臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭113年度巡簡字第6號113年4月24日辯論終結原 告 蔡婷羽被 告 花蓮縣政府法定代理人 徐榛蔚訴訟代理人 許正次律師
鄭道樞律師複代理人 陳博文律師上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會（現改制為農業部）於112年5月12日農訴字第1120705955號訴願決定，向臺灣花蓮地方法院提起訴訟（原案號：112年度簡字第16號），嗣因行政訴訟法於112年8月15日修正施行，乃經臺灣花蓮地方法院移送本院管轄，判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、本件原告起訴狀關於訴之聲明之記載，係不服其等所提原證1（即花蓮縣政府民國112年1月7日府農保字第1120003877號行政裁處書，下稱原處分）由被告所作成之處分，提起訴願，又不服訴願決定，進而提起本件行政訴訟，請求將訴願決定及原處分撤銷。經觀諸原處分內容，係被告以原告違反水土保持法第12條第1項第1款規定，依水土保持法第23條第2項、第33條第1項第2款規定，處罰鍰新臺幣（下同）6萬元、並令停工，而原告對前開訴願決定及原處分中關於6萬元罰鍰部分不服，而提起本件行政訴訟，業據原告當庭陳述等情（本院卷第220頁）。
二、是以，本件係原告因不服行政機關所為50萬元以下罰鍰之處分（罰鍰金額6萬元）而涉訟，依行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款規定，應由地方行政法院為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：緣坐落花蓮縣秀林鄉佳民段(下稱系爭地段)1118地號（下稱系爭1118地號）土地之土地所有權人為中華民國，管理機關為原住民族委員會；毗鄰之系爭地段1095地號土地（下稱系爭1095地號土地）係原告之女陳品穎所有，上開2筆土地均為山坡地。原告未擬具水土保持計畫送原處分機關花蓮縣政府核定，擅自於系爭1118地號土地使用開挖機清除地被等作業，地表及邊坡均因開挖而呈現裸露，整地面積約505平方公尺。經花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）查報，並經被告於111年10月24日派員至系爭1118地號土地會勘，認原告違反水土保持法第12條第1項第1款規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及花蓮縣政府違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準附表第2點規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並令其停工。原告不服，提起訴願，遭行政院農業委員會（現改制為農業部）於112年5月12日農訴字第1120705955號訴願決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：系爭1118地號土地毗鄰之系爭1095地號土地係陳品穎所有，陳品穎前以系爭1095地號土地擬具簡易水土保持申報書送核，經被告以111年7月27日府農保字第1110133774號函核准在案。原告於系爭1095地號土地進行整坡作業時，發現秀林鄉公所管養之既有農路及佳民村村民之水管無權占用系爭1095地號土地，經秀林鄉公所派員現勘協調後，以111年10月16日秀鄉建字第1110026112號函（下稱系爭秀林鄉公所函文）同意原告將上開既有農路移至系爭1118地號土地，系爭秀林鄉公所函文雖有記載「倘需自行改善道路截彎取直作業，本所（即秀林鄉公所）原則同意，並請注意符合相關法規及規定」等語，惟原告為一般人民何以知悉所指為何?秀林鄉公所自始未告知原告縱取得其同意仍應擬具水土保持計畫送核，致原告誤認無須另行擬具水土保持計畫。
另原告雖有挖掘系爭1118地號土地之事實，惟僅單純土石搬移、夯實，並無擅自開挖，或致生水土流失或毀損水土保持之情事。原告非出於故意或過失而未先擬具水土保持計畫，依照行政罰法第7條及第8條規定，不應予以處罰，應撤銷原處分等語。並聲明：1、訴願及原處分關於罰鍰6萬元部分均撤銷。2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）依卷附會勘紀錄及當日拍攝照片所示，系爭1118地號土地現況確有開挖整地清除地上物、地表均因開挖而造成裸露等情，明顯已改變原地形地貌，違規面積約505平方公尺，原告所為已涉及水土保持法第8條第1項第5款及第12條第1項第1款規定之違規事證明確。
（二）系爭1095地號土地之水土保持義務人為陳品穎，惟與原告對系爭1118地號土地開挖整地，係屬二事，且依現場會勘情況，原告開挖整地已導致土石裸露之情況，非純屬表面整地行為，原告為系爭1118地號土地之使用人，自應先行擬具水土保持計畫送請原處分機關核定。
（三）至原告陳稱其並無故意或過失及不懂法令等語，然原告對其行為，有義務且有能力注意，卻未注意，難謂無過失，自不能無罰。又依行政罰法第8條規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任。被告已衡酌其違規情節裁處6萬元罰鍰，尚無不合等語。並聲明：1、原告之訴駁回。2、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭執事項：
（一）系爭1118地號土地之土地所有權人為中華民國，管理機關為原住民族委員會；毗鄰之系爭1095地號土地係原告之女陳品穎所有，上開2筆土地均為山坡地。
（二）陳品穎以系爭1095地號土地擬具簡易水土保持申請書送核，經被告以111年7月27日府農保字第1110133774號函核准。
（三）秀林鄉公所管養之既有農路及佳民村村民之水管無權占用系爭1095地號土地，經秀林鄉公所派員現勘協調後，以系爭秀林鄉公所函文同意陳品穎將上開既有農路移至系爭1118地號土地。系爭秀林鄉公所函文記載「倘需自行改善道路截彎取直作業，本所原則同意，並請注意符合相關法規及規定」。
（四）原告未曾擬具水土保持計畫書。
（五）被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並令停工。原告不服原處分提起訴願，經行政院農業委員會以112年5月12日農訴字第1120705955號訴願決定書駁回訴願。
五、本院之判斷：
