臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭114年度簡字第151號115年1月12日辯論終結原 告 許銘癸
許麗佳許銘祥許智華許家榮許家福許富雄許麗珠許育銓許竣揚許恒賓黃芳樹黃俊超廖春婌黃柏景許慧真許志鎌共 同訴訟代理人 李宗輝律師被 告 新北市新店區公所代 表 人 黃秀川訴訟代理人 陳明良律師上列當事人間獎勵金事件，原告不服新北市政府中華民國114年2月12日新北府訴決字第1132296429號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就原告民國113年3月26日之申請，依本判決之法律見解作成行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」。經查，本件原告原起訴聲明為「一、113年10月4日新北店經字第1132364951號函（下稱原處分）應予撤銷。二、被告依 113 年度新北市新店區新店溪青潭水質水量保護區水源保育與回饋費獎勵有機栽培植樹保林及農地停耕執行計劃，就原告等之本案共有土地各給付如附表二所示之回饋費。」，嗣就訴之聲明第二項變更為「被告應依113年度新北市新店區新店溪青潭水質水量保護區水源保育與回饋費獎勵有機栽培植樹保林及農地停耕執行計畫，作成原告就土地個人之應有部分給付金額之行政處分」，核原告請求之基礎事實不變，且被告亦同意而為本案言詞辯論，無礙其防禦權保障，依前揭規定，應予准許。
貳、實體事項
一、事實概要：㈠原告於民國113年3月26日填具113年度新北市新店區新店溪青
潭水質水量保護區水源保育與回饋費獎勵有機栽培植樹保林及農地停耕申請書，檢附土地謄本等相關文件，就原告共有坐落新北市○○區○○段○○○小段OO-O、OO-O、OO-O、OO-O、OOO、OOO、OOO-O、OOO-O、OOO、OOO、OOO、OOO、OOO地號等13筆土地，及坐落新北市○○區○○段○○○小段OO、OO-O、OO、OO-
O、OO、OO、OO、OOO、OOO、OOO、OOO、OOO、OOO、OOO、OOO地號等15筆土地（下合稱系爭土地），依113年度新北市新店區新店溪青潭水質水量保護區水源保育與回饋費獎勵有機栽培植樹保林及農地停耕執行計畫書（下稱獎勵計畫書）第5點第1項第1款規定，向被告申請植樹保林獎勵金。嗣被告以系爭土地部分共有人死亡而尚未辦畢繼承登記，原告所提申請未得系爭土地持分人全數同意為由，以113年6月19日新北店經字第1132346704號函（下稱第1次否准函）否准原告申請。原告許志鎌不服，提起訴願，經被告以第1次否准函作成前未命原告等補正，受理程序尚未完備，以113年8月13日新北店經字第1132355876號函（下稱系爭撤銷函）撤銷第1次否准函，並請原告限期補正，新北市政府則於113年8月21日以新北府訴決字第1131600739號函檢附訴願決定書（案號：0000000000）作成訴願不受理之決定。
㈡嗣系爭撤銷函所訂之補正期限屆滿，原告等仍未完成補正，
被告以原處分否准原告申請。原告不服，提起訴願，經新北市政府以114年2月12日新北府訴決字第1132296429號函檢附訴願決定書（案號：0000000000號）作成訴願駁回之決定（下稱訴願決定）。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原共有人許勝發、許坤北死亡，其共有人之全部繼承人在土
地相關權利人使用同意書皆蓋章同意，雖尚未辦畢繼承，然同意本件申請之事實極為明顯，被告自應就系爭土地給付補償費。又原告等就系爭土地之持分已達75％以上，依土地法第34條之1，顯具有提出本件申請之要件，況本件土地各共有人就系爭補償費係可依土地應有部分分別計算之權利，前開死亡之原共有人之繼承人縱未完成繼承登記，亦不影響本件其他共有人之申請。是被告以共有人有人死亡，未全數同意即未完成補正而認本件申請不符資格，顯屬適用法規錯誤而違法。
