臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭114年度簡字第154號原 告 黃禹傑被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 徐世勲訴訟代理人 黃伯家
許凱鈞陳冠霖上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國114年2月6日府訴一字第1136087209號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額3,600元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣被告所屬中正區清潔隊（下稱中正區清潔隊）隊員兼環境衛生巡查員（下稱巡查員）吳○城（下稱吳君）於民國113年9月3日上午9時50分許，發現原告將煙蒂丟棄於臺北市○○區○○○路0號（臺北火車站）外面，乃拍照及錄影採證，並依原告提供之身分證件，當場填製臺北市政府環境保護局113年9月3日第X0000000號違反廢棄物清理法案件舉發通知單交由原告簽名收受。嗣被告審認原告違反廢棄物清理法第27條第1款規定，乃依同法第50條第3款規定，以113年9月18日廢字第00-000-000000號執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰3,600元。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以114年2月6日府訴一字第1136087209號訴願決定書（下稱訴願決定）予以駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、被告沒有任何中央法規之法源依據，卻違法授意不是依中央法規取得執掌公務員身分之一般民眾吳君，獨立對原告進行中央法規內之稽查行為。又吳君明知其從未依中央法規取得任何執法權限，竟還違法要求原告提供個人資料，據以讓被告作成原處分。
2、廢棄物清理法為中央法規，但查各中央法規均未明文授權各級政府機關得自行進用不具公務人員身分之一般民眾獨立執法、擔任執行稽查人員，且廢棄物清理法之執行稽查人員具有「環境警察」性質，若無法源依據那麼政府機關又如何能將「環境警察權」、「執法公權力」授予公務人員以外之一般民眾？倘被告這麼做在法律上是可以被允許的，那麼是否意味各級政府機關都能依樣畫葫蘆，不用任何法源依據僅憑政府機關的意志，便能指派一般民眾充任「黑牌環境警察」、「地下公務員」四處執法？遑論還放縱「一般民眾」無法源依據的要求「其他民眾」提供個人資料？因此本案重要爭點即吳君只是一般民眾，並無中央法規依據授權其可獨立執法，故其實質在法律上僅是以一般民眾身分所為之執法行為顯然違法，又吳君並不因政府機關缺乏中央法源依據之指派而取得任何獨立執法權限。
3、被告明知吳君從未依據任何中央法規取得單獨執法之權限，自不得委派其單獨執行任何中央法規內之執法行為。又臺北市政府環境保護局各外勤隊環境衛生巡查員管理要點（下稱巡查員管理要點）第1點，純屬被告毫無上位法源依據自行杜撰之無效空文。因此吳君受被告指派對原告單獨進行中央法規內之執法行為，顯然屬於沒有法源依據之違法行為。倘若被告這麼做可以被允許，那麼其他機關是否也能比照辦理，紛紛自訂沒有上位法源依據之「要點」自行大肆進用執法人員？因此被告所為之原處分，既係以違背程序正義之方式而來，故認其與訴願決定均屬違法。
4、開告發單的人是非公務機關，蒐集處理個人資料時，應符合個人資料保護法第19條之規定，需經當事人同意，而依同法第7條之規定，同意指當事人經蒐集者告知本法所定應告知事項後，所為允許之意思表示。當時吳君穿著稽查人員的制服還拿證件，沒有跟我說是聘僱的私人，他對我稽查時我會誤認他是合格公務員，他請我出示身分證我會害怕如果我抗拒會有不利益，我當時趕著要離開，我以為他是該管公務員，所以才拿出我的身分證。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、吳君於上述時、地，發現原告丟棄煙蒂之事實，此有被告所屬環保稽查大隊收文號第0000000000號陳情訴願案件簽辦單、採證照片等影本及錄影光碟附卷可稽，原處分自屬有據。
2、原告在指定清除地區內違規丟棄煙蒂，其違法行為即屬違反廢棄物清理法法第27條第1款相關規定：
⑴按在指定清除地區內不得有拋棄煙蒂等污染環境行為，違