（一）按水土保持法第3條第3款規定：「本法專用名詞定義如下：……三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：……」；第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」；第8條第1項第5款、第2項規定：「(第1項)下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……（第2項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」；第32條第1項規定：「在公有或私人山坡地或國、公有林區或他人私有林區內未經同意擅自墾殖、占用或從事第八條第一項第二款至第五款之開發、經營或使用，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金。但其情節輕微，顯可憫恕者，得減輕或免除其刑。」；第33條第1項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」。
（二）我國水土保持法為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（水土保持法第1條規定參照），乃於水土保持法第4條課予公、私有土地之經營人、使用人或所有人水土保持義務。又自水土保持法第8條第1項規定可知，該條乃係在規範對於特定地區從事特定治理或經營、使用行為時，所應負之調查規劃、依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護義務，其性質乃係對於特定地區從事特定治理或經營、使用行為所負水土保持義務之強化，自屬水土保持義務之一環，故該條雖未如水土保持法第12條至第14條之1、第22條、第23條明定係由「水土保持義務人」負各該條文所規定之水土保持義務（水土保持法第12條至14條之1、第22條、第23條規定參照），但解釋上水土保持法第8條第1項當然是限於「水土保持義務人」始須負該條所定「調查規劃」及「依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」等義務。另立法者針對違反水土保持法之行為，已於水土保持法第32條第1項及第33條第1項分別定有刑罰及行政罰之規定。對照兩者處罰要件可知，水土保持法第32條第1項之罪的處罰，乃係以「未經同意擅自墾殖、占用或從事第8條第1項第2款至第5款之開發、經營或使用」為刑罰構成要件，其行為主體乃「對於公、私有土地無使用權之人（含逾越原使用約定之使用）」；同法第33條第1項則須以「水土保持義務人」違反水土保持法第8條第1項、第12條至第14條之1、第22條第1項、第23條規定為必要，其行為主體乃「水土保持義務人」。由此可見，立法者對於違反水土保持法之行為，已有意區分「無使用權人（含逾越原使用約定之使用）」與「水土保持義務人」之行為並異其處罰強度。申言之，立法者在行為人未經土地所有權人同意擅自墾殖、占用或從事水土保持法第8條第1項第2款至第5款之開發、經營或使用之情形，已考量行為人之行為不僅有害於水土保持之維護，更顯露出侵害他人財產權之不法內涵，且此種行為本質上即含有竊佔之性質，難期行為人依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，行為人亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，故將處罰強度提升至以刑罰處罰。至如係土地所有權人本人或經土地所有權人之同意而墾殖、開發、經營、使用者，縱違反規定，未依水土保持技術規範實施水土保持與維護，或未先擬妥水土保持計畫，送請主管機關核定，或未依核定計畫實施，則屬違反同法第33條第1項規定而應處以行政罰之問題。是自體系解釋以觀，水土保持法第32條第1項及第33條第1項既已就「無使用權人（含逾越原使用約定之使用）」與「水土保持義務人」違反水土保持法規定之行為分別為刑罰及行政罰之規定，解釋上水土保持法第4條所稱土地之經營人、使用人當然僅限於合法之土地之經營人、使用人。亦即，水土保持法所稱水土保持義務人係指土地所有人、合法之土地經營人、使用人，並不及於非法經營、使用土地之人（最高法院93年台上字第6647號刑事判決、97年度台上字第3782號刑事判決、100年度台上字第3147號刑事判決、109年度台上字第4588號刑事判決、臺灣高等法院暨所屬法院104年法律座談會刑事類提案第22號研討結論、105年法律座談會刑事類提案第38號研討結論均採相同見解）。
（三）被告雖稱：依水土保持法應實施水土保持處理與維護者，該土地之「經營人」、「使用人」或「所有人」為水土保持義務人。條文既未區分合法或非法之經營人、使用人，行為人一旦事實上使用土地者即屬之云云，然揆諸前開說明，水土保持法第32條第1項及第33條第1項係分別就「無使用權人」與「水土保持義務人」違反水土保持法規定之行為，分別為刑罰及行政罰之規定，則水土保持法第4條所稱對於公、私有土地之經營或使用，自應指合法之經營人、使用人或所有人，否則無從期待水土保持法第32條第1項所稱「未經同意擅自墾殖、占用或從事第八條第一項第二款至第五款之開發、經營或使用」之人，於非法開發、經營或使用前，仍得擬具水土保持計畫向主管機關申請核定，更殊難想像主管機關於已經查知行為人對於公、私有土地為非法開發、經營或使用行為，仍依法核准其水土保持計畫，嗣以其有未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，始依水土保持法第33條第1項第2款處罰之情形。
（四）經查，原告明知系爭1118地號土地為國有土地，且不爭執為山坡地，仍未經管理機關原住民族委員會同意，擅自僱工開挖整地，面積達505平方公尺等情，足認原告係系爭1118地號土地之非法使用人，揆諸前開說明，其自非水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，自不負水土保持法所定義務，且其亦非水土保持法第33條第1項第1款之處罰對象。被告於不符合水土保持法第33條第1項第1款所定裁罰要件之情況下，遽以原處分裁罰原告，適用法令即有錯誤，有違處罰法定原則，訴願決定遞予維持，亦有未合。綜上所述，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
七、本件第一審裁判費為2,000 元，依行政訴訟法第98條第1 項規定，由敗訴之被告負擔。爰依行政訴訟法第104 條規定準用民事訴訟法第93條規定，確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
八、訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1項前段。中 華 民 國 113 年 5 月 17 日
法 官 林常智
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 5 月 17 日
書記官 蔡忠衛訴訟費用計算書項 目 金 額（新臺幣） 備 註第一審裁判費 2,000元 原告預納合 計 2,000元