㈡依自來水法第12條之2、第12條之3之規定，足見水源保護區
內土地受限制使用之土地所有權人或相關權利人均有權申請回饋金。而本件獎勵計畫書係地方政府為執行經濟部101年9月24日公告之「水源保育與回饋費獎勵有機栽培植樹保林農地停耕執行注意事項」（下稱獎勵注意事項）所制定，該注意事項並未限制在共有人中有部分繼承人尚未辦理完成繼承程序時，剝奪其他共有人在經尚未辦理完成繼承，但已出具土地使用權同意書之情形，仍不得申請補償。又依該獎勵計畫書所載計畫目標，更足見立法原意即在補償系爭土地因在水源保護區內，致土地使用受限所造成之損失，同時並兼顧維護水庫永續發展結合農業與水源保育之理念，而被告擅自增加中央主管機關所無規定之限制，自屬違法。
㈢並聲明：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.被告應依113年度新北市新店區新店溪青潭水質水量保護區水源保育與回饋費獎勵有機栽培植樹保林及農地停耕執行計畫，作成原告就土地個人之應有部分給付金額之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠原告以私有土地提出本件申請，因部分共有人未列名申請，
或土地共有人間可能有分管協議，或有出租或有所隱瞞，或其他可能致土地使用權屬不明之情形，被告為確認全數土地共有人對於「將系爭土地提供申請人向被告申請本獎勵使用」並無爭議，而將申請人應提出全數共有人簽具之「土地相關權利人使用同意書」作為本申請獎勵案之條件，乃被告審查所必要，並無原告所稱擅自增加中央主管機關所無規定之限制。
㈡土地法第34條之1係為規範共有土地或建物之部分共有人就共
有土地所為特定法律行為，對於全部共有人所生效力之「私法行為」規定。本件被告辦理獎勵計畫屬「公法行為」，原告將私法行為之規定，作為判斷公法行為效力之依據，明顯違法不當。
㈢不論申請人或提出使用同意書之土地持分人，均應是系爭土
地之所有權人，故原告審查申請案時，均應先確認申請書或所附文件上所載「地主」是否確實為系爭土地之所有權人。而土地之所有權歸屬，依據民法第758條、第759條規定，不論以法律行為取得或非因法律行為取得，對於第三人而言，均以「土地登記」之「所有權人」，作為確認土地所有權歸屬之依據。而本件原告提出申請時，系爭土地共有人中之許勝發、許坤北均已死亡，所提出之「土地相關權利人使用同意書」係由原告自認之法定繼承人以「地主」（即所有權人）身份簽署，然在將來辦理繼承登記時，均可能有因法定繼承人之「拋棄繼承」、「遺產分割協議」或被繼承人之「遺囑」執行等事由，致系爭土地繼承登記之所有權人並非法定繼承人。故系爭土地未辦理繼承登記前，許勝發、許坤北之法定繼承人，並不必然是系爭土地繼承登記後之所有權人。是系爭土地未辦理繼承登記前，處於「所有權屬不明」之狀態，被告定期要求原告提出已辦理繼承登記文件，以確認系爭土地所有權人，誠有必要。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本件前提事實及爭點：㈠前提事實
如事實概要欄所載之事實，有原處分（見本院卷一第35頁）、訴願決定（見本院卷一第65至74頁）、第1次否准函（見本院卷一第25頁）、系爭撤銷函（見本院卷一第27至29頁）、新北市政府113年8月21日案號0000000000號訴願不受理決定書（見本院卷一第31至33頁）、被告113年1月24日新北店經字第1132322652號公告（見本院卷一第105至108頁）、獎勵計畫申請書（見本院卷一第109至110頁）、土地相關權利人使用同意書（見本院卷一第111至118頁）可稽，此部分之事實，堪以認定。
㈡本件爭點
系爭土地之共有人許勝發、許坤北死亡後，其等繼承人未辦畢繼承登記，是否屬於獎勵計劃書所定「所有權屬不明」之情形？被告以系爭土地共有人未全數同意為由，否准原告之申請，是否合法？
五、本院之判斷：㈠自來水法關於水源保育與回饋費以及獎勵金之性質，屬於保護區內土地受限制使用之土地所有權人之損失補償：
