準據，不得以戶籍登記之處所，一律解為當然之住所。次按行政程序法第74條所規定之寄存送達，限於不能依同法第72條及第73條規定行送達者，始得為之，倘其送達之處所，雖原為應受送達人之住居所、事務所或營業所，而實際上已變更者，縱令其戶籍登記尚未遷移，該原住居所、事務所或營業所，即非應為送達之處所，自不得於該原處所為寄存送達（最高行政法院100年度裁字第1029號裁定意旨參照）。
㈣經查，被告於110年5月19日作成原處分，交由郵政機關送達原告之戶籍地址即桃園市○○區○○路000巷00弄0號(下稱○○路址)，因郵務人員未獲會晤原告，亦無受領文書之同居人、受雇人，而於110年5月27日將之寄存於客家文化館郵局(本院卷第117頁)，惟原告表示其於109年11月固有承租上開○○路址房屋，然110年3月底因前夫工作之故舉家搬遷至苗栗縣後龍鎮，即未在該○○路址居住等語，復證人傅勁持亦到院證稱：○○路址房屋為我太太所有，我有代理太太將該屋租給原告，約定租賃期間自109年11月1日至110年10月31日，嗣因原告個人因素，於110年3月5日即終止租約交還鑰匙將房子還給我們，110年3月5日後原告就未住在○○路址房屋，我於110年3月20日即將該屋另出租給別人等語(本院卷第290-291頁)，並有社會住宅租賃契約書(本院卷第273-284頁)、房屋租賃契約終止協議書(本院卷第297頁)存卷可稽，則原告既於110年3月5日終止○○路址房屋之租約，並自該屋遷離，其於110年5月自無住於該屋之事實，主觀上亦無久住於該屋之意思，縱原告尚未將其戶籍登記地址自○○路址遷出，仍不得謂該○○路址為原告之住居所，被告將原處分交由郵政機關送達○○路址並於110年5月27日為寄存送達，自於法不合。
㈤另按訴願法第14條第1項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」所謂達到，係指將該處分書送達於應受送達人而言，若未經合法送達，或雖曾送達而無法證明應受送達人係於何時收受，則訴願期間，即無從起算，自不發生訴願逾期之問題(改制前行政法院55年判字第159號判決意旨參照)。原處分未對原告為合法送達，已如前述，復為被告所不爭執(本院卷第292頁)，是原告提起訴願之不變期間即無從起算，自不發生訴願逾期之問題，訴願機關以原告於111年4月7日提起之訴願，已逾越訴願法第14條第1項所定法定不變期間為由而為訴願不受理之決定，於法即有違誤，應予撤銷。
㈥末按訴願機關以程序不合法為不受理之決定，如行政機關之
行政處分係屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定。查被告就原處分裁罰金額有裁量空間，且原告明確主張訴願利益即希望本院將訴願決定撤銷由訴願機關再次審酌為適法決定（本院卷第174頁），參照上開說明，本院認原告訴請撤銷訴願決定並發回訴願機關為實體決定為有理由，應予准許。至本件原處分是否合法或妥適（是否具合理性、合目的性及妥當性等），自宜由行政體系中之訴願程序再一次自我審查，以保障原告程序上權益。爰將訴願決定撤銷並判決如主文所示，並由訴願機關參酌本院上開法律見解並詳細審酌原告之主張，為適法之決定。至於原告訴請撤銷原處分部分，蓋訴願機關在作成實體決定前，原告仍有獲有利決定之可能，本院於現階段無從就此部分逕為判斷，尚非認為原告其餘之請求為無理由，故認實質上本件原告已獲全部勝訴判決，自毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知（高等行政法院98年度法律座談會提案及研究結果法律問題第16號研討結果），即應俟合法之訴願程序先行審理後再為決定，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 9 月 20 日
法 官 洪任遠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 9 月 20 日
書記官 磨佳瑄