反者，處1,200元以上6,000元以下罰鍰；被告已依廢棄物清理法第3條規定，以91年3月7日公告本市指定清除地區為本市所轄之行政區域，此觀廢棄物清理法第27條第1款、第50條第3款等規定及被告91年3月7日公告自明。
⑵查本案被告所屬環保稽查大隊收文號第0000000000號陳情
訴願案件簽辦單影本記載略以：「…本案為轄區台北車站取締亂丟煙蒂之勤務時，發現行為人吸煙後隨意將煙蒂丟棄，經錄影採證後，現場上前表明為北市環保局稽查人員請其出示身份證件依法取締舉發。…」，並有採證照片影本附卷可稽。另本件經檢視卷附錄影光碟內容，已明確拍攝到原告吸菸後丟棄煙蒂之連續畫面；且原告就其於事實欄所述時、地丟棄煙蒂之事實亦不否認，則其有違反廢棄物清理法第27條第1款規定之違規事實，洵堪認定。
3、原告主張吳君並未依據中央法規取得執法之權限，在法律上僅是一般民眾，其執法行為屬於沒有法源依據之違法行為一節，係屬誤解：
⑴按行政罰法第34條第1項規定，行政機關對現行違反行政法
上義務之行為人，得為即時制止其行為、製作書面紀錄、保全證據措施及確認身分等處置。另按巡查員管理要點第2點規定，被告所屬巡查員之進用雖未經公務人員考試，然其進用係依該巡查員管理要點規定且經公開招考，為被告所屬依該巡查員管理要點規定辦理廢棄物污染環境行為之稽查、舉發等事項之人員，屬依法令服務於被告而具有法定職務權限之人。
⑵參照臺北市政府法規委員會99年7月23日北市法綜字第0993
2219600號函釋及本院99年度簡字第611號判決意旨，舉發違章並不限公務員始得為之，任何人就該違章事實均得檢具相關證據向被告舉發。而不論被告之巡查員舉發當時是否具備公務人員資格，既不影響系爭違章事實之認定，是原告自無從執此為其有利之論據。況上開被告舉發通知書（觀念通知之事實行為）並非被告所為處分意思表示之書面，亦非作成處分之前提要件，僅係被告憑以認定原告違章之證據，又本件經檢視卷附錄影光碟內容，已明確拍攝到原告吸菸後丟棄煙蒂之連續畫面，且原告就其於上述時、地丟棄煙蒂之事實亦不否認，則其有違反廢棄物清理法第27條第1款規定之違規事實，洵堪認定。
⑶巡查員辦理廢棄物污染環境行為之舉發工作，依巡查員管
理要點及執行辦法規定，請求違規行為人提示⑷從而，本件被告依違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則第2
條第1項第1款、臺北市政府環境保護局違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰（一般廢棄物）係數說明第2點及附表等規定，審酌原告違規情節包括：污染程度（A）（A=3）、污染特性（B）（B=1）、危害程度（C）（C=1），於法定罰鍰額度內處原告罰鍰3,600元（AxBxCx1,200=3,600），揆諸前揭規定，並無不合。
4、綜上所述，本案原告違規行為屬實，原告所訴應無理由。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告以吳君並未依據中央法規取得執法之權限，且無資格要求原告提出證件，乃指摘本件舉發之合法性，進而訴請撤銷訴願決定及原處分，是否可採？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：「爭訟概要」欄所載之事實，除如「爭點」欄所載外，其餘事實業為兩造所不爭執，且有臺北市政府環境保護局違反廢棄物清理法案件舉發通知單影本1紙、採證畫面2幀、採證錄影光碟1片、原處分影本1紙、訴願決定影本1份（見原處分卷第44頁至第47頁、第49頁至第55頁）、採證錄影擷取畫面12幀、臺北市政府環境保護局109年1月20日北市環人字第1093005811號令影本1份 （見本院卷第75頁至第85頁〈單數頁〉、第109頁、第110頁）足資佐證，是除如「爭點」欄所載外，其餘事實自堪認定。
（二）原告以吳君並未依據中央法規取得執法之權限，且無資格要求原告提出證件，乃指摘本件舉發之合法性，進而訴請撤銷訴願決定及原處分，不可採：
1、應適用之法令：⑴廢棄物清理法：
①第3條：
本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。
②第4條：
本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。
③第5條第1項：
本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。
④第27條第1款：
在指定清除地區內嚴禁有下列行為：