1.自來水法第12條之2第3項規定：「第1項水源保育與回饋費得納入中央主管機關水資源相關基金管理運用，專供水質水量保護區內辦理水資源保育與環境生態保育基礎設施、居民公共福利回饋及受限土地補償之用，其支用項目如下：……三、發放因水質水量保護區之劃設，土地受限制使用之土地所有權人或相關權利人補償金事項。……八、其他有關居民公益及水資源教育、研究與保育事項」該條立法理由指出：「水質水量保護區之劃設，為維護水資源涵養與保育之重要措施，惟區域內居民卻因全體國民用水之公益，而使其土地之利用遭受限制，目前僅得依第12條第1項獲得損害賠償，並依第12條之1對水源特定區內之土地給予賦稅之減免與地方建設之協助。為落實『受益者付費、受限者得償』原則，維護區內居民權益，並促進公共福祉，爰增訂本條及第12條之3。
」
2.主管機關分別依自來水法第12條之2第4項訂定「水質水量保護區土地受限補償金發放標準」，另依同條第3項規定意旨訂定獎勵注意事項，對於水源保護區內土地受限之所有權人受有之特別犧牲，提供不同面向之損失補償。前者著重於土地因水質水量保護區之劃設，對土地受限制使用之所有權人提供一次或分次發放之補償金；後者則基於植樹保林與農地停耕等保育目的，對於滿足特定要件之土地受限制使用所有權人，提供兼具補償與獎勵性質之獎勵金。基此，申請時獎勵注意事項第3點第1項、第3項規定：「（第1項）本注意事項之獎勵對象及金額為私有土地所有權人，以每年每公頃最高新臺幣（以下同）6萬元為限；國公有土地承租人，每年每公頃最高四萬五仟元為限。（第3項）申請獎勵之私有土地為共有者，由共有人依其土地持分比例核算獎勵金額。」、第6點第1項、第2項規定：「（第1項）鄉（鎮、市、區）公所每年應就年度水源保育與回饋費收入及人力考量是否辦理本獎勵事項；如欲辦本獎勵事項，則應研提獎勵事項執行計畫書，納入年度水源保育與回饋計畫工作項目，依水質水量保護區專戶運用小組設置要點規定程序，報本署轉陳水資源作業基金管理會備查。（第2項）鄉（鎮、市、區）公所應於年度水源保育與回饋計畫備查後，依前項執行計畫書內容，公告受理民眾申請，受理申請時間不得少於30天。」、第8點規定：「符合第2及第3點之獎勵對象，應於第6點公告之受理申請期間內，檢附下列文件向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請：……（二）植樹保林：1.身分證證明文件。2.土地登記謄本（申請人非所有權人，應提出他項權利證明書或承租契約書）。3.私有土地應檢附土地相關權利人同意書……」。
3.又基於獎勵注意事項第6點規定，新北市政府新店區公所訂定獎勵計畫書：「壹、計畫目標：……考量因劃設保護區土地使用受限所造成之損失，同時為兼顧水庫永續發展，結合農業與水源保育之理念，依據經濟部水利署頒定之『水源保育與回饋費獎勵有機栽培植樹保林農地停耕執行注意事項』，獎勵保護區內從事有機栽培、植樹保林或農地停耕等事項，以達涵養水源、淨化水質目的，特訂定本執行計畫書，據以規範獎勵符合申請條件之保護區內土地受限之所有權人（或相關權利人），於受理申請、資格認定與獎勵金發放時之依循及相關應注意事項。」、「植樹保林：指土地上栽種林木或不砍伐既有原生林木，且造林地內無農作情形，但應扣除非保林之範圍。農地停耕：指農業用地停止栽培農作物，且任其自然植生或施種綠肥作物，並應不得有其他開發使用行為，但應扣除非停耕之範圍。」、「獎勵條件適用範圍如下：……經主管機關列管之超限利用、違規使用，或土地遭查封、拍賣及土地所有權屬不明（含持分人未全數同意、土地所有權人於當年度移轉土地給他人）、死亡或依其他法令無從判定之情事不在本獎勵範圍內。」上開獎勵計畫書作為落實前開自來水法第12條之2關於損失補償與獎勵目的之具體化措施，且被告職權訂定該抽象標準後，確有反覆適用於相似個案（見本院卷三第25至39頁），符合行政自我拘束原則與平等權之要求，本院自得予援用。