一、隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣，拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物。
⑤第50條第3款：
有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：
三、為第二十七條各款行為之一。⑥第63條：
本法所定行政罰，由執行機關處罰之；執行機關應作為而不作為時，得由上級主管機關為之。
⑦第63條之1第1項：
依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處；其裁罰準則，由中央主管機關定之。
⑵行政罰法第7條第1項：
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。⑶違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則：①第1條：
本準則依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第六十三條之一第一項規定訂定之。
②第2條第1項第1款：
違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定裁處外，依行政罰法第十八條第一項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力：
一、行為人違反本法義務規定之行為涉及一般廢棄物者，適用附表一。
附表一（略）：項次 裁罰事實 違反條文 裁罰依據 裁罰範圍 污染程度（A） 污染特性(B) 危害程度(C) 應處罰鍰計算方式 （新臺幣） 13 為第二十七條各款行為之一 第二十七條各款 第五十條第三款 處新臺幣一千二百元以上六 千元以下罰鍰 ㈠隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣，拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物，A=1~4 ㈠自本次違反本法之日(含)回溯前一年內，未曾違反相同條款規定者，B=1 C=1~2 六千元≧(A×B×C×一千二百元)≧一千二百元 備註： 一、污染特性(B)所稱「本次違反本法之日」，指發生處罰事實之日期；所稱「裁罰累積次數」，應以實際處罰次數為判定標準。 二、項次一、二、十三之污染程度(A)及危害程度(C)，其採非定值方式規定者，在不牴觸其係數範圍內，裁處機關得針對個案事實(如：違規地點是否涉及敏感之環境受體區域範圍)，依權責自行認定其係數數值，並得取至小數點第一位。(如：1.5、2.5、3.5、4.5。)
⑷臺北市政府環境保護局違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰（一般廢棄物）係數說明：
①第1點：
為避免本局各相關單位裁罰額度計算基準不一致或類似案件裁罰不同額度產生爭議，爰依行政院環境保護署違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則規定，統一訂定類似案件係數數值（污染程度(A)），供本局告發裁處作業使用。
②第2點：
各違反條文裁罰事實之裁罰係數（污染程度(A)）如附表，另未於附表明列之裁罰事實之裁罰係數（污染程度
(A)）原則為1。項次 違反法條 條文內容 污染程度（A） 危害程度（C） 13 第27條第1款 在指定清除地區內嚴禁有下列行為： 一、隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣，拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物。 A=1~4 C=1~2
裁罰事實 違反條文 裁罰依據 裁罰系數 污染程度（A） 污染程度（A）係數認定說明 隨地吐檳榔汁、檳榔渣、拋棄口香糖 第27條第1款 第50條第3款 2 亂吐檳榔汁渣於路面，汁渣色素易滲透地面孔隙，亂丟或亂吐等拋棄口香糖之行為，易致其附著地面固化，致清除不易 違規拋棄煙蒂 3 煙（菸）蒂含有多種有毒物質，難以為環境分解且量體極小，遭違規拋棄難以清理，影響環境甚鉅
⑸臺北市政府環境保護局91年3月7日北市環三字第09130580801號公告（略）：
主旨：公告本市指定清除地區為本市所轄之行政區域。
依據：廢棄物清理法第3條。
⑹巡查員管理要點：
①第1點：
臺北市政府環境保護局（以下簡稱本局）為加強取締違反廢棄物清理法情事，維護市容整潔，特設置環境衛生巡查員（以下簡稱巡查員）。巡查員之派任、管理、考核依本要點辦理；本要點未規定者，依相關規定辦理。
②第2點第1項：
各外勤隊環境衛生巡查員，受本局及各外勤隊分隊長、隊長之指揮監督，負責下列事項之巡邏、通報、稽查、限期改善及舉發：
（一）清潔維護事項、髒亂點及各項廢棄物污染環境行為及其狀態。
③第3點：
本局巡查員進用方式如下：
（一）委託臺北市就業服務處公開招考。
（二）清潔隊員符合下列資格者，得派任為巡查員：
1.高中（職）畢業以上。
2.具有機車駕駛執照。
3.操守良好，身心健康，負責盡職。
4.具電腦文書及公文處理能力。
5.無酒後駕車、記過以上、曾遭停任巡查員或其他犯罪紀錄。
④第7點：
巡查員執行勤務時，應佩帶並出示稽查證件、穿著本局配發之識別服裝，但遇有埋伏守候之巡查勤務，經報本局核准者不在此限。
另稽查時應全程佩戴並開啟密錄器，每日出勤前應先確認密錄器功能正常，遇有故障時，應事先報告幹部知悉，製成相關紀錄備查，其影像檔案並應保存六個月備查。
⑤第8點：
巡查員執行勤務態度應謙和，遇有民眾或廠商違反法令情事，應告知其所違反之法規內容，並請其出示相關證件，以供舉發之確認身分別；如當事人拒絕，巡查員得聯絡附近派出所支援警力協助。
2、查中正區清潔隊隊員兼環境衛生巡查員吳君於113年9月3日上午9時50分許，發現原告將煙蒂丟棄於臺北市○○區○○○路0號（臺北火車站）外面，乃拍照及錄影採證，並依原告提供之
3、雖原告執前揭情詞而為主張；惟查：⑴按「稱公務員者，謂下列人員：一、依法令服務於國家、
地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限。」，刑法第10條第2項第1款前段定有明文，此即「身分公務員」，著重在其服務於行使公權力之國家或地方自治團體所屬機關之身分，而所稱「依法令」係指依法律與命令而言，此之命令又包括行政程序法第150條之法規命令與第159條所稱之行政規則在內；故此類公務員之任用方式，或依考試、或經選舉、或經聘用、僱用，均所不論，只須有法令之任用依據即可，至於所謂「法定職務權限」，自亦包含依法律與以行政命令所定之職務，自亦包含依法律與以行政命令所定之職務在內，依法律者，如組織條例、組織通則，以行政命令者，如組織規程、處務規程、業務管理規則、機關其他之內部行政規章、以及機關長官基於內部事務分配而為之命令內容等。再者，凡為公務員在其職務範圍內所應為或得為之事務均屬「法定職務權限」（參照最高法院105年度台上字第3010號判決）。
⑵臺北市政府為直轄市，屬地方制度法所規範之地方自治團
體，則依地方制度法第18條第9款規定，有關「直轄市衛生管理、環境保護」，均屬於直轄市自治事項，又臺北市政府為辦理上揭自治事項，下設環保局，並為依法執行前開自治事項，訂有巡查員管理要點，而依巡查員管理要點第2點第1款之規定，巡查員係受被告及各外勤隊分隊長、隊長之指揮監督，負責清潔維護事項、髒亂點及各項廢棄物污染環境行為及其狀態之巡邏、通報、稽查、限期改善及舉發，是吳君自屬依法令服務於地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限（含就廢棄物污染環境行為之舉發）之「身分公務員」，則其發現原告有於指定清除地區內拋棄煙蒂而違反廢棄物清理法第27條第1款之本件違規行為，乃請其出示相關證件以供確認身分（基於特定目的，且於執行法定職務必要範圍內，符合個人資料保護法第15條第1款、第2款等規定）後，當場製單予以舉發，自屬適法。
⑶至於原告於言詞辯論期日雖執臺北市政府法規委員會99年7
月23日北市法綜字第09932219600號函（影本見原處分卷第79頁、第80頁）為其前揭主張之佐證；惟該函係認依勞動基準法規定與被告簽訂僱傭契約進用之人員非屬廢棄物清理法第59條規定所稱之適格「稽查人員」，進而不得依行政罰法第34條規定，對違反廢棄物清理法義務之行為人，發動即時制止其行為、為保全證據措施及確認其身分等強制行為之權力，惟其採用之搜證措施（如攝影、錄音等）如不具強制行為之性質，且係對行為人可得共見共聞之行為所爲，則尚無不可，且亦敘明：「針對巡查員辦理廢棄物污染環境行為之舉發工作，依管理要點及執行辦法規定，請求違規行為人提示⑷從而，原告所稱實無足採。
（三）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。中 華 民 國 114 年 10 月 17 日
法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。中 華 民 國 114 年 10 月 17 日
書記官 李芸宜