4.由上開規範可知，國家為達到維護水資源涵養與保育之公益目的，將人民土地劃定為水質水量保護區範圍內，人民對土地所有權能之使用、收益及處分受到限制，相較於一般土地所有人得自由處分其土地而言，居住於水質水量保護區內之居民，所受干預程度顯然逾越社會義務性，構成特別犧牲。為貫徹有犧牲即有補償之憲法誡命，國家以自來水法第12條之2第1項徵收所得之水源保育與回饋費，依同法條第3項所列之支用項目，給予水質水量保護區內之居民合理補償，其性質屬人民因特別犧牲所受之損失補償。主管機關再依據自來水法第12條之2規定意旨訂定獎勵注意事項，進而再公布獎勵計劃書，對於滿足特定植樹保林與農地停耕等保育條件之土地使用受限制所有權人，提供兼具有補償性質之獎勵金。因該獎勵金仍係從自來水法第12條之2第3項規定所由生，除獎勵性質外，尚蘊含有損失補償之意涵，自應在此脈絡下依損失補償意旨解釋適用，不得任意限縮其構成要件之解釋適用範圍，以符憲法第15條財產權保障，並貫徹有犧牲即有補償之誡命。
㈡原處分認系爭土地之「所有權屬不明」，容有錯誤解釋適用法律之裁量瑕疵，應屬違法：
1.自來水法第12條之2第3項規定及衍生之獎勵金制度，既係為補償水質水量保護區內土地因受限制使用所生之特別犧牲，自有賦予土地所有權人損失補償請求權之意旨，業如前述，則原告為系爭土地之共有人，自得本於自來水法第12條之2第3項之規範意旨請求被告核給獎勵金。
2.關於本件獎勵金之發放條件，明定於獎勵計劃書「參、執行事項之獎勵金額、受理獎勵條件及計算方式」之「二、獎勵條件適用範圍如下：……經主管機關列管之超限利用、違規使用，或土地遭查封、拍賣及土地所有權屬不明（含持分人未全數同意、土地所有權人於當年度移轉土地給他人）、死亡或依其他法令無從判定之情事不在本獎勵範圍內。」所稱「土地所有權屬不明（含持分人未全數同意、土地所有權人於當年度移轉土地給他人）」之意涵，應本於所有權人因使用受限制而予補償之本旨，在財產權保障脈絡下，承接民法所有權取得與效力之規定，進而為合乎制度目的之解釋。又按民法第759條規定：「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」凡因繼承於登記前已取得不動產物權者，其取得受法律之保護，不以其未經繼承登記而否認其權利（最高法院107年度台上字第1676號判決意旨參照），故不動產未經辦理繼承登記者，其他應具之權能均未欠缺，僅不得處分而已，是以未辦理土地繼承登記之繼承人，仍繼受取得該土地之所有權。
3.經查，系爭土地共有人許勝發、許坤北死亡，發生繼承事實，許勝發之繼承人許娟娟、許顯榮與許嫺嫺；許坤北之繼承人許蔡素蘭、許懿文與許獻文，分別繼受取得其等被繼承人就系爭土地之應有部分，有戶籍謄本、土地登記謄本可稽（見本院卷一第115至117；卷二第23、31至33、41至43、51至
53、61至63、71至73、81至83、91至93、101至103、113至1
17、125至127、135至137、145至147、155至157、165至167、175至177、185至187、195至197、205至207、215至217、225至227、235至237、245至247、255至257、265至267、275至277、285至287、295至297、305至307、315至317、325至327、335至337、345至347、355頁）。縱使許勝發之繼承人許娟娟、許顯榮與許嫺嫺以及許坤北之繼承人許蔡素蘭未辦理繼承登記，然依民法第759條規定及前揭說明，不因其等未辦理繼承登記而影響繼受取得所有權，足認系爭土地之所有權歸屬主體已臻明確，並無獎勵計劃書所稱「所有權屬不明」之情形。且原告提出本件申請時，業已依獎勵計劃書之規定檢附系爭土地之土地相關權利人使用同意書，有該同意書為憑（見本院卷一第39至45頁），並為被告所不爭執，足認系爭土地之共有人均已全數同意，亦符合獎勵計劃書之要件。因此，原告依自來水法第12條之2第3項、獎勵注意事項與獎勵計劃書之規定，申請被告核給獎勵金，應屬有據。是原處分逕以許勝發、許坤北之繼承人未辦畢繼承登記而認系爭土地之所有權歸屬不明乙節，違反自來水法第12條之2規定旨在彌補人民特別犧牲並保障其財產權之規範目的，應有錯誤解釋適用法律之瑕疵。
4.被告固主張：系爭土地共有人許勝發、許坤北之繼承人未辦畢繼承登記，未來可能發生法定繼承人拋棄繼承、成立遺產分割協議等事由，致所有權屬不明等語。惟查：
⑴行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不
受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政機關在本案關聯性之範圍內，負有澄清事實之義務，應將具決定性之事實釐清至足以合法終結程序之程度。又行政機關調查義務之強度，因干預行政或給付行政等所涉領域不同而有別，並應遵循不同行政法各論之立法框架與規範意旨，調整其調查範圍與內容。經查，本件獎勵金涉及給付行政範疇，並經立法者課予行政機關應依損失補償規定，妥適保障人民財產權之義務，業如前述，則被告自應在本案已出現當事人繼承法律關係之端緒下，本於職權調查義務調閱相關人等之戶籍謄本、繼承系統表與土地登記謄本等事證資料，審認繼承人是否有拋棄繼承，抑或是否訂有遺產分割協議等情事，而不得僅以形式上繼承人是否辦畢所有權登記作為唯一認定準據。因此，被告逕以許勝發、許坤北之繼承人未辦畢繼承登記，而認為該當所有權歸屬不明之情形，容有未盡職權調查之違法。
⑵又按民法第1174條第1項與第2項規定：「繼承人得拋棄其繼
承權。前項拋棄，應於知悉其得繼承之時起三個月內，以書面向法院為之。」查，許勝發之繼承人許娟娟、許顯榮與許嫺嫺；許坤北之繼承人許蔡素蘭、許懿文與許獻文，均已於113年3月間出具系爭土地權利人使用同意書，有該同意書可參（見本院卷一第39至45頁），足認其等知悉繼承事實之發生，則自該時點起算已逾3個月拋棄繼承期間，並無可能再發生拋棄繼承之情形。再者，倘若被告於給付獎勵金後，嗣發生繼承人訂有遺產分割協議之情事，亦屬繼承人間之內部關係，縱使未辦繼承登記之繼承人嗣後有其他行為，導致原告核給獎勵金不合於獎勵計劃書規定，被告自可本於職權撤銷或廢止原作成之獎勵金核給處分，而非可逕執未來不確定之因素，解免被告依自來水法之立法意旨所應保障人民財產權之誡命。是被告此部分主張，亦非有據。
㈢末按行政訴訟法第200條第4款規定：「行政法院對於人民依
第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」經查：
1.本件原處分以原告申請該當獎勵計劃書所定所有權歸屬不明之情形，容有裁量瑕疵存在，既經本院認明如前，原告自有權請求被告作成准予核給獎勵金給付之行政處分，被告疏未查明此節，以原處分不予核給，訴願決定亦未予糾正，均有未洽，是原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
2.又依獎勵計劃書「貳、執行事項」之「二、執行事項及認定標準如下」規定，原告之申請經被告初審後，被告尚須至現場勘查，釐清實際栽種面積大小、是否存在農業經營行為，並確認栽培所需設施或其他建物等非農用之範圍等情況，以核給相應之獎勵金，是本件給付金額尚需由原告再為事證調查，並涉及行政裁量行使，爰依上開規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告之申請作成決定，併予附帶撤銷訴願決定及原處分，至其餘部分請求則不應准許，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐為論駁，附此敘明。
七、結論：原告之訴為一部有理由，一部無理由，判決如主文。中 華 民 國 115 年 1 月 29 日
法 官 陳彥霖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 1 月 29 日
書記官 楊貽婷